李文玲

民族地區(qū)基層政治參與現(xiàn)狀與課題

李文玲

少數(shù)地區(qū)的基層政治參與是關(guān)系到我國民主化的進(jìn)程，也是評價(jià)中國民主化程度的一個(gè)重要參考要素，研究該問題對于不斷完善我國的民主理論有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。為此必須要首先明確政治參與的概念，分析少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀的特點(diǎn)，指出其今后發(fā)展過程中面臨的課題。

少數(shù)民族地區(qū) 農(nóng)民 政治參與

中國是多民族國家，除了主體民族漢族之外還有55個(gè)認(rèn)定的少數(shù)民族，近年來，少數(shù)民族人口數(shù)量一直在穩(wěn)步增長，據(jù)1982年實(shí)施的第三次人口普查表明少數(shù)民族人口數(shù)為6729萬5167人,1990年第四次人口普查時(shí)上升到9120萬0314人，2000年第五次人口普查時(shí)則增長到了1億0634萬人，占同年全國總?cè)丝诘?.41%，到2010年第六次人口普查時(shí)已增長到1億1379人，占了全國總?cè)丝诘?.49%。[1]由于我國的少數(shù)民族多居住在邊境地區(qū)，其特殊的地理位置直接影響著整個(gè)中國的穩(wěn)定、國家的統(tǒng)一，而使其保持穩(wěn)定的一個(gè)很重要因素就是其民主化程度的高低。為此如何不斷地挖掘、完善少數(shù)民族地區(qū)基層民主，使少數(shù)農(nóng)民真正成為主人，充分行使自己的權(quán)力是目前中國民主建設(shè)當(dāng)中所面臨的重中之重。為此，本文主要結(jié)合村民自治來討論少數(shù)民族地區(qū)的政治參與問題。

一、政治參與概念探究

關(guān)于政治參與的定義，中外的學(xué)者從不同的角度給出了不同的定義。美國的帕特里克.J.孔奇認(rèn)為政治參與“就是全國或地方，個(gè)人或集體支持或反對國家結(jié)構(gòu)，權(quán)威和有關(guān)公益分配決策的行動”[2]也有人認(rèn)為政治參與是“平民或多或少以影響政府人員選擇及(或)他們采取的行動為直接目的而進(jìn)行的合法的活動”[3]而在本文中的政治參與定義則選取了高等教育出版社2011年出版的《政治學(xué)概論》當(dāng)中的觀點(diǎn)，即“政治參與就是指公民、社會團(tuán)體和組織及政黨參加公共政策的制定與執(zhí)行，管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)等行為?！币粋€(gè)國家的政治參與特別是基層實(shí)施好壞影響著該國公共決策的民主化與科學(xué)化的程度。作為一種社會重要的管理機(jī)制，政治參與可以充分體現(xiàn)人民參與國家事務(wù)的能力，但同時(shí)在其實(shí)施貫徹過程中也會引發(fā)一些新的糾紛和沖突?；鶎愚r(nóng)民的參與主要表現(xiàn)在村民自治上。

最初，自治的概念，源自于“自己的事情自己來決定”這一理念，美國著名的政治學(xué)家阿爾蒙德曾經(jīng)高度評價(jià)過公眾參與的作用，明確指出在近代史上，公民比任何社會人物都更有活力。村民自治是不同于國家機(jī)關(guān)的一種地方自治體，致力于自己村莊的事務(wù)盡可能的自己來決定。為什么不是由國家而是由自治體來進(jìn)行事務(wù)管理呢？這并不是源于西方政治學(xué)當(dāng)中的“國家=惡”“地方=善”這一傳統(tǒng)思想，而是由于地方的人對自己土地上的事情最為理解與熟悉，最有發(fā)言權(quán)。我國自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，村民利益構(gòu)造發(fā)生巨大變化，原有的家國不分體制瓦解，村民的權(quán)利意識開始增強(qiáng)，而原有的人民公社體制已經(jīng)不能夠滿足村民日益增長的權(quán)利意識要求，政社分離已經(jīng)刻不容緩，這有效地推動了村民自治的普及，而村民自治若要取得預(yù)期效果則離不開村民的有效的政治參與。

二、少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀

1987年伴隨著《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的頒布，我國政府開始推行基層村民民主自治制度，草根的民化為中國政治民主化吹來了一股新風(fēng)，很值得期待。但事實(shí)上，我村民自治制度走過了30年，但其效果卻并理想，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)實(shí)的政治生活中可以說仍處在一個(gè)尚未充分開發(fā)的階段，存在的問題還很多。

(一)村民自我身份認(rèn)知錯(cuò)誤

在中國農(nóng)民并不是一個(gè)職業(yè)，而更多的表述為一種身份或是戶籍。當(dāng)然，在中國，改革開放初期，農(nóng)民幾乎都是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是在1990年之后，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)從事者已經(jīng)變成不能一概而論的概念，更多的時(shí)候農(nóng)民變成了一種身份的象征。伴隨著這種身份的象征，更多的生活在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民深受傳統(tǒng)政治思想的影響，在地理環(huán)境與民族習(xí)慣的影響約束下，參與政治的心理要素尚未健全，認(rèn)為參與政治，參與決策都是上級決策層面的事情，而自己的參與無非是湊個(gè)數(shù)或是走形式。

(二)短期利益的驅(qū)動明顯

成本效益這一概念最初是應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，最初是指通過比較某一項(xiàng)目的成本與收益之間的關(guān)系來評估該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，繼而擴(kuò)展到社會科學(xué)領(lǐng)域。首先，分析農(nóng)民在政治參與過程中的成本投入，在政治參與過程中，農(nóng)民需要投入犧牲農(nóng)耕的時(shí)間和精力，這對于機(jī)械化程度不高的少數(shù)民族地區(qū)來說更是有參與政治會誤工的感受。其次，從收益角度分析，考察農(nóng)民是否能夠從事政治參與中得到回報(bào)?；谠诂F(xiàn)實(shí)的政治生活中，農(nóng)民參與的影響力還不強(qiáng)。

(三)強(qiáng)烈的民族認(rèn)同感

和漢民族不同，在中國大多數(shù)的少數(shù)民族生活在邊境等偏遠(yuǎn)山區(qū)，在特殊的地理位置和歷史環(huán)境下形成和發(fā)展自己獨(dú)特的民族文化、生活方式和心理共同和傾向。民族認(rèn)同原生論的觀點(diǎn)認(rèn)為民族認(rèn)同是由其在日常生活中的接觸到的共同元素而來的，即這種認(rèn)同來主要自于共同的血緣、語言、宗教、或是文化等，這種認(rèn)同并非天生就有的，而是某種意義上的社會建構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中，人們會在各種不同的社會影響下會將民族認(rèn)同融入到個(gè)人認(rèn)同內(nèi)，進(jìn)而演化為其內(nèi)心的一種衡量它物的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族一般對本民族文化，本民族人民有很強(qiáng)的歸屬感，他們總是有意識地保護(hù)自己的文化、本民族的人。在政治參與過程中會過分追求本民族的認(rèn)同感，表現(xiàn)為在選舉過程中會盲目排斥本民族之外的候選人，只用民族來選擇候選人，而不問其政治能力如何，這有時(shí)也成為農(nóng)村無效政治的導(dǎo)火索。

三、民族地區(qū)政治參與的課題

Newly Industrial Economics中的很多成員國家，曾經(jīng)在政府主導(dǎo)下以犧牲國民的民主為代價(jià)，取得過經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢與民主的短板，造成社會發(fā)展不平衡，也使得單靠自上而下行政命令的權(quán)威主義不再適用日益發(fā)展變化的社會，于是這些國家又折返去致力于實(shí)現(xiàn)民主化。這些經(jīng)驗(yàn)都警示我們以犧牲民主為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是走不遠(yuǎn)的。為此，如何真正實(shí)現(xiàn)基層民主特別是多處于國境線的少數(shù)民族地區(qū)的基層民主開始成為中國實(shí)施民主化的關(guān)鍵。

(一)縮短城鄉(xiāng)差距

從1978年中國實(shí)行改革開放以來，到2010年之間，中國城鄉(xiāng)之間的收入差的總的趨勢是在不斷擴(kuò)大。2009年達(dá)到最高為3.33倍，2010年之后雖有所好轉(zhuǎn)，但城鄉(xiāng)差依然較發(fā)達(dá)國家的1.5倍左右高出很多。此后，國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極調(diào)整收入分配關(guān)系，出臺一系列保障和改善農(nóng)村民生的措施，城鄉(xiāng)差距開始縮小，2012年降至3.10倍，[4]2016年的受糧食價(jià)格下跌的影響，城鄉(xiāng)收入只比上年縮小0.01，和2012年基本持平，為2.72倍。[5]不能否認(rèn)的是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，農(nóng)民確實(shí)享受到了中國經(jīng)濟(jì)高速增長的紅利。但少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民由于其所處的閉塞的環(huán)境，惡劣的自然條件使其經(jīng)濟(jì)總體并沒有得到太大的發(fā)展，費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中曾明確地指出：“與農(nóng)民封閉的生產(chǎn)方式相對應(yīng)的是鄉(xiāng)村封閉的社會生活，繼而決定了農(nóng)民缺少公共關(guān)懷和政治熱情?！敝袊r(nóng)村社會主要是基于血緣和地緣而組成的，在相對小的范圍內(nèi)可以通過互助的形式來完成某一事項(xiàng)。但一些大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施單純依靠互助則無法實(shí)現(xiàn)。為此，2004年，中央決定在農(nóng)村針對貧困農(nóng)民實(shí)行了最低生活保障制度，2006年，中央下發(fā)了《新農(nóng)村建設(shè)》的1號文件，免收農(nóng)村中小學(xué)生的學(xué)費(fèi)和教材費(fèi)，普及農(nóng)村合作醫(yī)療，由中央和地方出資共同加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)，2009年農(nóng)村開始實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盡管這一列措施在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，矯正城鄉(xiāng)差距方面起到很大的作用，但依然無法從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性，少數(shù)民族地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民依然為衣食而奔波，為此，應(yīng)制定農(nóng)業(yè)基本法，并把矯正城鄉(xiāng)收入差距當(dāng)成一個(gè)目標(biāo)明確地寫在法律當(dāng)中，用制度來保障公平，采取諸如增加農(nóng)業(yè)預(yù)算，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持力度，增加農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金，較少農(nóng)村金融空洞等措施，以此來改善農(nóng)民生活環(huán)境，為其政治參與提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)明確“兩委”的職責(zé)

為了能夠保證國家政策有效地實(shí)施和村民事務(wù)的及時(shí)處理，我國的村民自治制度基本構(gòu)架了村民黨支部和村民委員會兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即鄉(xiāng)村政治當(dāng)中通常所稱的“兩委”。雖然在1982年12月的第五次全國人民代表大會第5次會議上已經(jīng)明確了村民委員會是我國農(nóng)村基層社會中的自治組織，但是在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，村民委員會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民自治自1987年試行，至今發(fā)展二十多年，但在制度設(shè)計(jì)中仍然存在著一些問題。特別是村委會在現(xiàn)實(shí)生活中的“一身二角”現(xiàn)象：一方面村委會要按照《村民委員會組織法》的要求強(qiáng)調(diào)村民的自治權(quán)利，另一方面要堅(jiān)持村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)上級部門的政策和村民利益發(fā)生矛盾時(shí)，村委會的調(diào)節(jié)工作和工作效果往往收效甚微。此外還有《刑法》93條明確規(guī)定的來自上級下達(dá)的各種行政任務(wù)，還有未明確規(guī)定的出入計(jì)劃生育、綜合治理等繁瑣的工作，這些會使得一些村委會工作重心傾向于上級領(lǐng)導(dǎo)部門的工作而不是村民事務(wù)。這一切使得村民自治始終擺脫不了行政化的色彩，很難使得村委會成為落實(shí)群眾的自治權(quán)利的代表，很難真正實(shí)現(xiàn)村委會與村民之間的契約內(nèi)容。同時(shí)在農(nóng)村，如何理順村黨支部書記和村委會主任之間的關(guān)系也成為村民自治過程一個(gè)不可回避的難題。為了避免二者之間出現(xiàn)的“爭權(quán)”現(xiàn)象，有些村莊采取村支書與村主任為一個(gè)人，這樣盡管避免了爭權(quán)的矛盾，但同時(shí)也給村民帶來了認(rèn)識誤區(qū)，即村長還是行政管理環(huán)節(jié)當(dāng)中的末稍，村長與村支書還是政府的“官”。此外，一人兼二職在面臨村民利益和政府決策相矛盾時(shí)，究竟該選取維護(hù)誰的利益也是一個(gè)值得商榷的問題。為此，有必要對當(dāng)選的兩委進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，明確二者的共同目標(biāo)，增強(qiáng)二者的溝通能力，齊抓共管，切實(shí)維護(hù)村民利益。為此，應(yīng)在《村民委員會組織法》中就如何細(xì)化村黨支部和村委會的工作范圍和內(nèi)容，如何明確村黨支部記和村委會主任二者的關(guān)系，明確村委會與村黨支部及上級行政主管部門之間的關(guān)系也是提高基層農(nóng)民政治參與過程中一個(gè)不可逾越的鴻溝。

(三)信息情報(bào)公開化

實(shí)行村民自治的一個(gè)很重要理念就是要實(shí)行民主管理，村民應(yīng)對村務(wù)，特別是對與村民利益息息相關(guān)的村集體資產(chǎn)管理，耕地承包權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督管理。但其實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理權(quán)的一個(gè)很重要前提就是要公開村務(wù)，即信息情報(bào)公開化是村民參與政治的一個(gè)基本前提，無法獲取村務(wù)相關(guān)的真實(shí)情報(bào)信息，村民的參與就無從談起。信息情報(bào)公開分為主動公開和依申請公開兩種，前者一般指的是行政機(jī)關(guān)或自治組織主動地向公眾公開某種特定情報(bào)；后者指的是依據(jù)公眾的申請對申請人公開相關(guān)的情報(bào)，在現(xiàn)代社會應(yīng)該更加致力于提高前者的作用。在現(xiàn)代國家里，村委會和村民之間的關(guān)系時(shí)“委托——代理”的關(guān)系，委托人了解代理人的工作情況是極為正常的，這種知情權(quán)也是現(xiàn)代公民權(quán)利的一個(gè)重要組成部分。但怎么樣公開，公開多少，則并沒有明確的規(guī)定和要求，村務(wù)特別是財(cái)務(wù)的不公開是造成很多村干部在侵吞村集體巨額財(cái)產(chǎn)許久之后村民還沒有發(fā)現(xiàn)的一個(gè)重要因素。因此，必須要制度形式來明確村務(wù)公開的形式，使用民族語言和漢語兩種語言提高信息公開程度，就關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)在村民大會上定期公布，只有這樣才能有效地提高對村委會的監(jiān)督作用，才能提高村務(wù)工作的透明度，調(diào)動村民的政治參與熱情。

[1]第三次、四次、五次、六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[Z].

[2][美]帕特里克.J.孔奇.政治參與概念如何形成定義[J].王勝明,范云萍,譯.國外政治學(xué),1989(4).

[3][美]格林斯坦，波爾斯比.政治學(xué)手冊精選(下卷)[M].儲復(fù)耘,譯.北京:商務(wù)印書館,1996:290.

[4]我國2012年城鄉(xiāng)收入比3.10:1為10年來最低[EB/OL].中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng).2013-01-18.

[5]2016年全國城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小[EB/OL].新華網(wǎng),2017-01-20.

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院)

本文系內(nèi)蒙古民族大學(xué)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：NMDYB15030)“少數(shù)民族地區(qū)政治參與影響因素研究-以內(nèi)蒙古東部地區(qū)為例”，課題負(fù)責(zé)人：李文玲。

李文玲(1976-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，雙碩士，講師，研究方向：政治學(xué)。