吳 帥

淺談條塊關(guān)系下的北京人防行政職能：沖突與化解

吳 帥

本文以北京人防為研究視角，闡明條塊關(guān)系下的人防行政職能，存在上級職能部門與下級職能部門、上級職能部門與下級政府、同級職能部門之間的矛盾與沖突?；饷芘c沖突的思路在于，以法定職權(quán)為原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)朔郎鐣芾砺毮芎凸卜?wù)職能。

條塊關(guān)系 人防 沖突 化解

在我國政府改革的過程中，條塊關(guān)系如，影隨形，已經(jīng)成為府際關(guān)系的基礎(chǔ)。在機(jī)構(gòu)調(diào)整尤其是職能設(shè)置和運(yùn)行方面，始終兼顧縱向上“條”與橫向上“塊”的關(guān)系，使其既從屬于上級職能部門，又從屬于當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)。中國的“條條”和“塊塊”都“掌握中央精神”，都分別通過自己的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)把這種中央精神傳達(dá)、貫徹到地方和基層。[1]這種條塊之間的行政權(quán)力的運(yùn)行，使行政職能的運(yùn)行要同時服從于縱向和橫向兩個維度。縱向上要服從上級職能部門，橫向上也要服從當(dāng)?shù)卣?這就使沖突和矛盾難以避免。

一、條塊關(guān)系下的人防行政職能：沖突與矛盾

以北京人防為例，條塊關(guān)系導(dǎo)致北京人防不僅在條與塊關(guān)系上行政職能的沖突與矛盾，而且在條條關(guān)系和塊塊關(guān)系上也產(chǎn)生行政職能的沖突與矛盾。這三種沖突與矛盾主要體現(xiàn)在上級職能部門、下級職能部門及地方政府之間。

（一）上級職能部門與下級職能部門之間的矛盾

北京人防上級職能部門與下級職能部門之間的矛盾是條條關(guān)系的矛盾。盡管北京市人防和各區(qū)縣人防在行政職能的設(shè)置和運(yùn)行上上下對口，但是基于科層制的條條關(guān)系無法回避實際運(yùn)行中的沖突與矛盾?？茖又朴幸徽鬃陨隙碌霓k事程序和自下而上的反饋系統(tǒng)。[2]北京人防系統(tǒng)行政職能的運(yùn)行依靠自上而下的程序進(jìn)行，職能運(yùn)行的效果又通過層級制自下而上進(jìn)行反饋。

行政職能在自上而下的運(yùn)行過程中，下級職能部門不僅要完成上級職能部門交代的任務(wù)，而且又要完成所隸屬政府機(jī)關(guān)交代的任務(wù)。由于在行政管理領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，下級人防部門被當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在“雙重任務(wù)”的情況下，下級人防部門往往會選擇首先完成當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)交代的任務(wù)，其次才會去完成上級職能部門交代的任務(wù)。這就導(dǎo)致下級職能部門在行政效能上不能達(dá)到上級職能部門的要求，從而產(chǎn)生上下級職能部門之間的矛盾。

行政職能的運(yùn)行將會產(chǎn)生一系列的行政效果，人防上級職能部門需要對反饋的行政效果進(jìn)行評估，以及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改方案。行政效果的反饋依靠下級職能部門逐層向上級職能部門反饋，是自下而上的路徑。在反饋行政效果的過程中，下級職能部門往往會夸大行政效果的成效而縮小行政效果的不足。這種反饋方式使行政效果失真，導(dǎo)致上級職能部門無法真實掌握實際狀況，阻礙上級職能部門作出正確評估，使下級職能部門失信于上級職能部門，引發(fā)上下級職能部門之間的矛盾。

（二）上級職能部門與下級政府之間的矛盾

這是條塊結(jié)合之間的沖突與矛盾。上級職能部門指的是北京市級人防部門，下級政府指的是各區(qū)縣人民政府。上級職能部門與下級各區(qū)縣政府雖然在行政級別上是平級關(guān)系（個別區(qū)縣除外），但是由于上級政府的職能部門往往是以代表上級政府的身份出現(xiàn)的,這就使得他們與下級地方政府之間也形成了一種管理關(guān)系,即業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。[3]

北京市人防在行使社會管理和公共服務(wù)職能時，離不開各區(qū)縣政府的支持和配合。例如，防空防災(zāi)、宣傳教育及應(yīng)急救援等職能是北京人防的重要職能，其在行使這些職能的過程中，防空防災(zāi)的演練需要下級政府提供演練場地，宣傳教育需要下級政府提供宣傳場所，應(yīng)急救援需要下級政府應(yīng)急部門的配合，這就不可避免的要與下級政府發(fā)生聯(lián)系，需要下級政府的配合才能順利進(jìn)行。但是實際情況并非如此。下級政府同樣具有防災(zāi)職能、宣傳教育職能和應(yīng)急職能，在業(yè)務(wù)上并非愿意接受上級人防職能部門的指導(dǎo)，沖突與矛盾應(yīng)運(yùn)而生。

（三）同級職能部門之間的矛盾

這是塊塊之間的沖突與矛盾。各級人防部門與同級不同職能部門共同組成各個層級的政府。在塊塊關(guān)系上，北京市級人防部門與各區(qū)縣人防部門分別作為一個“塊”分布在各自層級上，并與公安部門、地震部門、民政部門等共同成為各自層級政府的組成部門。雖然是不同職能部門，但是卻存在職能相同或相似的問題。

北京人防具有的防災(zāi)職能、應(yīng)急職能、宣傳教育職能等，在塊塊上的其它職能部門同樣具有。防災(zāi)職能方面，除人防部門外，民政、地震等部門也有防災(zāi)職能；應(yīng)急職能方面，北京人防雖然有專門的應(yīng)急指揮中心，但是實際的應(yīng)急職能的行使是由應(yīng)急辦牽頭，實際權(quán)力在應(yīng)急辦；宣傳教育職能方面，民政、地震等部門也同樣具有。不同職能部門的相同職能，使人防部門往往需要先與這些職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通才能保證人防行政職能的順利實施。一旦協(xié)調(diào)溝通不暢時，導(dǎo)致使本來可以由人防部門行使職能就能解決的問題變得復(fù)雜化和矛盾化。

二、化解的思路：一個“原則”兩個“轉(zhuǎn)變”

條塊關(guān)系決定了北京人防行政職能的設(shè)置和運(yùn)行，使其行政職能在條塊上均得以分配和對應(yīng)。北京人防行政職能條塊上的對應(yīng)雖然符合行政管理體制上的要求，便于行政權(quán)力的集中與分散，但是也不可避免的產(chǎn)生了諸如條條上的矛盾、塊塊上的矛盾及條塊之間的矛盾?；诖耍瑸榛膺@些矛盾使北京人防行政職能得到更好的發(fā)揮，可以從一個“原則”兩個“轉(zhuǎn)變”入手，即：以職權(quán)法定為原則，實現(xiàn)北京人防社會管理職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。

（一）以職權(quán)法定為原則

職權(quán)法定，指的是行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)來源法定。行政機(jī)關(guān)的職權(quán),是通過立法設(shè)定和賦予的,只有立法設(shè)定和賦予的職權(quán)才是合法的職權(quán),立法以外其他途徑不能產(chǎn)生行政職權(quán),行政機(jī)關(guān)不能在立法之外獲取職權(quán)。[4]換言之，行政職權(quán)要通過立法的途徑予以確定，使其具有合法性。職權(quán)法定是法治國家依法治國的重要表現(xiàn)，也是依法治國的重要原則。

以職權(quán)法定作為北京人防行政職能變革的原則，符合法治精神和法治原則。北京人防職權(quán)法定需要實現(xiàn)兩個“法定”—行政職能法定和行政權(quán)限法定。行政職能法定，需要在法律法規(guī)上對北京人防系統(tǒng)在條塊關(guān)系上的社會管理和公共服務(wù)兩大類行政職能明確下來，而不是含糊其辭。現(xiàn)有的《人民防空法》和《北京市人民防空條例》涉法部分并沒有明確說明人防的具體行政職能，這就使北京人防行政職能的設(shè)置缺乏法理基礎(chǔ)。行政權(quán)限法定，需要在法律上明確北京人防行政職能的權(quán)力范圍，在塊塊上減少與地方政府的職能交叉。行政職能的行使不是根據(jù)本機(jī)關(guān)的需要隨心所欲無所限制的進(jìn)行的，它是有權(quán)力邊界的。超越權(quán)力邊界就是越權(quán)，有可能導(dǎo)致職能重疊交叉；達(dá)不到權(quán)力邊界就有可能行政不作為。北京人防行政職能的權(quán)限，在法律上應(yīng)主要確定在社會管理和公共服務(wù)兩個方面。

轉(zhuǎn)變職能，是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵。[5]我國政府行政管理體制一系列的改革，始終都離不開職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵主題。在改革中，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，全面履行政府職能，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管職能的同時，更加注重強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的職能。[6]對于北京人防而言，為解決條塊關(guān)系上的職能重疊、交叉等問題，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)人防社會管理職能和公共服務(wù)職能。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)朔郎鐣芾砺毮?/h3>

北京人防社會管理職能主要集中在人防工程管理、防空防災(zāi)及指揮通信三個方面。這三個職能在“塊”上又與其他職能部門相重疊。為減少職能重疊帶來的問題，北京人防需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變這三個職能。首先，是人防工程管理職能的轉(zhuǎn)變。北京人防通過與建設(shè)、規(guī)劃及審批部門進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通，明確各自的行政權(quán)限，理順各自行政職能，規(guī)避行政職能的重疊交叉。其次，是人防防空防災(zāi)職能的轉(zhuǎn)變。防空防災(zāi)職能是人防的一項重要社會管理職能，但是民政部門、地震部門、安監(jiān)部門等同樣具有防災(zāi)救災(zāi)的職能。在現(xiàn)行體制下，人防部門不可能獨(dú)立承擔(dān)防空防災(zāi)任務(wù)。因此，北京人防除加強(qiáng)防空職能的建設(shè)，同時應(yīng)加強(qiáng)與民政、地震、安監(jiān)等各部門的合作，實現(xiàn)資源共享、共同防災(zāi)救災(zāi)。最后，是人防指揮通信職能的轉(zhuǎn)變。指揮通信作為人防作戰(zhàn)的中樞，事關(guān)城市防空作戰(zhàn)和應(yīng)急搶險救災(zāi)的成敗。北京市民防局應(yīng)從全局的角度形成有序的災(zāi)情信息共享機(jī)制、災(zāi)情會商機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制，能夠確保早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防。

（三）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)朔拦卜?wù)職能

人防應(yīng)突出其“服務(wù)”職能，這符合我國建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展趨勢。建設(shè)服務(wù)型政府是深化行政體制改革的核心和重點，因為它體現(xiàn)了我國行政體制改革的正確價值導(dǎo)向，反映了我國行政體制改革的根本方向。[7]所謂服務(wù)型政府，從一般意義上講，它是政府形態(tài)的第三個階段，即從統(tǒng)治型政府、管制型政府發(fā)展演變而來的，是基于這兩種政府形態(tài)的一種新的政府形態(tài)和政府管理模式，它是以人為本的政府管理運(yùn)行方式，向社會提供有限的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。服務(wù)型政府具有服務(wù)性、法制性、責(zé)任性等特征。

人防部門公共服務(wù)職能涵蓋應(yīng)急救援、宣傳教育等方面，這些職能就其本身而言，服務(wù)性大于管理性，在現(xiàn)階段應(yīng)該更加突出服務(wù)社會和公眾的目標(biāo)。應(yīng)急救援，戰(zhàn)時服務(wù)于軍事打擊和公眾避難逃生；平時應(yīng)側(cè)重服務(wù)于社會和公眾應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害等。人防的應(yīng)急救援職能，無論是平時還是戰(zhàn)時，均應(yīng)以服務(wù)為目標(biāo)，這符合服務(wù)型政府的“責(zé)任性”要求。宣傳教育職能是人防部門向社會和公眾普及人防知識，學(xué)會自我保護(hù)的一項重要職能。它的轉(zhuǎn)變不僅需要通過向公眾講解、宣傳人防工程的使用方法、應(yīng)急逃生的技能要領(lǐng)等，而且需要加強(qiáng)社會災(zāi)害文化的培育和公眾災(zāi)害心理的教育。這樣才能使公眾在災(zāi)害發(fā)生時有較好的心理應(yīng)對準(zhǔn)備，在面臨災(zāi)害或戰(zhàn)爭時能夠迅速實現(xiàn)心理的調(diào)整和適應(yīng)，保持應(yīng)對的從容和社會秩序的穩(wěn)定，在危機(jī)當(dāng)中有效保護(hù)自己，減少生命財產(chǎn)的損失，這也充分體現(xiàn)出服務(wù)型政府以人為本的宗旨。

[1]朱光磊．當(dāng)代中國政府過程[M]．天津：天津人民出版社,2002：335．

[2]丁又雙,王禎,等．政治學(xué)辭典[M]．上海：上海辭書出版社,2009：554．

[3]馬力宏．論政府管理中的條塊關(guān)系[J]．政治學(xué)研究,1998(4)．

[4]楊小君．契約對行政職權(quán)法定原則的影響及其正當(dāng)規(guī)則[J]．中國法學(xué),2007(5)：75．

[5]高小平．解放思想,推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[J]．行政論壇,2008(2)：6．

[6]郭濟(jì)．行政管理體制改革：思路和重點[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社,2007：5．

[7]薄貴利．準(zhǔn)確理解和深刻認(rèn)識服務(wù)型政府建設(shè)[J]．中國行政管理,2012(1)：12．

貴州財經(jīng)大學(xué)公管學(xué)院）

吳帥（1983-），男，法學(xué)博士，貴州財經(jīng)大學(xué)公管學(xué)院講師，研究方向：地方政府改革。