文/李飛 王倫鋒

推進(jìn)住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究報(bào)告

文/李飛 王倫鋒

“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征是進(jìn)入新常態(tài)，呈現(xiàn)速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換等特點(diǎn)。認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的戰(zhàn)略行動(dòng)，為新常態(tài)下“怎么干”指明了方向。2016年5月，習(xí)近平同志在主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是綜合研判世界經(jīng)濟(jì)形勢和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)后作出的重大決策，要求各地區(qū)各部門要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，樹立必勝信念，堅(jiān)定不移把這項(xiàng)工作向前推進(jìn)。揚(yáng)州市住房公積金管理中心深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)總書記講話精神，深入推進(jìn)住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)供給側(cè)對需求側(cè)變化的適應(yīng)性，在支持繳存職工合理住房消費(fèi)需求中加快全市住房公積金事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

一、住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和重點(diǎn)任務(wù)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。從住房公積金制度來看，其作為我國一項(xiàng)長期住房儲金制度，為解決城鎮(zhèn)職工住房問題和促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在制度取得初步成果的基礎(chǔ)上，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和制度實(shí)際，如何進(jìn)一步深化住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求管理相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)，成為當(dāng)前亟待解決的問題。這需要我們在理論和實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上，充分認(rèn)識住房公積金制度所具有的基本供給屬性以及當(dāng)前住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，從而更好地采取較為精準(zhǔn)的改革舉措。

（一）住房公積金具有的基本供給屬性

1.住房貨幣性制度供給屬性。住房公積金作為我國住房制度體系的重要組成部分，產(chǎn)生于為解決城鎮(zhèn)職工住房困難而推進(jìn)實(shí)施的住房制度改革之際，又在進(jìn)一步深化住房制度改革中得到發(fā)展，并圍繞解決職工基本住房問題而得到進(jìn)一步規(guī)范。住房公積金作為一種住房貨幣性制度供給，供給屬性是其本質(zhì)特征。住房制度改革前，我國實(shí)行的是住房福利實(shí)物分配，制度的供給對象主要限于行政、事業(yè)單位和國營、集體企業(yè)職工等。停止住房實(shí)物分配后，住房分配貨幣化供給對象也被限制為無房和住房面積未達(dá)標(biāo)的“有條件單位”職工。因此，其制度供給對象不具有受眾的普遍性和法定的約束性。而住房公積金作為一種不受戶籍、身份等條件限制的住房制度性供給，則以其普遍執(zhí)行的法定約束性，成為我國最基本的住房制度性貸幣供給形式。截至2016年，揚(yáng)州市住房公積金實(shí)繳人數(shù)已增加至74.1萬人。此外，按照2016年國務(wù)院辦公廳《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》的明確要求，住房公積金作為一種住房制度性供給，將在承擔(dān)解決城鎮(zhèn)職工住房問題的基礎(chǔ)上，“推進(jìn)擴(kuò)大住房公積金繳存面，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入覆蓋范圍”。其住房制度性供給作用將進(jìn)一步拓展到解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后的住房問題，這就更需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)制度轉(zhuǎn)型和功能拓展，有效發(fā)揮住房公積金對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的促進(jìn)作用。從這一屬性可以看出，發(fā)揮制度的供給作用和供給效應(yīng)，需要在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，著力擴(kuò)大制度收益群體，提高制度覆蓋范圍，從而有效增加制度的供給對象。

2.政策性住房金融供給屬性。住房公積金以職工繳存與資金使用互助形式為基礎(chǔ)，通過政府提供的免稅等配套政策措施，提高廣大繳存職工住房消費(fèi)能力，推動(dòng)其通過市場化途徑解決住房問題。但對城鎮(zhèn)職工或農(nóng)民工等“新市民”而言，無論是產(chǎn)品消費(fèi)還是服務(wù)消費(fèi)，住房都是最大的消費(fèi)項(xiàng)目，一次性投入大，普通職工難以負(fù)擔(dān)，需要有一種負(fù)債期限較長的住房融資機(jī)制。而住房公積金則具有資金來源穩(wěn)、繳存期限長、積累數(shù)額大等特點(diǎn)，能有效解決職工負(fù)債期限不匹配問題。正是住房公積金制度的實(shí)施，培育形成了政策性住房抵押貸款制度，并帶動(dòng)了商業(yè)性個(gè)人住房金融業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展。至2016年末，揚(yáng)州市已累計(jì)為職工辦理住房公積金提取226.3億元，發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款305億元。住房公積金作為一種住房金融性供給，成為轉(zhuǎn)變職工住房觀念、支持職工家庭住房消費(fèi)的重要政策性金融工具，有效推動(dòng)了房地產(chǎn)市場繁榮和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。然而，“十二五”以來，揚(yáng)州市住房公積金政策性金融供給已呈現(xiàn)“供低于求”的特征，這需要揚(yáng)州市住房公積金管理中心通過深化供給側(cè)改革，減少低效供給，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，使規(guī)模有限的資金供給發(fā)揮出更大的功效。

（二）住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)

住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是用改革的辦法，矯正供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，減少低效供給，擴(kuò)大有效供給，促進(jìn)供給資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)更高水平的供需平衡。住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是更好、更有效地滿足居民住房消費(fèi)需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量和效率，根本途徑是深化改革。因此，當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)是要以“十三五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，將住房公積金各項(xiàng)工作統(tǒng)一到中央和省、市關(guān)于房地產(chǎn)市場改革的要求上來，明確推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和房地產(chǎn)市場變化，逐步優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，改善供給質(zhì)量，規(guī)范供給秩序，增強(qiáng)供給安全，充分發(fā)揮制度在支持“三去一降一補(bǔ)”工作中的應(yīng)有作用。

揚(yáng)州市住房公積金管理中心在支持去產(chǎn)能的過程中，努力做好企業(yè)分流職工的住房公積金繳存、銜接和轉(zhuǎn)移接續(xù)等服務(wù)工作，切實(shí)維護(hù)好職工權(quán)益；積極貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于規(guī)范和階段性降低企業(yè)住房公積金繳存比例的規(guī)定，為困難企業(yè)切實(shí)減負(fù)。在助力去庫存的工作中，住房公積金通過加大政策性住房金融支持，促進(jìn)繳存職工剛性住房消費(fèi)。在支持房地產(chǎn)企業(yè)降成本過程中，逐步降低乃至取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的住房公積金貸款保證金，并通過不斷提高部門服務(wù)效率，加速房地產(chǎn)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)速度，促進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)降低財(cái)務(wù)成本。在補(bǔ)短板方面，按照“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的分層次住房供給和保障體系，住房公積金立足“中端”，側(cè)重支持中低收入繳存職工解決剛性基本住房需求，促進(jìn)補(bǔ)齊住房民生短板。

二、揚(yáng)州住房公積金制度性供給面臨的形勢和問題

“十二五”以來，揚(yáng)州市住房公積金制度供給的可持續(xù)性和資金使用的安全性都面臨一些新情況和新問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢也給住房公積金制度性供給帶來新考驗(yàn)。住房公積金使用需求增長大于供給增長已經(jīng)成為影響制度作用進(jìn)一步發(fā)揮的瓶頸，并給住房公積金使用管理帶來了新的壓力，這種影響和壓力主要表現(xiàn)為“兩緩一快兩險(xiǎn)?！?/p>

一是實(shí)繳職工人數(shù)和年繳存額的增幅放緩。首先，住房公積金實(shí)繳職工人數(shù)年增幅放緩，不僅制約制度保障覆蓋范圍的擴(kuò)大，同時(shí)也制約住房公積金歸集的增長。2016年，揚(yáng)州市住房公積金實(shí)繳職工人數(shù)增加到74.1萬人，但年增幅已由2012年的9.1%下降為2016年的3.7%。其次，年度繳存額增幅放緩。住房公積金繳存額的增長，直接關(guān)系到職工住房消費(fèi)能力和制度供給能力的提升。2016年，揚(yáng)州市住房公積金年繳存額達(dá)57.6億元，雖實(shí)現(xiàn)了持續(xù)遞增，但其年增幅已由2012年的25.4%逐步降為2016年的14.4%。住房公積金實(shí)繳人數(shù)和繳存額年增長的共同放緩，嚴(yán)重制約了住房公積金制度供給能力的提升。

二是繳存職工使用需求的增長過快。在房地產(chǎn)去庫存和鼓勵(lì)職工住房消費(fèi)等政策措施推動(dòng)下，與實(shí)繳職工人數(shù)和年繳存額增長放緩情況相反，繳存職工住房消費(fèi)使用需求呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢。從使用情況來看，至2016年，揚(yáng)州市住房公積金年提取使用額達(dá)41.7億，當(dāng)期提取率已由2012年的51.3%提升至2016年的72.4%。住房公積金提取總額和貸款發(fā)放總額兩項(xiàng)指標(biāo)年增長率均連續(xù)5年超過20%。

三是住房公積金流動(dòng)性和安全性風(fēng)險(xiǎn)正在不斷加大。至2016年末，揚(yáng)州市住房公積金個(gè)貸比率由2011年的75.7%提高到107.3%的新高，資金使用率也達(dá)到103.1%的歷史高位，流動(dòng)性各項(xiàng)指標(biāo)均呈下降趨勢，全市住房公積金流動(dòng)性供給嚴(yán)重緊缺。此外，貸款使用的安全性風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。貸款使用安全性風(fēng)險(xiǎn)基本同貸款總額的增長呈正相關(guān)，去庫存形勢下的大量新增個(gè)人住房貸款所隱含的資金安全性風(fēng)險(xiǎn)也不容輕視。

三、住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向和舉措

正確認(rèn)識住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所面臨的形勢和問題，將有利于我們增強(qiáng)深化住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主動(dòng)性、針對性、系統(tǒng)性和有效性，使我們能夠準(zhǔn)確把握住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，從而更好地用它指導(dǎo)我們的實(shí)踐工作。

（一）以擴(kuò)面建制增強(qiáng)制度保障作用

住房公積金作為一種住房制度性供給，要發(fā)揮對解決人民群眾住房問題的保障性供給作用，發(fā)揮穩(wěn)定房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的促進(jìn)作用，其前提是將更多城鎮(zhèn)職工和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入制度保障覆蓋范圍，使他們能夠享有住房公積金，并在享有和使用住房公積金解決住房問題中成為房地產(chǎn)去庫存新的消費(fèi)群體。近年來，制度保障的覆蓋范圍雖然不斷擴(kuò)大，但與農(nóng)民工、新就業(yè)職工、自由職業(yè)者等“新市民”的期盼還存在一定差距，擴(kuò)面建制已成為推動(dòng)制度發(fā)展的關(guān)鍵要素。揚(yáng)州市在“十二五”新增開戶職工近40萬人的基礎(chǔ)上，2016年突出以擴(kuò)面建制推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照《揚(yáng)州市住房公積金事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)則》確定的目標(biāo)，進(jìn)一步完善落實(shí)擴(kuò)面建制工作考核責(zé)任制，積極構(gòu)建擴(kuò)面建制系統(tǒng)化工作機(jī)制。以共建共享的發(fā)展理念，有效提高“新市民”群體對依法維護(hù)自身住房保障權(quán)益的認(rèn)同意識、自覺意識。增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營者為職工開戶繳存住房公積金的法定義務(wù)意識、社會責(zé)任意識，以及住房公積金管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的履職意識、配合意識，積極推進(jìn)將繳存住房公積金納入勞動(dòng)合同文本，構(gòu)建起地方政府、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門、單位和職工共同參與、共建共享的擴(kuò)面建制工作新格局。2016年在經(jīng)濟(jì)增速減緩的困難情況下，仍實(shí)現(xiàn)新增開戶單位1085個(gè)，開戶職工70444人。從大數(shù)據(jù)分析還可看出，在實(shí)現(xiàn)量增長的基礎(chǔ)上，建制單位和開戶職工結(jié)構(gòu)也發(fā)生了新的變化：新開戶單位中，繳存職工人數(shù)在5人及以下的單位占60.3%；新開戶職工中，非公企業(yè)職工占比達(dá)80.3%。這說明在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，制度保障作用供給正在從以行政事業(yè)單位、國營、集體企業(yè)及職工為主，進(jìn)一步向小微企業(yè)、民營企業(yè)及職工轉(zhuǎn)型拓展和強(qiáng)化覆蓋。這也表明我們在全面建成小康社會新的歷史階段，深化制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要抓住“擴(kuò)面建制”這個(gè)發(fā)展關(guān)鍵，始終堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，改善制度供給結(jié)構(gòu)，提升制度供給能力，這樣才能更好地體現(xiàn)住房公積金制度供給屬性。

（二）以管理和創(chuàng)新增加住房公積金政策性金融供給

在現(xiàn)行屬地化管理體制下，隨著住房公積金使用效率的提高，個(gè)人住房貸款資金流動(dòng)性緊缺已成為影響制度供給作用發(fā)揮的突出問題。住房公積金個(gè)人住房貸款具有低息優(yōu)勢，能夠激發(fā)和釋放繳存職工的有效住房需求，近年來，揚(yáng)州市個(gè)人住房貸款資金流動(dòng)性已從階段性、局部性緊缺轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、普遍性緊缺。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，揚(yáng)州市以管理創(chuàng)新、金融創(chuàng)新為著力點(diǎn)，首先從充分挖掘內(nèi)部資金潛力入手，加大了市中心與各分支機(jī)構(gòu)之間資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌使用的管理力度，以規(guī)范的內(nèi)部資金融通機(jī)制，先后統(tǒng)籌調(diào)度使用住房公積金10億元，有效提高了貸款資金供給能力。在對內(nèi)挖潛的基礎(chǔ)上，加大了金融創(chuàng)新力度，積極尋求同商業(yè)銀行合作，大力發(fā)展“公商組合貸款”，形成了政策性和商業(yè)性住房金融合力支持職工住房需求的倍加效應(yīng)。此外，揚(yáng)州中心還積極推動(dòng)住房公積金增值收益分配改革，加大在融資性貼息方面的支出。為解決職工貸款輪候周期長、有效需求短期內(nèi)難以解決的問題，在江蘇省住建廳和揚(yáng)州市政府的支持下，獲批使用總額16個(gè)億的“公轉(zhuǎn)商”貼息貸款，有效緩解了資金流動(dòng)性緊缺矛盾。

（三）以完善需求側(cè)管理優(yōu)化住房公積金供給結(jié)構(gòu)

在推動(dòng)住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，揚(yáng)州市住房公積金管理中心還積極推進(jìn)落實(shí)對住房公積金需求側(cè)的管理，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)形成的新合力，進(jìn)一步提高制度供給的適應(yīng)性。

1.嚴(yán)格規(guī)范使用投向性管理。住房公積金作為一種住房制度性供給，其使用供給投向在不同時(shí)期有著不同特點(diǎn)和構(gòu)成。新時(shí)期，制度供給的使用投向密切圍繞國家“十三五”規(guī)劃綱要提出的“以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向”的要求，堅(jiān)持按照2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于“房子是用來住的，不是用來炒的”新定位以及2017年住建部等九部門關(guān)于推進(jìn)“購租并舉”住房供應(yīng)體系新轉(zhuǎn)變的精神，加強(qiáng)和改進(jìn)住房公積金使用投向管理。在提取使用投向管理上，首先保證繳存職工合理的提取使用需求，確保應(yīng)提盡提，其次以擴(kuò)大提取使用范圍、滿足職工多樣化住房消費(fèi)使用需求為目標(biāo)，形成“購、租、建、修、用”等住房消費(fèi)提取使用上的合理結(jié)構(gòu)。在貸款使用投向管理上，進(jìn)一步完善和落實(shí)住房公積金差別化的貸款政策，首要保證職工自住型、剛性住房需求，優(yōu)先解決職工住房從無到有的剛性需求，其次考慮滿足職工改善性住房消費(fèi)需求，并且嚴(yán)格避免貸款資金流向投資投機(jī)性購房。

2.改進(jìn)完善使用需求性管理。在嚴(yán)格規(guī)范使用投向性管理、明確住房公積金往哪里用的同時(shí)，還積極通過改進(jìn)完善使用需求性管理，解決怎么用好的問題，從而保證制度供給和使用需求的相對平衡。首先，揚(yáng)州市住房公積金管理中心合理確定貸款的使用頻次，重點(diǎn)保證繳存職工首次貸款使用需求。在鼓勵(lì)住房消費(fèi)的同時(shí)，靈活把握貸款政策的尺度，在流動(dòng)性緊缺的情況下，適時(shí)采取適度的差別化調(diào)控措施。其次，合理確定貸款額度。根據(jù)貸款資金供給能力、當(dāng)?shù)仄胀ㄉ唐纷≌瑑r(jià)格水平、支持職工購房面積、個(gè)人繳存等方面情況，合理確定個(gè)人住房貸款額度。

3.加強(qiáng)資金流動(dòng)性和安全性管理。住房公積金資金流動(dòng)性和安全性管理既有與商業(yè)性住房金融相同的共性，更有其鮮明的個(gè)性特征，主要是管理體制的封閉性、資金來源的單一性、運(yùn)營使用的政策性、區(qū)域之間的差異性等。近年來，圍繞“用足用好”住房公積金的工作要求，揚(yáng)州市住房公積金流動(dòng)性已由“基本平衡”加快轉(zhuǎn)變?yōu)椤摆吘o不足”，資金流動(dòng)性和安全性管理也成為工作中的重點(diǎn)之重。對此，我們既要解放思想，多渠道籌集資金，全力滿足職工合理的住房使用需求，同時(shí)也要尊重住房金融運(yùn)行規(guī)律，以國家住宅產(chǎn)業(yè)政策、金融信貸政策為導(dǎo)向，保持供給和使用需求的總體平衡，使住房公積金事業(yè)能夠科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。此外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)資金安全性管理，防范貸款系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全完整。

2017年，揚(yáng)州市住房公積金管理中心在住房公積金供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，繼續(xù)按照中央、省市的有關(guān)部署和要求，堅(jiān)持從加快解決職工基本住房問題、改善住房條件出發(fā)，以創(chuàng)新制度供給能力帶動(dòng)職工有效住房需求擴(kuò)展以滿足職工有效住房需求，繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展中的重要作用，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中推動(dòng)住房公積金事業(yè)取得新的更大發(fā)展。

（作者單位：揚(yáng)州市住房公積金管理中心寶應(yīng)分中心）