葉興藝，呂文增(. 大連民族大學 經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連 6605；. 南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

草原生態(tài)文明建設過程中的體制機制創(chuàng)新研究

葉興藝1，呂文增2
(1. 大連民族大學 經(jīng)濟管理學院，遼寧 大連 116605；2. 南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

草原生態(tài)文明建設是中國生態(tài)文明建設的重要組成部分，強調的是人與草原的和諧發(fā)展。中國草原面積廣闊，但存在沙化等諸多問題。創(chuàng)新草原生態(tài)文明建設的路徑，要從樹立草原生態(tài)保護意識，加強宣傳，培育人才，構建草原生態(tài)文明建設政府考核體系，完善草原生態(tài)補償機制等入手。草原生態(tài)文明建設涉及多方行為體的參與，是一個協(xié)同治理的過程。

草原生態(tài)文明；體制機制；協(xié)同治理

隨著工業(yè)化的加速和生產(chǎn)力的發(fā)展，人對自然的改造能力大大提升，向自然汲取的資源越來越多，人與自然的矛盾日益加深。草原是自然生態(tài)圈的一個有機組成部分，對保持水土有著重要作用。草原生態(tài)的好壞對自然環(huán)境和人們的生活有著不可估量的影響。中國已經(jīng)將生態(tài)文明建設納入現(xiàn)代化建設“五位一體”總布局，探索草原生態(tài)文明建設體制機制是生態(tài)文明建設的重要一環(huán)。

一、草原生態(tài)文明建設的內涵

黨的十九大報告強調要堅持人與自然和諧共生，提出要“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”。生態(tài)文明建設已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，草原生態(tài)文明建設是其中的重要一環(huán)。

生態(tài)文明建設的定義[1]6-7包含狹義和廣義兩個層面。狹義層面，是指“以人與自然和諧相處為核心，遵循自然規(guī)律，合理開發(fā)利用和節(jié)約自然資源，保護和治理環(huán)境，進行生態(tài)建設從而使自然生態(tài)再生產(chǎn)與經(jīng)濟社會再生產(chǎn)形成良性循環(huán)和協(xié)調發(fā)展”。廣義層面，是指人類積極改善和優(yōu)化人與自然的關系，建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)社會而取得的所有成果的總和。生態(tài)文明建設具有系統(tǒng)性、協(xié)調性、階段性、高效性、可持續(xù)性的基本特征，與物質文明、精神文明相并列。生態(tài)文明建設牽涉的層面廣泛，與經(jīng)濟、社會、文化等方面的建設息息相關，本文選取更系統(tǒng)、全面的廣義角度理解生態(tài)文明。

中國生態(tài)文明建設中，草原生態(tài)文明建設不可或缺。草原生態(tài)文明建設以人與草原和諧共處為核心，旨在積極改善人與草原的關系，合理開發(fā)和利用草原資源，為草原的持續(xù)生存和發(fā)展開展相應的物質、精神、制度等方面的活動。

首先，在物質層面，草原生態(tài)文明倡導在草原生態(tài)系統(tǒng)的可承載范圍內采取可持續(xù)發(fā)展的方式，反對工業(yè)社會中污染浪費、過度開發(fā)的生產(chǎn)方式。人類的生產(chǎn)和消費要限定在草原可承受的限度內，目的是要滿足人的基本需求。

其次，在制度層面，草原生態(tài)文明堅決抵制“資源-產(chǎn)品-廢物”的工業(yè)社會的經(jīng)濟發(fā)展模式，提倡“資源-產(chǎn)品-再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，建立有利于經(jīng)濟發(fā)展與草原保護的雙贏經(jīng)濟制度；構建發(fā)展綠色環(huán)?？萍嫉目萍俭w制；完善追求公平正義的社會制度，縮小貧富差距；反對資本統(tǒng)治、資源侵略和生態(tài)殖民，追求全球范圍內的環(huán)境正義。

最后，在思想觀念層面，培育草原生態(tài)意識，創(chuàng)新草原生態(tài)文化。草原生態(tài)文明主張草原具有自己本身的價值，草原是客觀存在的事物，具有重要的價值，要抵制消費主義等不當理念對人與草原關系的物化和異化，樹立尊重草原、保護草原的生態(tài)文明理念，構建人類社會與草原之間可持續(xù)發(fā)展的價值觀。

二、草原生態(tài)文明建設現(xiàn)狀

在農(nóng)業(yè)時代，人與自然的關系相對和諧。進入工業(yè)社會之后，人類能夠極大地掌控自然，生態(tài)系統(tǒng)遭到了破壞，人與自然的關系也非常緊張。大氣污染、水污染、資源枯竭等問題不斷出現(xiàn)。同樣，草原生態(tài)也遭到了破壞，草原出現(xiàn)了沙化等諸多問題。

中國的草原資源非常豐富，擁有各種各類天然草原面積近4億公頃，覆蓋了中國五分之二的國土面積[2]。草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，且分布范圍廣闊，是生態(tài)文明建設的主陣地。但草原生態(tài)保護面臨極其嚴重的挑戰(zhàn)，必須高度重視草原生態(tài)文明建設。

中國草原生態(tài)建設取得了一定的成績，但草原保護和生態(tài)建設迎來新的挑戰(zhàn)。由于氣候變化等自然原因，濫墾亂挖、超載過牧、過度使用地下水等人為原因，草原出現(xiàn)沙化、鹽堿化等不良現(xiàn)象，草原生態(tài)受到了嚴重的破壞，草原退化問題一直存在。由于草原的退化，草畜矛盾日益突出，形成惡性循環(huán)。在土地荒漠化中，草地沙化是土地荒漠化的最主要形式。內蒙古自治區(qū)擁有廣闊的草原，但現(xiàn)在正以驚人的速度在人們的視野中消失[3]，這種狀況的出現(xiàn)除了自然原因之外，更與人類活動密切相關，不合理的草原開墾和過度放牧是主要的人為因素。

根據(jù)2016年中國統(tǒng)計年鑒，分地區(qū)草原建設情況(2014年)見表1[4]。全國草原鼠害的治理面積約占危害面積的21%，內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆分別為27%、31%、5.4%、10%、5.8%、31%。全國草原蟲害的治理面積約占危害面積的37%，內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆分別為31%、39%、74%、24%、46.4%、44.3%。中國主要省份的草原危害面積仍不小，治理面積仍需增加，草原生態(tài)系統(tǒng)仍有很大的提升空間。

表1 分地區(qū)草原建設情況(2014年) 千公頃

黨的十九大重申了“五位一體”的總體布局和“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，綠色發(fā)展成為中國未來發(fā)展的重要指向。對于草原生態(tài)文明建設來說，機遇與挑戰(zhàn)并存。

一是國家的要求。2015年出臺的《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，“到2020年，全國草原綜合植被覆蓋度達到56%。加快推進基本草原劃定和保護工作，科學劃定草原生態(tài)紅線，修訂《草原法》?！币谖磥韼啄陜韧瓿蛇@個任務需要做出極大的努力。

二是人民的需求。草原既具有保持水土等生態(tài)功能，又具有生產(chǎn)功能。對以畜牧業(yè)為主的牧民來說，草原是他們的主要收入來源，簡單的“一刀切”方式不能解決人與草原和諧共存的問題，我們需要在牧民增收與草原保護之間尋求平衡。

三是行業(yè)的需求。由于生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技術、思想觀念的落后，中國雖有廣闊的草原，但粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式嚴重破壞了草原生態(tài)，牧民增收始終沒有擺脫“人口增長-牲畜擴增-草原退化-效益低下-牧民增收難”的困境。需要在草原生態(tài)保護相關的領域進行技術突破，有了相關技術支撐人才資源特別是高端人才支撐和專業(yè)指導，草原生態(tài)才能得到有效保護[5]。

三、草原生態(tài)文明建設的體制機制

中國草原面積廣闊，是重要的自然財富，嚴重的草原生態(tài)破壞應該引起人們的注意。為了更好地保護草原，除了傳統(tǒng)的方式之外，必須開辟創(chuàng)新體制機制。

1.樹立草原生態(tài)保護意識

樹立草原生態(tài)保護意識是草原生態(tài)文明建設的長久之計，也是柔性機制。自從人類誕生以后，人與自然的關系便成為人類社會發(fā)展進程中的一個重要問題?！拔鞣剿枷胧飞希匀唤?jīng)歷了一個由生長，到萬物之本原，再到自然物之本性、原則，直到自然物之集合的演變過程。”[6]在中國文化中，老子提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”[7]63，“道生一，一生二，二生三，三生萬物”[7]105。莊子說道：“天地有大美而不言，四時有明法而不議，萬物有成理而不說?！盵8]這是一種天人交融論的觀點。儒家更強調天人合一?！吨杏埂酚醒裕骸叭f物并育而不相害，道并行而不相悖?！盵9]孟子的天人觀具有主觀倫理色彩：“盡其心者，知其性也。知其性，則知天矣?！盵10]漢代的董仲舒強調天人合一，他認為，“人有喜怒哀樂，猶天之有春夏秋冬也”[11]596，“天亦有喜怒之氣、哀樂之心，與人相副。以類合之，天人一也”[11]418，“事各順于名，名各順于天。天人之際，合而為一”[11]359。中國古代思想提出“究天人之際”，其基本取向是由天到人、由天人關系到人際關系、由宇宙自然生化到人生道德實踐。這種觀點雖然有些神秘色彩，卻強調人與自然的和諧。中國古代這些樸素的思想理念對當前的草原生態(tài)文明建設有著重要的意義。

馬克思主義是中國共產(chǎn)黨的指導思想，馬克思關于人與自然關系的理論是建立在歷史唯物主義基礎上的。首先，馬克思主義認為，人本身就是自然存在物，是自然界中的一部分。馬克思在《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》中指出：“歷史本身是自然史的一個現(xiàn)實部分，即自然界生成為人這一過程的一個現(xiàn)實部分?！盵12]194恩格斯在《反杜林論》中說過：“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在他們的環(huán)境中并且和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的。”[13]恩格斯在《自然辯證法》中也明確指出：“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然界之中的?！盵14]人是被自然創(chuàng)造的，人并非先于自然存在，而是自然界發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。人與自然的現(xiàn)實互動形成了人化自然。馬克思指出：“在人類歷史中即在人類社會的產(chǎn)生過程中形成的自然界是人的現(xiàn)實的自然界?！盵15]其次人與自然的關系是雙向的：兼具能動性與受動性。馬克思指出：“人作為自然存在物，而且作為有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能動的自然存在物……另一方面，人作為自然的、肉體的、感性的、對象性的存在物，同動植物一樣，是受動的、受制約的和受限制的存在物，就是說，他的欲望的對象是作為不依賴于他的對象而存在于他之外的。”[12]209“人類應該像愛護自己的身體一樣愛護自然界，維護自然界生態(tài)系統(tǒng)的完整、有序，否則就會損害自己的身體，毀掉自己生存和發(fā)展的物質基礎?！比伺c自然和諧發(fā)展是馬克思主義追求的目標。

草原生態(tài)文明建設既要吸收中國傳統(tǒng)思想，也要以馬克思主義為指導，人與草原應共容并存，我們要合理利用草原，取之有度，用之不竭，實現(xiàn)草原生態(tài)的永續(xù)發(fā)展。

2.加強宣傳，培育人才

要想樹立草原生態(tài)保護的意識，離不開典型做法與案例的宣傳與推廣，同時也需要培育相關的專家人才，為草原生態(tài)文明建設提供指導建議。

針對草原生態(tài)出現(xiàn)的問題，諸多地方采取了有效的措施，如四川省阿壩州強力推進草原生態(tài)文明建設。阿壩州是全國五大牧區(qū)之一——川西北牧區(qū)的重要組成部分，是四川省重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地。為加強草原保護，建設生態(tài)文明，維護生態(tài)安全，阿壩州采取了諸多措施：一是認真落實草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度、基本草原保護制度“三項制度”；二是大力實施重點草原生態(tài)保護建設工程；三是大力轉變現(xiàn)代草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式；四是大力轉變現(xiàn)代草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式；五是加強草原監(jiān)督管理和行政執(zhí)法[16]。這種典型事例可以起到很好的帶動效應。隨著這種做法的普及，大家的草原生態(tài)保護意識自然會提升，各地均可以借鑒成功的做法。

中國農(nóng)業(yè)方面的人才豐富，但草原方面的人才不足。中國農(nóng)業(yè)大學教授王堃指出，中國草業(yè)人才資源存在諸多問題?！笆紫仁遣輼I(yè)人才資源狀況令人堪憂，存在‘有架無構’‘有業(yè)不?！F(xiàn)象；其次是草業(yè)人才嚴重缺乏，又不斷流向其他行業(yè)，存在著人才資源的‘馬太效應’；再次是高端人才缺乏，明顯缺少行業(yè)領軍人物，整個行業(yè)只有院士2名、‘杰青’1名、‘優(yōu)青’1名、‘千人計劃’1名；此外，有實力的大型草業(yè)企業(yè)數(shù)量少，草業(yè)教學科研和生產(chǎn)實踐嚴重脫節(jié)，人才培養(yǎng)定位不明確等問題也較為突出。因此，國家應注重培養(yǎng)草業(yè)人才，整合人才資源。一要拓寬草業(yè)人才培養(yǎng)途徑，加大培養(yǎng)力度，提高培養(yǎng)質量，創(chuàng)造草業(yè)科技人才脫穎而出的新機制；二要建立國家草業(yè)科學人才信息庫，為人才的合理使用和流動提供基礎數(shù)據(jù)；三要積極搭建草業(yè)行業(yè)平臺，加強科技協(xié)作，充分發(fā)揮草業(yè)專家的兵團作戰(zhàn)能力，通過承擔大項目、大工程來凝聚人才隊伍；四要創(chuàng)新人才評價流動機制，打破現(xiàn)有人才條塊分割體系，建立高校與地方、企業(yè)對接的組織服務體系?！盵17]人才的培養(yǎng)需引起政府的注意，單靠市場機制難以有效引導。

3.構建草原生態(tài)文明建設政府考核體系

構建草原生態(tài)文明建設政府考核體系是推進中國生態(tài)文明建設的重要內容之一，具有很大的復雜性和挑戰(zhàn)性。

針對政府進行的行政考核，其主體是統(tǒng)計機構，具體由上級行政機構指導。外部考核的主體是政府系統(tǒng)外的第三方機構?？己说膶ο笫钦圆菰鷳B(tài)文明建設中的政府作為及效果為考核內容，具體反映在考核對象管轄地區(qū)的考核期限內的草原生態(tài)文明變化情況、政府作為及效果、社會滿意度、社會參與度等?？己藘热莘譃閮蓚€部分。一是以主客觀考核內容性質為分類依據(jù)的考核內容框架。省域草原生態(tài)文明建設政府考核的主要內容由客觀性內容和主觀性內容兩部分構成，其中：客觀性考核內容是考核期末省級行政區(qū)的草原生態(tài)文明發(fā)展水平(靜態(tài)客觀情況)、考核期內草原生態(tài)文明建設的進展情況(動態(tài)變化情況)；主觀性考核內容是政府作為情況及效果，包括社會滿意度與社會參與度等?？陀^性內容主要通過特定指標反映草原生態(tài)文明發(fā)展水平與建設效果，主觀性內容通過對政府具體工作實踐的評價結果、社會滿意度與參與情況實現(xiàn)對政府作為評價。二是以草原生態(tài)文明建設“戰(zhàn)略層”內容為分類依據(jù)的考核內容框架，包括草原生態(tài)環(huán)境、草原生態(tài)經(jīng)濟、草原生態(tài)承載、草原生態(tài)制度與政府作為(含草原生態(tài)文化)、草原生態(tài)社會[1]137-147。由于各省的情況不同，這些具體指標可進行微調，本文只提供一個框架。

4.完善草原生態(tài)補償機制

為了保證草原地區(qū)生態(tài)安全和資源的可持續(xù)利用，許多草原地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)通過生態(tài)移民、禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和圍封轉移等措施開展草原生態(tài)建設和環(huán)境保護。然而，大多數(shù)草原地區(qū)往往是經(jīng)濟相對貧困、生態(tài)相對脆弱的區(qū)域，這些區(qū)域很難獨自承擔建設和保護草原生態(tài)環(huán)境的重任。同時這些地區(qū)擺脫貧困的需求強烈，導致發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和保護草原生態(tài)環(huán)境之間的矛盾突出。這就需要國家和社會對這些草原地區(qū)實行生態(tài)補償，分擔生態(tài)建設的責任，理順草原地區(qū)的生態(tài)保障和經(jīng)濟利益關系[18]4。

為了在確保牧民增收的前提下減輕畜牧業(yè)生產(chǎn)對草原的壓力，扭轉草原退化的局面，中央和相關省區(qū)政府共同實施草原生態(tài)補償政策。政策實施進展可概括為草原生態(tài)補償資金逐漸增多；補償內容逐漸增加；補償標準略有增加；補償標準逐漸靈活；補償內容出現(xiàn)創(chuàng)新。

草原生態(tài)補償存在的問題有：補償內容繁雜；補償周期偏短；重形式輕效果；重生產(chǎn)輕生態(tài)；缺乏監(jiān)督評估制度。

完善草原生態(tài)補償機制的建議有：(1)草原生態(tài)補償應有專項政策；(2)盡快改變以草場面積發(fā)放生態(tài)補償?shù)恼撸?3)開展按牧民保護草原的機會成本進行草原生態(tài)補償試點；(4)開展按牧民創(chuàng)造的生態(tài)系統(tǒng)價值增量補償?shù)脑圏c；(5)設置冬羔補貼；(6)生態(tài)補償政策的重點是占有草地面積很大的純牧戶；(7)鼓勵企業(yè)、非政府組織和個人設立草原生態(tài)補償基金[18]107-112。我們需要因地制宜，針對不同草原區(qū)域創(chuàng)新相應的機制。

草原生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程，需要多方行為者的參與，包括政府、專家、非政府組織、公民個人等。協(xié)同治理是必要的機制，是一種治理安排，其中一個或更多的公共部門直接將非國家的利益主體納入正式、以共識為導向、協(xié)商的集體決策過程，這一過程旨在制定或實施公共政策，亦或管理公共項目或資產(chǎn)[19]?！皩τ谖覈鴣碚f，一方面需要政府部門創(chuàng)新綠色制度與政策，‘自上而下’地引領草原生態(tài)文明建設；另一方面，需要公民個人和組織，‘自下而上’地參與到草原生態(tài)文明建設的大潮中來。同時，不管是政府、企業(yè)，還是社會組織，都需要努力創(chuàng)新、應用和推廣綠色技術，才能夠大力推動草原生態(tài)文明建設不斷地向前發(fā)展?！盵20]生態(tài)文明建設并非朝夕之事，草原生態(tài)建設需要經(jīng)年累月的努力才能收到效果，要達到人與草原和諧發(fā)展的目標需要持續(xù)不斷的努力。

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(責任編輯 趙環(huán)宇)

SystemandMechanismInnovationintheConstructionofGrasslandEcology

YEXing-yi1,LVWen-zeng2
(1.College of Economics and Management, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605, China; 2. Zhou Enlai School of Government, Nakai University, Tianjin 300350, China)

Grassland ecological civilization construction is an important part of the ecological civilization construction in China. It emphasizes the harmony between man and nature. China boasts extensive areas of grassland, but it encounters many problems such as desertification and others. Therefore, it is necessary to find innovative ways to build grassland ecological civilization, including the awareness of grassland ecological protection, further propaganda, the cultivation of talents, the establishment of an evaluation index system regarding grassland ecological civilization construction and the exploration of grassland ecological compensation mechanism. Grassland ecological civilization construction is a process of collaborative governance which involves the participation of different people.

grassland ecological civilization; system and mechanism; collaborative governance

2017-09-13；

2017-10-25

國家社會科學基金重點項目(14AMZ009)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(20150101)；大連民族大學“哲學社會科學繁榮計劃”重大培育項目(20160602)。

葉興藝(1976-)，男，浙江臺州人，教授，博士，碩士生導師，主要從事民族地區(qū)公共管理研究。

2096-1383(2017)06-0551-05

F205

A