劉 琦 胡 瑞 顧雨田

用水總量控制約束下的江河流域水量分配研究

劉 琦 胡 瑞 顧雨田

一、研究背景

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）明確提出推進(jìn)依法行政、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、建立和完善國(guó)家水權(quán)制度、預(yù)防調(diào)解水事糾紛、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、維系生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求。

為落實(shí)中央一號(hào)文件精神，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，完善用水總量控制指標(biāo)體系，逐步建立主要江河流域用水控制指標(biāo)體系，水利部和各流域機(jī)構(gòu)圍繞水量分配和用水總量控制開展了大量的方案編制和制度研究，取得了大量成果，促進(jìn)了水資源可持續(xù)利用。

目前我國(guó)水資源紅線管控指標(biāo)體系均是按照行政區(qū)制訂，不能滿足流域水資源管理的需要，缺乏流域?qū)用娴挠盟偭抗芾碇笜?biāo)及從江河流域取水的分水源供水指標(biāo)，致使流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行流域水資源統(tǒng)一管理時(shí)明顯缺失依據(jù)。此外，沒有流域?qū)用娴挠盟偭靠刂浦笜?biāo)，致使江河流域水量分配、水資源論證、取水許可、重大供水工程建設(shè)論證等相關(guān)工作也缺失水資源開發(fā)利用管理指標(biāo)的依據(jù)。

二、研究意義

為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)水法》要求的建立流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理制度，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)流域水資源管理，穩(wěn)步推進(jìn)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，研究如何將水量分配方案與用水總量控制指標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)到地縣級(jí)行政區(qū)，進(jìn)一步落實(shí)到流域，進(jìn)一步落實(shí)到供水水源，建立流域與區(qū)域相結(jié)合、用水總量與供水水源相結(jié)合的用水總量控制指標(biāo)體系，十分必要且意義重大。

三、淮河流域工作開展情況與存在問題

1.水量分配

水利部《關(guān)于做好水量分配工作的通知》（水資源〔2011〕368號(hào)）部署開展了全國(guó)53條主要江河流域水量分配工作，其中淮河流域包括淮河、沂河、沭河及沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河等7條主要河流。目前，《淮河水量分配方案》已由國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合批復(fù)，《沂河水量分配方案》《沭河水量分配方案》已由水利部批復(fù)。

2.用水總量控制

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)）已明確了全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)2015年、2020年和2030年的用水總量控制指標(biāo)。目前，淮河流域各省已在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核方法中明確了個(gè)各地市2015年、2020年以及2030年用水總量控制目標(biāo)。

3.存在問題

《淮河流域水資源綜合規(guī)劃》《淮河流域水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃》根據(jù)水資源配置的基本原則和水量平衡的方法，按照流域水系及水資源分區(qū)、計(jì)算單元，建立了水資源配置系統(tǒng)情景共享模型，以1956～2000年來水系列和各規(guī)劃水平年經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求、河道內(nèi)生態(tài)需求，逐月進(jìn)行長(zhǎng)系列調(diào)算，提出了一套切實(shí)可行的水資源配置技術(shù)方案，其計(jì)算單元為地級(jí)行政區(qū)套水資源三級(jí)區(qū)。而各省級(jí)行政區(qū)在分解細(xì)化用水總量控制指標(biāo)時(shí)并未采用該配置成果。

以河南省為例，《淮河流域水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃》中2030水平年配置給淮河流域河南省的總供水量為162.29億m3，河南在分解該指標(biāo)時(shí)，預(yù)留了3.19億m3的水量，并對(duì)各地市用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。淮河流域河南省2030水平年各市水資源配置與用水總量控制指標(biāo)詳見表1。

四、水量分配與總量控制關(guān)系

水量分配與用水總量控制的概念彼此相互關(guān)聯(lián)。水量分配是指將可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額。用水總量控制是在水量分配方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)各區(qū)域用水合理性、用水狀況來制訂的，其內(nèi)容比水量分配更具體。總量控制指標(biāo)是從上到下、細(xì)化了的水量分配，其原則和方法與水量分配基本一致。

1.責(zé)任主體

跨省河流水量分配由流域管理機(jī)構(gòu)商有關(guān)省人民政府制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后由相關(guān)地方人民政府執(zhí)行；其他跨行政區(qū)域的水量分配方案，由共同的上一級(jí)人民政府水行政主管部門商有關(guān)地方人民政府制訂，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。省級(jí)用水總量控制指標(biāo)由水利部制訂，地市級(jí)、縣級(jí)用水總量控制指標(biāo)由省級(jí)水行政主管部門與流域機(jī)構(gòu)共同制訂。

2.制訂依據(jù)

水量分配與總量指標(biāo)的制訂原則與方法基本一致，一般來說，總量控制指標(biāo)是在水量分配方案（或者水資源綜合規(guī)劃）的基礎(chǔ)上，確定各區(qū)域規(guī)劃期內(nèi)用水總量指標(biāo)。對(duì)于水資源有開發(fā)利用潛力地區(qū)，可適當(dāng)調(diào)整區(qū)域間用水總量指標(biāo)。

3.指標(biāo)內(nèi)容

水量分配分配的是流域內(nèi)當(dāng)?shù)氐乇硭?，地下水、跨流域調(diào)水、其他水源供水量?jī)H作為可分配水量的邊界條件。而總量控制指標(biāo)包含區(qū)域或流域內(nèi)所有供水水源，包括當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、跨流域調(diào)水和其他水源?？偭靠刂浦笜?biāo)還可分解至各類用水戶，即農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水四類。

4.水平年

水量分配與總量指標(biāo)均包括不同規(guī)劃水平年、不同來水頻率情況下的供用水指標(biāo)。目前，淮河流域跨省河流江河流域水量分配以及用水總量控制指標(biāo)大多以2020年、2030水平年作為規(guī)劃水平年，包括50%、75%、90%和95%等典型來水情況下的用水指標(biāo)。另外，水行政主管部門還可根據(jù)用水定額、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件以及水量分配方案確定的可供本行政區(qū)域使用的水量，制訂年度用水計(jì)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量控制。用水總量指標(biāo)是相對(duì)穩(wěn)定的和硬性的，年度用水指標(biāo)是相對(duì)動(dòng)態(tài)的和可調(diào)的。

5.監(jiān)督管理

水量分配的考核主要依靠對(duì)于跨行政區(qū)河流和水域控制斷面水量與水質(zhì)進(jìn)行測(cè)量和監(jiān)測(cè)，包括下泄水量、最小生態(tài)流量和水質(zhì)指標(biāo)等。用水總量控制指標(biāo)包含用水量指標(biāo)和用水效率指標(biāo)，用來反映區(qū)域?qū)嶋H用水狀況，可根據(jù)年度用水總量與年度用水總量控制指標(biāo)對(duì)區(qū)域用水情況進(jìn)行考核。

五、江河流域水量分配與用水總量控制指標(biāo)制訂

（1）我國(guó)的水法明確規(guī)定，水資源屬國(guó)家所有。跨省水量分配方案由流域管理機(jī)構(gòu)商有關(guān)省人民政府制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。其他跨行政區(qū)域的水量分配方案，由共同的上一級(jí)人民政府水行政主管部門商有關(guān)地方人民政府制訂，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

江河流域水量分配應(yīng)以河流水系為單元，以水資源綜合規(guī)劃為依據(jù)，開展相應(yīng)的資源、供水、用水、耗水、排水補(bǔ)充調(diào)查工作，確定河流地表水、地下水和其他水源供水量控制指標(biāo)；以地表水供水量為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮調(diào)入與調(diào)出、地表與地下轉(zhuǎn)換、干流與支流、河道內(nèi)與河道外用水、用水與消耗等關(guān)系，合理確定本河流水資源配置方案，明確河流地表水資源的可分配水量；按照水量分配的原則，合理確定本流域供各省級(jí)行政區(qū)河道外利用的地表水用水量份額和地表水耗損量份額；并根據(jù)流域水平衡及其轉(zhuǎn)化關(guān)系，按照水資源綜合規(guī)劃確定的河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水要求和配置方案，分析確定流域內(nèi)主要控制斷面下泄水量。

表1 淮河流域河南省各市水資源配置與用水總量控制指標(biāo)表（單位：億m3）

（2）用水總量控制指標(biāo)的制訂應(yīng)先確定用水總量指標(biāo)、后分解落實(shí)到供水水源，做到流域與區(qū)域雙控制、總量與分量相協(xié)調(diào)，提出水資源三級(jí)分區(qū)與地級(jí)行政區(qū)相結(jié)合的用水總量控制指標(biāo)，并落實(shí)到不同供水水源。

根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、全國(guó)水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、全國(guó)地下水開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃、重大供水工程規(guī)劃等成果以及相關(guān)江河流域水量分配方案，可以合理確定水資源三級(jí)區(qū)用水總量控制指標(biāo)及供水水源分項(xiàng)可供水量指標(biāo)，進(jìn)而結(jié)合各省地級(jí)行政區(qū)（縣級(jí)行政區(qū)）的用水總量控制指標(biāo)，通過用水總量及分水源供水水量之間的協(xié)調(diào)平衡和反饋，提出水資源三級(jí)分區(qū)與地級(jí)行政區(qū)相結(jié)合的用水總量控制指標(biāo)及不同水源供水量指標(biāo)。對(duì)于水資源有開發(fā)利用潛力的地區(qū)，可適當(dāng)調(diào)整區(qū)域間用水總量指標(biāo)，從而建立流域與區(qū)域相結(jié)合、用水總量與供水水源相結(jié)合的用水總量控制指標(biāo)體系。

六、結(jié)論

淮河流域水資源賦存條件和生態(tài)環(huán)境狀況并不優(yōu)越，人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，水資源分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不相匹配。因此，需要合理地制訂水量分配方案和總量控制指標(biāo)。本文在淮河流域跨省江河流域水量分配方案編制及用水總量控制指標(biāo)制訂的工作背景基礎(chǔ)上，分析了水量分配與總量控制的聯(lián)系和區(qū)別，提出了江河流域水量分配與用水總量控制指標(biāo)制訂的有關(guān)思路，可為下階段水量分配方案的落實(shí)、用水總量控制指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化分解提供思路借鑒

（作者單位：中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 230000）