滕 飛，崔鴻英，馬 林(.大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 6605 ；.哈爾濱商業(yè)大學 經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱 5008 )

中國草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架研究

滕 飛1，崔鴻英2，馬 林1
(1.大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116605 ；2.哈爾濱商業(yè)大學 經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028 )

草原生態(tài)文明建設是生態(tài)體系建設重要的一環(huán)，需要與之對應的戰(zhàn)略框架，用以指導生態(tài)文明建設具體工作和科學實踐?；诖耍ㄟ^文獻梳理，討論了生態(tài)文明建設、草原生態(tài)文明建設的代表性成果，凸顯了草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略屬性。在明確草原生態(tài)文明建設戰(zhàn)略地位的基礎上，形成草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架。

草原生態(tài)文明；戰(zhàn)略地位；戰(zhàn)略框架

草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，面積4億公頃，占全國國土面積的41.7%，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。根據(jù)《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》，到2020年將累計治理“三化”草原面積1.65億公頃，全國60%以上的可利用草原實施禁牧、休牧和輪牧。所以明確中國草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略屬性并建立戰(zhàn)略框架，是構建國家生態(tài)安全屏障的迫切需求。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，劃定生態(tài)保護紅線”。因此，明確草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架，事關中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展的大局。

草原生態(tài)文明建設是社會建設的基礎。但以往的研究中，對于草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略屬性研究較少[1]，中國草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略框架不明確。2016年，習近平總書記提出了生態(tài)文明建設的“四梁八柱”論，著力把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來。生態(tài)文明制度建設的“四梁八柱”論將制度建設作為生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略支撐。這一理論可以進一步延伸到草原生態(tài)文明研究中，除強調“四梁八柱”的制度應用屬性以外，也需要強調草原生態(tài)文明的功能屬性。也就是說，只有以制度為支撐、以功能為紐帶，才能凸顯出草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略價值[2]，通過“四梁八柱”的戰(zhàn)略框架實現(xiàn)草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略功能。以往作為生態(tài)文明重要一環(huán)的草原生態(tài)文明長期被忽視，導致制度建設與功能建設兩項重要屬性建設的缺位，進而產生了沙漠化、沙塵暴、霧霾等一系列生態(tài)問題。本文以此為理論基點，通過對草原生態(tài)文明建設的“四梁八柱”進行討論，進一步明確中國草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架，為理論研究服務。

一、草原生態(tài)文明“四梁”論

梁，是支撐房頂?shù)臋M木，是房屋功能實現(xiàn)的外化產物。草原生態(tài)文明建設“四梁”論也應指草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略功能。通過已有文獻梳理和詳細調研，明確草原生態(tài)文明“四梁”如下。

(1)生態(tài)安全屏障。牧區(qū)草原占據(jù)中國國土總面積的47.1%，牧區(qū)生態(tài)安全是中國生態(tài)環(huán)境的整體安全的重要屏障，是中國生態(tài)文明建設的重要組成部分，對于中國生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。當前氣候變化已成為中國生態(tài)安全日益嚴峻的突出問題，草原作為中國面積最大的綠色屏障，固碳能力與凈化環(huán)境的作用和潛力十分巨大。中國若要積極應對氣候變化，必須充分發(fā)揮草原在生態(tài)文明建設中的巨大作用，加大草原生態(tài)文明建設力度。

草原生態(tài)是人類社會的生態(tài)安全屏障，更是人類生存的生命線。國家近些年來多次下文要劃定生態(tài)紅線，這說明草原生態(tài)安全屏障的功能屬性對人類文明的重要性，必須要正確認識人與自然的關系，解決好人與自然的矛盾和沖突，尊重自然、順應自然、保護自然，否則就必然遭遇到自然的拋棄，永續(xù)發(fā)展就會陷入困境。

(2)食品安全基礎。草地是人類三大食物來源之一。中國的草地生產了全國19.5%的牛肉、35.1%的羊肉和13%的牛奶，在食物安全中發(fā)揮著舉足輕重的作用。草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經濟發(fā)展的基礎產業(yè)，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業(yè)的重要組成部分[3]。因此，草原生態(tài)文明建設是保障食品安全的重要一環(huán)。2016年，國家繼續(xù)在13省(區(qū))實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，并適當提高補獎標準，完善政策內容。農業(yè)部、財政部共同制定了《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見(2016-2020年)》。畜牧業(yè)發(fā)展依賴于草原的保護和永續(xù)利用，因此，實現(xiàn)草原保護與畜牧業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，才能確保中國的食品安全。

(3)草原文化載體。草原文化是中華文化的重要組成部分。中國草原文化不但分布有許多早期人類活動的遺跡，如大窯文化、薩拉烏蘇文化、扎賚諾爾文化等，而且擁有很多可以認證中華文明起源的文化遺存，如興隆洼文化、趙寶溝文化、紅山文化等[4]。草原文化是中國生態(tài)文明建設的重要組成部分，是民族文化產業(yè)的物質母體，是繁榮發(fā)展民族文化產業(yè)的基石，是草原民族深刻的歷史記憶，是草原民族知識和智慧的結晶。因此，草原具有草原文化載體的重要功能，是草原文化沉淀、升華、發(fā)揚壯大的物質載體，草原的榮衰也決定了草原文化的興亡。所以，加強草原生態(tài)文明建設，也是實現(xiàn)草原文化載體功能的戰(zhàn)略保證。

(4)邊疆穩(wěn)定前提。草原承擔著維護民族團結和邊疆穩(wěn)定的重要任務。中國268個草原牧區(qū)分布有十幾個少數(shù)民族，占全國少數(shù)民族人口的13.4%。牧區(qū)的穩(wěn)定事關全國穩(wěn)定的大局[5]。草原牧區(qū)有責任、有義務、也有條件為探索民族團結進步、邊疆繁榮穩(wěn)定付出努力、作出貢獻。此外，中國“一帶一路”的國家戰(zhàn)略也以草原為紐帶，中國與哈薩克斯坦、蒙古等鄰國之間經濟發(fā)展、文化融合進程中，草原生態(tài)文明的社會屬性凸顯，可以促進各國之間互信合作以及邊疆的長治久安。

二、草原生態(tài)文明建設的“八柱”論

柱，直立的支撐物。制度規(guī)范是草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略支撐，也是草原生態(tài)文明建設戰(zhàn)略價值實現(xiàn)的基礎。借鑒已頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》內容，確定草原生態(tài)文明建設的“八柱”如下。

(1)草原資源產權制度。首先，需要統(tǒng)一草原確權登記系統(tǒng)，堅持物權法定，明確草原資源的產權主體，對草原生態(tài)空間進行確權登記，推進草原確權登記法治化。其次，需要權利清單，明確草原資源主體權利，推動草原所有權與使用權相分離，明確國有牧場土地所有者與使用者權能，統(tǒng)籌規(guī)劃草原資源資產交易平臺建設。再次，完善草原資源資產管理體制，對草原資源資產按照不同資源種類實行中央與地方政府分級代理體制。最后，開展草原生態(tài)水流和濕地的產權確權試點，建設草原生態(tài)水權制度。

(2)草原開發(fā)保護制度。首先，統(tǒng)籌國家和省級草原主體功能區(qū)規(guī)劃，進一步完善草原主體功能區(qū)制度，健全基于草原主體功能區(qū)，加快完善資源開發(fā)、財政、建設用地、環(huán)境保護等政策。其次，將用途管制擴大到草原生態(tài)空間，健全草原空間用途管制制度，劃定草原生態(tài)紅線。再次，需要建立草原國家公園體制，加強對草原生態(tài)系統(tǒng)的保護，設置草原保護區(qū)。最后，完善草原資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使草原空間的用途管制職責。

(3)草原空間規(guī)劃制度體系。首先，需要編制草原生態(tài)空間規(guī)劃，編制統(tǒng)一的草原空間規(guī)劃，實現(xiàn)草原生態(tài)規(guī)劃的全覆蓋，鼓勵省級草原規(guī)劃試點，先試先行。其次，推進草原規(guī)劃制度“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制草原空間規(guī)劃的系統(tǒng)方法，逐步形成草原規(guī)劃合一，根據(jù)草原主體功能定位與空間規(guī)劃要求，劃定草原生產空間、生態(tài)空間與社會生活空間，形成可復制、能普遍推廣的草原規(guī)劃經驗。最后，進一步創(chuàng)新廣大草原空間規(guī)劃的系統(tǒng)編制方法，探索規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化的草原規(guī)劃編制制度。

(4)草原資源管理和節(jié)約制度。首先，堅持節(jié)約優(yōu)先，建立草原能源消費總量管理和節(jié)約制度，健全草原節(jié)能管理制度，探索實行草原節(jié)能標準體系。其次，建立草原保護制度，穩(wěn)定和完善草原承包經營制度，規(guī)范草原區(qū)域經營權之間的流轉，實行草原基本保護制度，確保草原面積不少、質量不降，健全草原生態(tài)保護獎補機制。再次，健全草原礦產資源開發(fā)利用制度，建立草原礦產資源的集約開發(fā)機制。最后，完善資源循環(huán)利用制度。

(5)草原資源有償使用和補償制度。首先，加快草原資源價格改革，進行草原資源開發(fā)使用成本評估，形成草原資源價格形成機制。其次，加快草原資源環(huán)境稅費改革，加快推進草原生態(tài)環(huán)境保護立法。再次，完善草原生態(tài)補償機制，探索建立草原地區(qū)多元化補償機制。最后，建立草原區(qū)域的休養(yǎng)生息制度，編制草原地區(qū)退化土地的休養(yǎng)生息規(guī)劃，建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長效機制。

(6)草原環(huán)境治理制度體系。首先，完善草原污染物排放許可制，建立草原污染防治區(qū)域聯(lián)動機制、區(qū)域協(xié)作機制。其次，健全草原環(huán)境的信息公開制度，建立草原環(huán)境保護網(wǎng)絡舉報平臺。再次，嚴格實行草原環(huán)境損害賠償制度，健全草原污染賠償方面的法律制度。最后，充實并壯大草原執(zhí)法隊伍，完善草原保護管理制度，將分散的環(huán)境保護職責整合歸一，建立統(tǒng)一的草原環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)。

(7)草原資源利用市場體系。首先，培育草原環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體采取節(jié)能環(huán)保機制和措施。其次，推行草原碳匯、排污權的交易制度，加強排污權交易平臺建設。再次，建立草原綠色金融體系，建立草原污染強制保險制度。最后，建立草原綠色產品體系，建立統(tǒng)一的綠色產品標準、認證體系。

(8)績效考核和責任追究制度。首先，建立草原生態(tài)文明目標體系。其次，建立草原承載能力監(jiān)測預警機制，制定草原承載能力預警指標體系。最后，建立草原生態(tài)環(huán)境損害追責制[6]，對造成草原生態(tài)環(huán)境損害的懶政、怠政行為，堅決糾正。

三、草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架

生態(tài)文明所關注的是人類持久生存所必須的、存在于生態(tài)系統(tǒng)中的公共的整體利益。草原生態(tài)文明的“四梁八柱”理論中，草原生態(tài)文明建設目標、“四梁”、“八柱”在不同層級上互動，共同構成了草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架，如圖1。首先，“四梁”明確了草原生態(tài)文明建設的功能屬性，以環(huán)境資源承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，形成人與自然和諧共生狀態(tài)的基礎功能，完成了草原生態(tài)文明建設的基礎戰(zhàn)略屬性。其次，“八柱”則是功能屬性的延伸，是建構草原生態(tài)文明的制度保障，從戰(zhàn)略計劃角度形成了草原生態(tài)文明建設的支撐體系，以建設美麗中國為目標，以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為導向，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

圖1 草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略框架

具體來講，草原生態(tài)文明的“四梁”中，生態(tài)安全屏障明確了草原生態(tài)文明建設的基礎生態(tài)功能，表現(xiàn)出草原生態(tài)文明建設的基礎屬性；食品安全基礎明確了草原生態(tài)文明建設的資源功能，表現(xiàn)出草原生態(tài)文明建設的經濟屬性，也是經濟社會草原開發(fā)的主要目的；草原文化載體明確了草原生態(tài)文明建設的意喻功能，表現(xiàn)出草原生態(tài)文明的文化屬性；邊疆穩(wěn)定前提則明確了草原生態(tài)文明建設的發(fā)展功能，表現(xiàn)出草原生態(tài)文明的社會屬性。生態(tài)基礎屬性、經濟屬性、文化屬性、社會屬性共同構成了草原生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略基礎功能，是草原生態(tài)文明的戰(zhàn)略價值與使命。草原生態(tài)文明的“八柱”中，構建草原資源產權制度，可以著力解決草原資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題；構建草原開發(fā)保護制度，可以著力解決草原無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)等問題；構建草原空間規(guī)劃制度體系，可以著力解決草原規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復等問題；構建草原資源管理和節(jié)約制度，可以著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題；構建草原資源有償使用和補償制度，可以著力解決自然資源及其產品價格偏低、保護草原得不到合理回報等問題；構建草原環(huán)境治理制度體系，可以著力解決污染防治能力弱等問題；構建草原資源利用市場體系，著力解決社會參與度不高等問題；構建草原治理績效考核和責任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面等問題。

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[4] 陳佐忠. 中國典型草原生態(tài)系統(tǒng)[M]. 北京：科學出版社, 2000.

[5] 滕飛,張樹安. 政府主導下民族地區(qū)農村土地流轉現(xiàn)狀、問題及對策——以阜蒙縣為例[J]. 江西農業(yè)學報,2017,29(9):142-146.

[6] 楊玉文，劉大志.少數(shù)民族自治州經濟發(fā)展路徑探討[J].云南民族大學學報：哲學社會科學版，2015(2)：122-126.

(責任編輯 劉敏)

StrategicFrameworkofGrasslandEcologicalCivilizationinChina

TENGFei1，CUIHong-ying2，MALin1
(1.College of Economics and Managemet,DalianMinzu University.Dalian Liaoning 116605,China;2.College of Economics and Management,Harbin University of Commerce,Haerbin Heilongjiang 150028,China)

Being an important part in the construction of ecosystem, grassland ecological civilization construction should be placed in a corresponding strategic position so as to guide specific work and scientific practice of ecological civilization construction. Based on this, this paper, through summarizing literature, discusses the representative results achieved in the construction of ecological civilization and grassland ecological civilization, highlighting a strategic position of grassland ecological civilization construction. A strategic framework of grassland ecological civilization construction is formed on the basis of identifying its strategic position.

grassland ecological civilization; strategic position; strategic framework

2017-09-13；

2017-09-20

國家社會科學基金重點項目(14AMZ009)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(20150321)；大連金州新區(qū)軟科學項目(2015-2kx2-004)。

滕飛(1984-)，男，吉林樺甸人，講師，大連理工大學訪問學者，博士，主要從事管理學研究。

2096-1383(2017)06-0560-04

F205

A