李華霖

恩施土家族苗族自治州自治法規(guī)基本概況研究

李華霖

《民族區(qū)域自治法》明確指出，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。恩施土家族苗族自治州是共和國最年輕的自治州，在自建州以來的32年間，其民族立法取得了卓越成效，誕生了一批影響深遠的自治法規(guī)和單行條例，成就斐然，同時，恩施州也需要與先進地區(qū)學(xué)習(xí)交流，從而學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗和作法，進一步加強立法工作，開創(chuàng)恩施州立法工作的新局面，為恩施州建設(shè)全國先進自治州和武陵山區(qū)實驗區(qū)做出新的貢獻。

恩施土家族苗族自治州 自治法規(guī) 民族立法

一、自治法規(guī)的現(xiàn)狀

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》序言規(guī)定，民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。同時，《民族區(qū)域自治法》第三章十九條明確指出：民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。本文將圍繞恩施土家族苗族自治州自治法規(guī)的現(xiàn)狀，民族立法面臨的問題和困難以及從今后民族立法的出路方面做一些探討。

恩施土家族苗族自治州成立于1983年，是中華人民共和國最年輕的自治州，從1983年到1997年，隨著黨中央政策的扶持和改革開放的整體推進，年輕的自治州堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，充分應(yīng)用民族政策，搶抓機遇擴大開放，發(fā)揮優(yōu)勢，負重奮進，奮力實施“農(nóng)業(yè)穩(wěn)州、工業(yè)富州、開放強州”等戰(zhàn)略，經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了巨大成就，然而，由于歷史發(fā)展原因和自身基礎(chǔ)原因，恩施州同省內(nèi)中東部發(fā)達地區(qū)相比還有不小差距。

從范圍上來看，恩施土家族苗族自治州恩施土家族苗族自治州是湖北省轄區(qū)內(nèi)聚居在恩施的土家族、苗族實行區(qū)域自治的地方。自治州境內(nèi)還居住著侗族、白族、回族、蒙古族等其他少數(shù)民族和漢族。作為整個恩施州八縣市自治法規(guī)的統(tǒng)管機構(gòu)，自治州人民代表大會制定自治州的自治條例和單行條例。宏觀來說，自治條例和單行條例的制定和修改，由自治州人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過。自治條例和單行條例報湖北省人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

從成效上來看，恩施州制定的自治條例和單行法規(guī)，對恩施州的政治經(jīng)濟以及文化建設(shè)帶來了十分重要的意義，同時產(chǎn)生了十分深遠的影響——《恩施土家族苗族自治州自治條例》(1991年制定，2008年修改)，《恩施土家族苗族自治州農(nóng)作物種子管理條例》(1994年制定，2002年修改)，該條例對恩施州農(nóng)作物種子的管理，使用以及交易作了明確規(guī)定，從而有效促進了恩施州基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的發(fā)展農(nóng)作物交易市場的健全；《恩施土家族苗族自治州義務(wù)教育條例》(1995年制定)，教育問題一直是制約少數(shù)民族經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的重要瓶頸，教育基礎(chǔ)設(shè)施的不完善，教育人才的貧乏，教育資源的欠缺，以及最核心的問題——教育法規(guī)的稀缺，都是制約恩施州教育發(fā)展的重要因素，而改條例的出臺，在制度上很好的為恩施州未來的教育發(fā)展指明了方向；《恩施土家族苗族自治州清江保護條例》(2002年制定)，清江是恩施州的母親河，也是州城人民耐以生存的重要生命之源，隨著恩施州經(jīng)濟的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，清江的水文特征和自然生態(tài)受到了很大的影響，水土流失、水資源枯竭、過渡捕撈、生態(tài)破壞、垃圾污染等一系列問題都接踵而來，該自治法規(guī)的出臺，為清江河的恢復(fù)往日的清澈帶來了福音。

在此，以一部重要的自治法規(guī)為例，闡明它對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化建設(shè)重要意義，它就是2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產(chǎn)保護條例》，恩施州豐富多彩的民間文化遍布城鄉(xiāng)，尤其是歌、舞、戲曲在湖北地區(qū)獨樹一幟。舞蹈由以跳喪舞、打繞棺、還壇神、花鼓燈、耍耍、蓮湘最為著名；白楊燈戲、恩施揚琴、鄂西竹琴揚海內(nèi)外；山民歌更是遍布城鄉(xiāng)，中外馳名的土家族女兒會，成為恩施土家族的文化名片。近幾年，恩施州文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新氣象：一是民族民間文化的搶救挖掘越來越深入，民間文化開始在發(fā)展中走向市場。民間藝術(shù)表演團隊走向景區(qū)、走向城鎮(zhèn)、越來越與恩施市的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。二是現(xiàn)代文化發(fā)展迅速，以恩施市區(qū)為例，現(xiàn)代文化的發(fā)展逐步形成了新的文化集團，出版業(yè)、報刊業(yè)、廣告業(yè)、演藝業(yè)、網(wǎng)絡(luò)傳播業(yè)等形成新的產(chǎn)業(yè)趨勢。三是旅游業(yè)與文化的結(jié)合在恩施州已經(jīng)呈現(xiàn)出新的趨勢，以女兒會為代表的自然生態(tài)文化旅游，以楓香坡為代表的市郊文化生態(tài)旅游、以大峽谷為代表的自然生態(tài)文化旅游已經(jīng)逐步形成新的文化旅游品牌。然而，由于缺乏相關(guān)條例和法規(guī)的約束和管轄，一系列新的文化問題開始凸顯：文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不齊，侵權(quán)山寨現(xiàn)象頻發(fā)，文化遺產(chǎn)商業(yè)進程中遭到不同程度的損害……基于此，2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產(chǎn)保護條例》從制度上規(guī)范了少數(shù)民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為民族文化的保護和利用指明了方向，可以說該自治條例是恩施州根據(jù)自身經(jīng)濟文化發(fā)展的實際，為繼承和發(fā)揚優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，自主地發(fā)展具有民族特點和民族形式的文學(xué)、美術(shù)、音樂、舞蹈、戲劇等文化事業(yè)，加強文化市場管理，培育和發(fā)展民族文化產(chǎn)業(yè)，廣泛開展群眾性的文化活動和對外文化藝術(shù)交流與協(xié)作，不斷繁榮自治州社會主義文化做出的重要貢獻。

二、今后民族立法工作的思路

民族立法是一項具有長期性、常態(tài)性的工作，進入經(jīng)濟建設(shè)的新時期，伴隨著州城“六城同創(chuàng)”的步伐，筆者認為今后恩施州的民族立法工作可從以下幾方面適當考慮。

一是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強恩施州民族立法工作，提高恩施州民族立法質(zhì)量，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚民主和嚴格依法辦事有機統(tǒng)一起來，換而言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好理發(fā)工作的根本保證，在整個立法進程中，只有緊緊圍繞黨委中心工作，科學(xué)制定立法規(guī)劃和立法計劃，積極推進重點立法項目，保證黨委的重大決策部署的貫徹落實，最終確保將黨委的意圖貫穿于真?zhèn)€立法工作中。

二是強化立法隊伍的建設(shè)，立法工作是一項政治性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強的工作，與恩施州民族立法相對應(yīng)的，必須要有一支政治素質(zhì)強、業(yè)務(wù)能力過硬、專業(yè)功底扎實而且有意愿為少數(shù)民族地區(qū)立法工作作出貢獻的隊伍，并且要確保有不斷新鮮的血液流入這支專業(yè)化的立法隊伍中來，只有這樣，民族立法工作才能不斷完善，不斷創(chuàng)新，最終為恩施州政治經(jīng)濟文化等方面的全面發(fā)展提供法制保障。

三是加大立法力度，認真編制好五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，加大民族立法工作力度，把恩施州經(jīng)濟建設(shè)迫切需要、與州城人民群眾利益密切相關(guān)且立法條件比較成熟的立法項目列入規(guī)劃，同時，宏觀的加大執(zhí)法力度還應(yīng)包括加強立法前調(diào)研、加強立法預(yù)測、拓寬立法起草渠道、加大立法后評估等。

四是督促立法成效，無可否認，從1991年制定的《恩施土家族苗族自治州自治條例》以來，恩施州人大常委會，恩施州人民政府以及相關(guān)部門和民間法律界的人士為恩施州自治法規(guī)的法制建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻。然而某些法規(guī)和單行條例在實際應(yīng)用和操作過程中，由于受到種種因素的影響甚至阻礙，其應(yīng)有的法律效力并沒有很好的體

現(xiàn)出來。這就要求在今后的民族立法工作中，把立法成效作為一個重點考核環(huán)節(jié)。

[1]中華人民共和國民族區(qū)域自治法[Z].第三章第19條.

[2]田發(fā)剛.活火集——文化策論與實踐[M].恩施:鄂恩內(nèi)圖字(2013)3號:3.

[3]恩施州政府立法調(diào)研工作總結(jié)[Z].2011-9.

[4]田發(fā)剛.活火集——文化策論與實踐[M].恩施:鄂恩內(nèi)圖字(2013)3號:53.

[5]田發(fā)剛.活火集——建始紀事[M].恩施:鄂恩內(nèi)圖字(2013)3號:18.

[6]恩施土家族苗族自治州人民代表大會關(guān)于制定自治法規(guī)程序的規(guī)定[Z].2006-5-26.

[7]立法法[Z].第66條第2款.

[8]李杰華.堅持從實際出發(fā) 提高民族立法質(zhì)量[Z].恩施州州人大民族法制委，2013-12-20.

湖北民族學(xué)院)

李華霖(1990-)，男，土家族，湖北恩施人，研究生，研究方向：憲政與民族區(qū)域自治。