（常州大學江蘇常州 213164）

自1979年教育部頒發(fā)的《教育部部屬高校〈會計人員職權條例〉實施細則》明確設置高?？倳嫀熞詠硪延?0多年，然而，時至今日，高校總會計師制度仍然處于“推而不廣”和“績效偏低”的尷尬境地。調查資料顯示，到2015年全國“985”和“211”高校實施總會計師制度的僅占16%；抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，江蘇省省屬高校實行總會計師制度的比例不超過10%。在當前企事業(yè)單位強化內部控制、重視財務管理的宏觀環(huán)境下，在高校進一步推進總會計師制度正當其時。2014年江蘇省開始在高校實施總會計師制度試點，該項工作開展三年多來，在高校管理中引起了極大關注。本文從調查江蘇省試點高校實施總會計師制度情況入手，分析其實施效用，提出推進高?？倳嫀熤贫葘嵤┑恼呓ㄗh。

一、高校建立總會計師制度的必要性

（一）理論依據(jù)

高校設置總會計師制度的理論依據(jù)是大學治理理論。大學治理從本質上講是基于所有權與管理權分離而建立的不同治理主體之間權力分配和制衡關系的制度安排，是通過一定的激勵和約束手段調動各種因素、協(xié)調各種關系，以實現(xiàn)辦學目標的組織和運轉機制。從外部看，大學治理主要是協(xié)調學校、政府與社會的關系；從內部看，主要是協(xié)調大學內部組織、工作和人員之間的關系。無論是內部還是外部，在市場經(jīng)濟條件下，高校由各種經(jīng)濟活動而產(chǎn)生的多種經(jīng)濟關系的協(xié)調是十分重要的。由上級部門委派總會計師到高校，有利于學校更加專業(yè)地處理內外部各種經(jīng)濟關系和財務關系，建立健全財務與資產(chǎn)等管理制度體系，更有效地控制財務風險、提高資金使用效率。

（二）法規(guī)依據(jù)

自1979年教育部明確要求部屬高校設置總會計師崗位以來，國家及有關部門先后出臺了多項法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，近年來的主要文件有：1991年原國家教委和財政部聯(lián)合下發(fā)的《關于高等院校貫徹〈總會計師條例〉的實施意見》中提出：“在規(guī)模較大院校設置總會計師，協(xié)助校（院）長全面領導學校的財經(jīng)工作，是非常必要的”，“在校學生規(guī)模在3 000人以上，年資金流量在1000萬元以上普通高等學校，均應積極創(chuàng)造條件，逐步設置總會計師?！?994年原國家教委發(fā)布的《關于當前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》中提出：“委屬高校日常財經(jīng)工作原則上堅持實行校（院）長領導下的總會計師經(jīng)濟責任制。”1996年財政部印發(fā)的《會計基礎工作規(guī)范》第九條規(guī)定：“大、中型企業(yè)、事業(yè)單位、業(yè)務主管部門應當根據(jù)法律和國家有關規(guī)定設置總會計師?！?007年教育部和財政部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》規(guī)定：“規(guī)模較大的高等學校按國家有關規(guī)定經(jīng)批準可以設置總會計師崗位，協(xié)助校（院）長全面領導學校的財經(jīng)工作，直接對校（院）長負責?！?011年教育部和財政部發(fā)布的《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》規(guī)定：“高等學校設置總會計師崗位?？倳嫀煘閷W校副校級行政領導成員?！?/p>

（三）現(xiàn)實需要

1.高校的經(jīng)濟活動越來越復雜，資金運轉量逐年增加。近年來，高校不僅承擔著繁重的教學、科研任務，而且在服務社會、傳承文化方面發(fā)揮著越來越重要的作用，經(jīng)濟活動也從教學延伸到科研、產(chǎn)業(yè)、基本建設、國際交流合作等方方面面，學校的資金需求量和運轉量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2016年江蘇省省屬28所全日制本科院?？傊С鲆?guī)模為271.26億元（其中：支出規(guī)模最大的學校為31.08億元/年），校均9.69億元，支出規(guī)模遠遠超過教育部和財政部規(guī)定的“年資金流量在1 000萬元以上普通高等學校”應設置總會計師的標準。

2.高校資產(chǎn)存量巨大，對資產(chǎn)管理水平要求越來越高。1999年高等教育擴招后，絕大多數(shù)高校啟動了一輪大規(guī)模校園建設，近年來政府推進的高等教育內涵發(fā)展和質量提升工程，高校在實驗室建設上投入較大，學校的資產(chǎn)規(guī)模逐年擴大。2016年末江蘇省28所省屬本科院校總資產(chǎn)規(guī)模為914.29億元，校均32.65億元，其中資產(chǎn)額最高的學校達83.52億元。如此多的資產(chǎn)如何保證其安全完整？如何實現(xiàn)保值增值？如何提升其使用效率？這也是高校目前財務所面臨的重大課題。

3.高校在規(guī)模擴張時期形成的巨額債務化解任務成效顯著，但是財務風險依然存在。2016年江蘇省55所高校和高職院校中，有銀行貸款占學校的83.6%，其中28所省屬本科院校年末貸款總余額尚有84.11億元，校均3億元，貸款余額超過5億元的有5所學校 （最高一所學校貸款余額為15.23億元）。不少學校還有工程欠款，貸款風險仍然存在。由于不少高校分管財務的副校長不是財務或經(jīng)濟管理專業(yè)人才，很難從學校層面高度重視財務工作，因此，政府委派高水平、專業(yè)化的人選到高校擔任總會計師，有利于高校內部控制的全面推進，有利于科學安排資金，提高資產(chǎn)使用效益，有利于對重大決策和財經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，保證資產(chǎn)安全完整和有效利用，更好地控制財務風險。

二、高校建立總會計師制度的可行性

（一）總會計師制度推行試點積累了大量的寶貴經(jīng)驗

江蘇省總會計師制度從2014年開始啟動，目前已運行了三年。調查結果顯示，總會計師制度的試點運行良好，總會計師到崗后開展了大量的、具有專業(yè)管理水準的工作，取得了很好的成就，得到了所在高校的認可，為總會計師制度的全面實施積累了寶貴的經(jīng)驗。

（二）高校財務隊伍素質快速提升

江蘇省高校近年來財會隊伍呈現(xiàn)出專業(yè)化、年輕化的特點，學歷層次不斷提高，職稱結構不斷優(yōu)化。據(jù)省教育廳統(tǒng)計，2015年末江蘇省55所本科和高職院校中，40歲以下高級會計師占總人數(shù)的23%，博士、碩士占總人數(shù)的26.9%，40歲以下人員占總人數(shù)的49%。

高校財務處負責人具有正高專業(yè)職稱的有6人，占11%；具有副高專業(yè)職稱的有13人，占24%。且有一批具有豐富的實踐經(jīng)驗和管理經(jīng)驗的財務處負責人，其中，20年以上會計崗位工作經(jīng)歷的有27人，10年以上的有10人。通過省教育會計學會與省總會計師協(xié)會聯(lián)合舉辦的總會計師培訓班，有30多名高校財務處長系統(tǒng)地學習了總會計師應具備的相關知識，并取得培訓結業(yè)證書。

（三）在高校推行總會計師制度具有良好的環(huán)境

江蘇省各高校領導班子目前都比較重視財務工作，希望學校的財務工作能有效地服務于高校的內涵發(fā)展和 “雙一流”建設。調研中了解到，校領導愿意把財務工作交給更專業(yè)的理財專家來管理，以便更好地解決當前學校發(fā)展中遇到的資金等困難問題，規(guī)范財務管理，控制財務風險，為學校的發(fā)展奠定良好的基礎。

三、江蘇省高校實施總會計師試點情況調查

課題組調研走訪了6所已經(jīng)委派了總會計師的試點學校，調研情況總結如下：

（一）總會計師分管工作情況

目前，所調研高校的總會計師工作均得到所在學校領導的大力支持，職責落實到位，工作分工基本上是分管財務和資產(chǎn)，部分學校總會計師還分管招投標、資產(chǎn)經(jīng)營公司等工作。鑒于原來的領導分管財務模式中，學校的資產(chǎn)、財務分屬不同領導分管，有些總會計師到任后，通過校內機構改革，調整了一些部門的職責，理順了關系，將總會計師財務、資產(chǎn)管理職責落實到位。

（二）總會計師開展工作取得的成績

1.以制度建設為抓手，夯實財務管理基礎。高?？倳嫀熑温毢?，十分重視制度建設，通過對學校已有制度進行梳理，重點做了兩方面工作：一是補充和修訂了本校的財務、資產(chǎn)相關制度，進一步規(guī)范了財務管理；二是注重制度的頂層設計，關注各部門所制定制度之間的協(xié)調性，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范相互結合和配套，通過精簡流程和科學調整，提高了制度的針對性和可操作性。

2.以預算編制為抓手，提升資金使用效益。壓縮校內預算赤字，降低財務風險。當前，不少高?？焖侔l(fā)展的資金需求與有限的財力之間矛盾突出，因此一些學校存在著校內赤字預算現(xiàn)象。高校不僅有銀行貸款和工程欠款等外債，也有不少“內債”，即專項經(jīng)費形成的前期結轉，兩項因素結合會對學校的預算收支平衡產(chǎn)生較大沖擊，增加了高校運行的財務風險。總會計師到任后加大預算管理力度，采取多種措施優(yōu)化預算編制與管理。

3.以內控建設為抓手，完善日常財務管理。以當前政府大力推進行政事業(yè)單位內部控制為契機，全面梳理學校經(jīng)濟活動中的風險點，建立系統(tǒng)的學校內部控制制度，同時積極推進內部控制制度的落地實施，對學校財務運行中存在的問題及時糾偏或改進，保證財務復核崗、稽核崗不缺位，強化稽核制度；成立財經(jīng)工作領導小組，對學校重大財經(jīng)管理活動和重要經(jīng)濟問題集體研究與決策；推進財務信息公開，增強內部監(jiān)督；加強財務信息化系統(tǒng)建設，促進信息溝通協(xié)調。

4.以精細化管理為抓手，提升財務管理水平。總會計師通過注重抓精細化管理，促進學校增收節(jié)支，提高資金使用效益。如某高校目前仍有較高的銀行貸款余額，每年的利息支出成為學校的沉重負擔，該?？倳嫀煹綅徍螅环矫婷鍖W校資金家底，采取措施合理配置資金、調整債務結構、盡可能壓縮貸款規(guī)模，同時多方協(xié)調實現(xiàn)原有貸款利率下浮5%，大大降低了貸款利息支出，當年為學校節(jié)約資金近1 000萬元。加強專項經(jīng)費管理，財務管理工作重心前移，加大事前管理的工作力度。在項目執(zhí)行期，對專項經(jīng)費的使用進度和使用情況建立按月通報制度，管理效果逐步顯現(xiàn)。積極開展財務分析工作，用數(shù)據(jù)說話，以分析發(fā)現(xiàn)問題，通過更加專業(yè)的管理，增強了財務在重大決策中的話語權，增強了對學校經(jīng)費的統(tǒng)籌和管理力度。

5.以資產(chǎn)清查為抓手，促進國有資產(chǎn)保值增值。調研中總會計師均對資產(chǎn)進行了清查，完善資產(chǎn)管理的程序，理順資產(chǎn)管理體制，堅持資產(chǎn)定期盤點制度，完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，進一步規(guī)范資產(chǎn)管理。如某高校在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)，所在地鎮(zhèn)政府尚欠拆遷款2 400萬元，總會計師通過和政府部門主動溝通，一期收回資金800萬元，解決了歷史遺留問題。同時，總會計師對學校的房產(chǎn)進行了清理，對房產(chǎn)的租賃期限、租賃對象、招標方式等進一步規(guī)范管理，改變原來多頭管理、存在管理真空地帶的狀況，增加了租賃收入，增收效益明顯。

四、對江蘇省實施總會計師制度的建議

（一）盡快出臺總會計師管理相關制度

出臺高?？倳嫀熤贫龋鞔_權責?，F(xiàn)有的總會計師制度以企業(yè)實施總會計師制度為基礎，對高校有一定的參考作用，但是沒有體現(xiàn)高校財務管理的特點。江蘇省應該建立符合省內高校特征和現(xiàn)實情況的總會計師制度。一是明確設立總會計師崗位的必要性。在已有相關規(guī)定中雖多次提出要在高校中建立總會計師制度，但從目前來看，這些文件推而不廣，推進步伐較慢。因此，要加快江蘇省總會計師制度的實施進程，首先應出臺符合江蘇省情況的高?？倳嫀煿芾項l例，以高校資產(chǎn)規(guī)模、學校規(guī)模等方面為依據(jù)，從制度上保證“總會計師制度”盡早落實到位。二是明確權責，為高?？倳嫀煿ぷ鞯拈_展提供政策依據(jù)。首先，進一步細化高?？倳嫀熤贫鹊穆氊?、權利與義務，保證高?？倳嫀煹墓ぷ饔蟹梢?。其次，通過規(guī)范的制度設計，加強對總會計師的績效考評，以此作為總會計師的工作績效評估依據(jù)。再次，基于高?？倳嫀熤贫葯C構的職責、權利與義務，合理分權，有效放權，出臺相關政策制度，規(guī)范高?？倳嫀熤贫鹊倪\轉。

（二）優(yōu)化選拔體制，專業(yè)化是必備條件

選拔高?？倳嫀?，應當將專業(yè)化作為必備條件之一，即應當選拔具有高校財務、資產(chǎn)等相關專業(yè)能力或具有財務、資產(chǎn)管理經(jīng)驗的人才來擔任總會計師。如果總會計師不熟悉高校的具體運行情況，不了解教學、科研、后勤、校產(chǎn)等經(jīng)濟活動的運行規(guī)律，開展工作存在較大困難，也不利于學校師生認可總會計師制度。建議江蘇省在出臺高?？倳嫀熛嚓P規(guī)定時，對所選派的總會計師提出專業(yè)化的要求，對所選拔的總會計師的教育背景、專業(yè)職稱、工作崗位任職年限等提出明確的要求。

（三）完善總會計師委派制度

一般來講，省教育主管部門和財政廳相關部門對高校包括預算在內的財務管理工作情況了解的比較清楚，建議在選拔高?？倳嫀煏r，聽取主管部門和財政部門的意見。

建立總會計師“雙考核”機制。目前總會計師和其他校領導一樣按照省管干部考核，沒有按照總會計師制度考核。教育主管部門缺乏考核，總會計師開展工作缺少依據(jù)和指導，有可能逐漸與原來的分管財務的校領導工作趨同，導致總會計師制度的推行產(chǎn)生遞減效應。通過建立“雙考核”機制，與激勵機制相結合，總會計師向主管部門述職，促使總會計師不僅要對學校負責，還要向主管部門負責，更利于總會計師工作開展。對于總會計師的委派制度，不能簡單地理解為上級組織部門異地任命就能實現(xiàn)。參考上海市高?？倳嫀煹奈芍贫仍O計，可以考慮將總會計師的人事關系留在教育主管部門或財政部門，實現(xiàn)真正意義上的委派，這更有利于總會計師在高校履職。

（四）創(chuàng)造總會計師履職的良好環(huán)境

首先，要重視高校總會計師的培訓工作。高校總會計師有的曾任高校財務處長，有的曾任職政府部門，對總會計師的職責認識和開展工作的思路、方法差異較大。建議對總會計師實行任前培訓，為他們上崗履職創(chuàng)造打下良好基礎。任期中，主管部門也需要定期組織專業(yè)培訓和工作經(jīng)驗交流，及時傳達上級部門管理的精神、思路和政策，同時也了解他們在工作中所面臨的問題。通過定期培訓，提升總會計師的任職能力；通過交流和指導，及時幫助他們解決相關困難和問題。其次，總會計師工作開展情況、職權落實到位，與學校主要領導對財務工作的重視程度密切相關。建議政府相關部門利用召開的高校領導會議或財務工作會議等機會，對學校主要領導進行財務相關法規(guī)政策解讀或財務主要知識培訓，這樣既有利于提升他們的工作能力，又有利于總會計師更好地開展工作。再次，相關主管部門定期對會計基礎工作規(guī)范落實情況檢查，推動總會計師權責的落實到位。

（五）建議高校的總會計師實行異校委派，不一定要實行異地委派

處于同一地的不同高校完全是兩個不同的經(jīng)濟主體，不像同一地方的企業(yè)可能存在產(chǎn)業(yè)鏈等關系產(chǎn)生關聯(lián)交易或其他經(jīng)濟利益聯(lián)系。如果在全省高校全面實施總會計師制度，全部異地委派會給總會計師們帶來很多現(xiàn)實困難。

封面人物：

王衛(wèi)星，女，常州大學副校長，會計學專業(yè)學術帶頭人，教授，博士，江蘇省會計品牌專業(yè)負責人。長期從事會計學的教學和研究工作，并有20多年高校財務部門負責人和分管財務的工作經(jīng)歷。主要研究方向企業(yè)財務管理和非營利組織財務與會計，先后在《管理世界》《會計研究》《審計與經(jīng)濟研究》等專業(yè)期刊上發(fā)表論文80余篇；主編專業(yè)教材5部，出版專著2部；主持或完成國家社科基金重點項目1項、省部級課題7項；獲江蘇省哲學社會科學三等獎2項，獲省級教學成果獎二等獎2項；曾獲中國教育會計學會評選的優(yōu)秀會計工作者榮譽稱號。擔任江蘇省教育會計學會常務理事和蘇南分會會長。