梁恒

(中山大學體育部 廣東廣州 510275)

我國大型體育賽事立法歷程及其效力分析①

梁恒

(中山大學體育部 廣東廣州 510275)

我國大型體育賽事立法經(jīng)歷了從無到有、從逐步完善到快速發(fā)展的過程,其有效性主要體現(xiàn)在賽事立法主體、立法事項、立法程序和立法結(jié)果方面的合法性和合理性要求;其作用力主要體現(xiàn)在保證力和強制力兩方面;保障大型體育賽事立法效力需從體現(xiàn)體育競賽特點、促進公眾參與、推行立法公開、實施立法回避、完善立法監(jiān)督等方面著手。

大型體育賽事 立法歷程 立法效力 保障措施

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步以及體驗經(jīng)濟時代的到來,大型體育賽事不僅是民眾休閑的工具,而且逐漸成為國家展示形象的重要手段、企業(yè)提升品牌價值的有力武器、社會形成良好倫理道德的有效途徑、城市建設(shè)和經(jīng)濟增長的強大助推器。以奧運會、亞運會、青奧會、冬奧會為代表的一系列大型國際體育賽事紛紛進入中國,我國大型體育賽事數(shù)量劇增,規(guī)模不斷擴大。當今,大型體育賽事已不單是一種競賽活動,它與社會其他領(lǐng)域互相滲透交織,關(guān)系錯綜復(fù)雜,而處理這些關(guān)系的最好方法就是通過立法來進行規(guī)制,其立法效力如何對解決體育賽事中的各種糾紛至關(guān)重要。該文通過對我國體育賽事立法的發(fā)展歷程進行梳理,并對其立法效力進行分析,厘清體育賽事中的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及體育協(xié)會章程等之間的效力層級,從而為保障我國大型體育賽事立法效力提供路徑指引。

1 我國大型體育賽事立法歷程

1.1 體育賽事立法初始階段(建國后至1994年)

建國初期,為了“發(fā)展體育運動,增強人民體質(zhì)”,全國總工會于1955年發(fā)布了《關(guān)于開展職工體育運動的暫行辦法綱要》,國家體委在1956年相繼發(fā)布了《中華人民共和國體育裁判員等級制度條例》等,逐步建立了規(guī)范體育競賽的相關(guān)制度。1959年和1965年舉辦的第一屆和第二屆全國運動會期間出臺了針對競賽的規(guī)范性文件,標志著我國大型體育賽事立法的開始。“文革”期間,大型體育賽事基本停止,社會主義法制遭到破壞,大型體育賽事立法無從談起。1978年后,我國法制建設(shè)處于較快發(fā)展階段,國家體委作為當時最重要的立法主體,頒布了一系列體育賽事的相關(guān)規(guī)范性文件和部門規(guī)章,如仲裁委員會條例(1982年)、全國體育競賽賽區(qū)工作條例(1986)、違反《全國體育競賽賽區(qū)工作條例》的紀律規(guī)定(1986)、對在重大國際比賽中做出突出貢獻單位的獎勵試行辦法(1989)、體育運動全國紀錄審批制度(1989)等,基本建立起體育賽事的規(guī)范體系,其中大部分規(guī)范文件至今仍在有效應(yīng)用。這一時期的體育賽事立法大多是屬于部門法規(guī),其效力層級較低，法律約束力有限。

1.2 體育賽事立法逐步完善(1995—2000年)

前一階段以體育部門為主的立法雖然基本建立了體育賽事的法律規(guī)范體系,但存在法律位階不高、規(guī)范范圍有限等問題,與同期的中國法制建設(shè)相比明顯滯后,截止到1994年,我國共有體育法規(guī)523件,其中,絕大多數(shù)是體育部門制定或與有關(guān)部門聯(lián)合制定的體育規(guī)章。在當時有效的283件體育法規(guī)中,體育部門規(guī)章占280件,由國務(wù)院批準發(fā)布的體育行政法規(guī)只有3件,相比教育科技、文化衛(wèi)生等相鄰部門,體育法制建設(shè)明顯居于落后地位。1995年《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)的頒布標志著我國體育法制建設(shè)進入一個新的時代。作為我國第一部規(guī)范體育的國家法,《體育法》中第四章對競技體育也作出了專門的規(guī)定,其中若干條文對指定體育競賽相關(guān)管理文件具有重要的指導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上,《全國體育競賽最佳賽區(qū)和優(yōu)秀賽區(qū)評選實施辦法》(1999)、《體育競賽裁判員管理辦法(試行)》(1999)、《全國體育競賽管理辦法(試行)》(2000)先后頒布實施。雖然這一階段的體育賽事立法有了最直接的法律依據(jù),但針對具體的體育賽事的立法實踐還是不多,這與我國在這個時期所舉辦的大型體育比賽數(shù)量不多有關(guān)。

1.3 體育賽事立法加速進行(2001年至今)

2001年中國申奧成功,推動了體育賽事立法進程,國務(wù)院在2002—2004年相繼頒布了《奧林匹克標志保護條例》《公共文化體育設(shè)施條例》和《反興奮劑條例》三部重要的行政法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的突飛猛進和在國際事務(wù)中影響的日益擴大,國內(nèi)和國際大型體育賽事在我國不同城市頻繁舉行。中國政府和各承辦賽事的當?shù)卣疄楸Ｕ腺愂碌捻樌e行，也進行了有針對性的立法活動。在2001—2008的7年奧運周期中,北京市人大常委會制定和修訂了與奧運工作有關(guān)的18項地方性法規(guī),并作出了《關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運會進一步加強法治環(huán)境建設(shè)的決議》。國務(wù)院頒布實施的《奧林匹克標志保護條例》(2002)和《反興奮劑條例》(2004)及《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規(guī)定》(2006)都成為重要的法律依據(jù);北京市政府依據(jù)北京市人大授權(quán)決議,在奧運籌備和舉辦期間,先后發(fā)布了31個通告、通知,對相關(guān)法律法規(guī)作了臨時性的補充規(guī)定,為市政府組織好奧運期間的城市運行和賽事服務(wù)提供了充分的法律依據(jù)。針對2010年第16屆亞運會,國務(wù)院先后出臺了3件涉及亞運部門規(guī)章和文件;廣東省政府也出臺了兩件涉及亞運規(guī)章和4件涉及亞運規(guī)范性文件;廣州市人大常委會出臺了3個涉及亞運條例,并作出3項涉及亞運決定及社會面控制在內(nèi)的25項安保制度規(guī)范,17項涉及社會治安管理方面等一批針對性行政措施。2011年深圳世界大學生運動會期間,深圳市政府以政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令等方式出臺臨時性行政管理措施,并根據(jù)深圳市人大常會的決定在社會治安、道路交通、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護等領(lǐng)域,采取臨時性行政管理措施并出臺一系列規(guī)章和規(guī)范性文件。這一階段由于大型賽事頻繁,立法速度之快、數(shù)量之多是前所未有的,且立法層級高,法律效力強,為保障這些重大賽事的有序進行發(fā)揮著重要作用。

2 我國大型體育賽事立法效力分析

大型體育賽事立法的效力主要體現(xiàn)在立法主體的有效性、立法內(nèi)容的科學性、立法程序的合法性、立法結(jié)果的可操作性及表現(xiàn)出來的約束力和強制力。大型體育賽事立法效力有特定的時空和對象范圍且不具溯及力(即新法不適用于其生效以前發(fā)生或正在發(fā)生的事件和行為)和廣泛性(對立法主體和其他諸如行政執(zhí)法主體、司法機關(guān)、社會團體和公民個人都產(chǎn)生作用力)。

2.1 大型體育賽事立法的有效性

大型體育賽事立法必須遵守《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)和《規(guī)章制定程序條例》的立法原則和要求,并合乎《奧林匹克憲章》和國際慣例,其有效性主要體現(xiàn)在立法主體、事項、程序和結(jié)果方面的合法性和合理性要求。

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國的立法主體包括具有代表性質(zhì)的權(quán)利機關(guān)即“人大”和具有管理性質(zhì)的行政機關(guān)即“政府”,但其立法權(quán)限有區(qū)別:全國人大及其常委會為法律的制定主體;國務(wù)院是行政法規(guī)的制定主體;省級人大及其常務(wù)委員會為地方法規(guī)的制定主體;國務(wù)院各部是部門規(guī)章的制定主體;地方人民政府是地方政府規(guī)章的制定主體。從以往體育賽事立法實踐來看,體育賽事的立法主體大多為體育賽事舉辦地所在省、直轄市人大及其常委會，其制定地方體育賽事法規(guī)、國家體育總局制定有關(guān)賽事的規(guī)章、舉辦地人民政府針對賽事出臺規(guī)章和規(guī)范性文件。

大型體育賽事立法事項的確立可以確定立法主體的層級,規(guī)范其立法范圍,并有助于分權(quán)制衡,保障大型體育賽事中公民的權(quán)利以及維護國家對大型體育賽事立法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分。大型體育賽事立法事項的確立過程應(yīng)該遵循民主科學、公開公正的原則。如北京奧運會立法事項的確立就是在北京政府法制辦奧運立法工作協(xié)調(diào)小組和北京奧組委法律事務(wù)部的的協(xié)調(diào)組織下,充分運用民主立法的有效形式,進行問題的收集、整理、分析論證并提出立法事項建議。2009年1月5日,北京市人大常委會在奧運立法專題總結(jié)會上認為“通過互聯(lián)網(wǎng)征求社會意見等民主新形式,奧運立法質(zhì)量得到了保證。吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c立法,讓法學家和科學家結(jié)合,保證了立法的科學性和可操作性”。

立法程序是有權(quán)的國家機關(guān)在制定、認可、修改、補充和廢止法的活動中所須遵循的法定步驟和方法。大型體育賽事立法主要是行政性法規(guī)和部門及地方人民政府規(guī)章,根據(jù)《立法法》,涉及體育賽事的行政法規(guī)立法需遵循“立項→起草→公布草案→征求意見→審查→修改稿→簽暑公布→實施”的程序。如《反興奮劑條例》的制定過程,就是2002年由國家體育總局科教司會同有關(guān)單位就反興奮劑工作的有關(guān)問題進行交流和研討之后著手《條例》的起草工作。2003年6月,國家體育總局報請國務(wù)院審批送審稿。國務(wù)院法制辦在征詢意見和論證的基礎(chǔ)上對送審稿進行了反復(fù)研究、修改,形成了《反興奮劑條例(草案)》。2003年12月,《反興奮劑條例》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過,2004年1月,總理簽署號令,予以公布,并將于2004年3月1日起施行。依據(jù)我國《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定,國務(wù)院各部委和地方人民政府制定規(guī)章的程序為:立項→起草→審查→決定→公布→實施→備案。

立法結(jié)果就是立法活動完成時的立法產(chǎn)品,即法律法規(guī)、條例、文件、通知、決定、規(guī)章等表現(xiàn)出來的“法”的形式。只要這些“法”的立法主體、涉及事項、制定程序有效,那么它就是有效的。之所以有效是因為其法律效力不僅直接來自國家權(quán)力,而且其社會基礎(chǔ)植根于對社會經(jīng)濟關(guān)系和其他社會關(guān)系的認可和反映。在體育賽事的過程中,體育賽事立法結(jié)果的效力產(chǎn)生實質(zhì)是由賽事關(guān)聯(lián)者權(quán)利轉(zhuǎn)化和集中轉(zhuǎn)化為國家機關(guān)的權(quán)力和權(quán)威,具有強制力和約束力。那些不符合體育賽事的實際需求和我國《立法法》要求的非科學民主公正的瑕疵體育賽事立法活動均是無效的。

2.2 大型體育賽事立法的作用力

不同層級體育賽事相關(guān)法律,其保證力和強制力的作用范圍和強度是有差別的。根據(jù)我國《立法法》第78到第80條的規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。”“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于該行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府制定的規(guī)章。”“部門規(guī)章之間,部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”所以,在我國的體育法律體系中,體育法律法規(guī)的效力等級如下:《體育法》是憲法的下位法,又是所有體育行政法規(guī)的上位法,體育行政法規(guī)是《體育法》的下位法,又是所有地方性體育法規(guī)的上位法,地方性體育法規(guī)是體育行政法規(guī)的下位法,又是本級和下級地方政府體育規(guī)章的上位法。省級人民政府的體育規(guī)章是地方性體育法規(guī)的下位法,又是本行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府體育規(guī)章的上位法,較大市的人民政府體育規(guī)章永遠居于下位法的位階上。部門體育規(guī)章之間、部門體育規(guī)章與省級人民政府體育規(guī)章之間屬于同位法的關(guān)系,具有同等效力。例如,《體育法》的效力高于《全民健身條例》,《全民健身條例》的效力高于《北京市全民健身條例》,《北京市全民健身條例》效力高于《北京市體育競賽管理辦法》,而國家體育總局制定的《全國體育競賽最佳賽區(qū)和優(yōu)秀賽區(qū)評選實施辦法》與北京市政府制定的《北京市體育運動項目經(jīng)營單位安全生產(chǎn)規(guī)定》則屬于同一效力位置和等級的規(guī)范性法律文件,只是施行的范圍不同而已。

3 保障我國大型體育賽事立法效力的措施

根據(jù)我國《立法法》的要求,大型體育賽事立法必須遵守合憲、法治、民主與科學原則,并從如下幾個方面著手以保障我國大型體育賽事立法真正有效,為賽事順利進行保駕護航:(1)體現(xiàn)體育競賽特點。作為宏大社會活動中的一種,體育賽事活動有一些共性的立法需求,也具有一些特殊性,如“男女分開比賽,參賽人數(shù)限制,確保比賽結(jié)果的不確定性和尊重體育自治組織等特殊性”,因此,在兼顧一般性立法需求的同時,要考慮和關(guān)照賽事的規(guī)模類型來確定其立法內(nèi)容和程序的特殊性,體現(xiàn)競賽特點。(2)促進公眾參與。大型體育賽事法律法規(guī)、規(guī)章這種區(qū)域性的“公共產(chǎn)品”應(yīng)當有廣泛的民主性和公意代表性,否則,就成了少數(shù)人的“私人產(chǎn)品”。要充分利用座談會、討論會、聽證會等制度來保證公眾參與賽事的立法過程。如廣州市出臺的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》就明確規(guī)定了規(guī)章從立項、起草、審查到實施整個過程的公眾參與方式,它為群眾參與廣州亞運會的各項賽事規(guī)章制定發(fā)揮了積極作用。(3)實施立法回避。大型體育賽事立法大多屬行政立法,目前我國對行政立法回避制度的依據(jù)可見《規(guī)章制定程序條例》第13條第4款的規(guī)定:“起草規(guī)章可以邀請有關(guān)專家、組織參加,也可以委托有關(guān)專家、組織起草”。雖然此規(guī)定中“可以”是一個模糊性詞語,在立法實踐中自由空間太大,但是,推行大型體育賽事立法回避制度可以提高賽事法規(guī)質(zhì)量,避免某些因行政因素導(dǎo)致的“先天不足”,同時采用委托立法和招標立法可以解決賽事中許多專業(yè)性、技術(shù)性難題,從而保障大型體育賽事立法效力。(4)推行立法公開。沒有公開就沒有民主。大型體育賽事立法公開化是提高賽事立法質(zhì)量、保證賽事法律得到大眾認同并普遍執(zhí)行的前提。因大型體育賽事涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān),大型體育賽事立法的全過程都要向全社會公開并聽取意見,以保障立法效力。(5)完善立法監(jiān)督。立法監(jiān)督就是要以“權(quán)力制約權(quán)力”的方式對立法過程和立法結(jié)果進行監(jiān)督。主要有批準、備案審查、清理、改變和撤銷等制度,在大型體育賽事立法過程中要根據(jù)《立法法》的規(guī)定,對賽事立法活動進行有效監(jiān)督,嚴格批準、備案和審查,對不合乎立法法規(guī)定的可以改變甚至撤銷,以防止越權(quán)立法、濫立土法、沖突立法。

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:2095-2813(2017)03(b)-0006-03

10.16655/j.cnki.2095-2813.2017.08.006

梁恒(1968—),男,湖南耒陽人,碩士,副教授,研究方向:體育法學。