陳 尚

中國(guó)“綠卡”制度改革將迎來(lái)突破性進(jìn)展

陳 尚

雖然我國(guó)早在2004年就確立了“綠卡”制度，但考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情因素，門檻較高、發(fā)放數(shù)量占在華外國(guó)人比例小。但隨著我國(guó)國(guó)際化進(jìn)程的加快，“綠卡”制度試點(diǎn)改革工作取得突破性進(jìn)展。實(shí)現(xiàn)“綠卡”功能的國(guó)際化、便捷化，完善了人才認(rèn)定方式，為海外華人回國(guó)提供優(yōu)惠政策。

“綠卡”制度 改革特點(diǎn) 完善建議

當(dāng)前社會(huì)，國(guó)家的發(fā)展靠科技和創(chuàng)新，而根本在于人才。因此國(guó)際社會(huì)對(duì)于人才的競(jìng)爭(zhēng)也最為激烈。美國(guó)、英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家利用“綠卡”制度，吸引了大量海外高層次人才，增加了自身的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為滿足深化改革開(kāi)放與推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對(duì)人才的大量需求，我國(guó)自2004年8月頒布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，正式確立“綠卡”制度。

一、我國(guó)“綠卡”制度改革現(xiàn)狀

雖然我國(guó)早在2004年就確立了“綠卡”制度，但考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情因素，只允許部分在中國(guó)居留期限長(zhǎng)、學(xué)歷高、科研能力強(qiáng)或投資數(shù)額達(dá)到要求的海外高層次人才獲得在華永久居留資格，且審批條件極其嚴(yán)苛。自2004年到2011年，中國(guó)“綠卡”的年均發(fā)放量?jī)H有248張，而這一時(shí)期入境的外國(guó)人則多達(dá)2700萬(wàn)。[1]中國(guó)“綠卡”也因此被稱為世界上最難申請(qǐng)的綠卡。

但隨著我國(guó)國(guó)際化進(jìn)程的加快，與科技創(chuàng)新對(duì)于人才的大量需求，我國(guó)政府必須進(jìn)行人才引進(jìn)政策改革以吸引和留住更多的高層次人才。為此，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，北京、上海、廣東、成都等地，先后進(jìn)行了關(guān)于出入境與居留問(wèn)題的系列試點(diǎn)改革工作。中國(guó)“綠卡”政策得到不斷突破，簡(jiǎn)化了申請(qǐng)手續(xù)，提高了中國(guó)“綠卡“的含金量，開(kāi)放更為便捷的外籍人才來(lái)華工作、交流渠道，增強(qiáng)了中國(guó)吸引外籍人才的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、我國(guó)目前“綠卡”制度改革特點(diǎn)

（一）在功能上實(shí)現(xiàn)國(guó)際化、便捷化

中國(guó)政府于2017年2月印發(fā)的《外國(guó)人永久居留證件便利化改革方案》，改革措施主要包括：（1）將“外國(guó)人永久居留證”更名為“外國(guó)人永久居留身份證”，進(jìn)一步強(qiáng)化身份認(rèn)證功能；（2）將參照中國(guó)第二代居民身份證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外國(guó)人永久居留身份證進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，解決中國(guó)“綠卡”的可識(shí)驗(yàn)問(wèn)題;（3）實(shí)現(xiàn)永久居留外國(guó)人信息部門間共享，進(jìn)一步便利持證人在華工作、居留、生活。

（二）在人群方面，專門為外籍華人開(kāi)設(shè)綠色通道

中國(guó)作為世界上出國(guó)留學(xué)人數(shù)最多的國(guó)家，人才流失現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。從1978年改革開(kāi)放至2009年底，各類出國(guó)留學(xué)人員（包括國(guó)家公派、單位公派和自費(fèi)留學(xué)）總數(shù)為162.07萬(wàn)人，而學(xué)成歸國(guó)人員總數(shù)為49.74萬(wàn)人，約占總數(shù)31%。[2]為吸引海外高層次華人人才，國(guó)家專門為具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、高學(xué)歷人才開(kāi)設(shè)外籍華人永久居留通道。同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域還為外籍華人申請(qǐng)長(zhǎng)期居留提供優(yōu)惠政策，如北京放寬華人歸國(guó)工作年齡限制，上?！靶【G卡”制度，廣東“小華裔卡”制度。

（三）在認(rèn)定方式上，兼并國(guó)家人才政策與人才市場(chǎng)化的認(rèn)定手段和方式

為適應(yīng)我國(guó)改革開(kāi)放與現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)人才的需要，我國(guó)先后發(fā)起了多項(xiàng)人才引進(jìn)計(jì)劃。如 “千人計(jì)劃”、“國(guó)家特支計(jì)劃”、“萬(wàn)人計(jì)劃”等，這些計(jì)劃對(duì)于海外人才定義為擁有博士或碩士學(xué)位，已經(jīng)在國(guó)際上取得某一科研領(lǐng)域成果或有高層教育經(jīng)驗(yàn)、高級(jí)職稱。由于我國(guó)人才引進(jìn)機(jī)制主要以政府為主導(dǎo)，由國(guó)家統(tǒng)一制定引進(jìn)人才的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致市場(chǎng)未發(fā)揮作為人才主體的作用。在目前重點(diǎn)區(qū)域試點(diǎn)改革中，新增了市場(chǎng)化的人才評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，如人才積分永久居留制度，納稅達(dá)標(biāo)永久居留制度，企業(yè)推薦制度等。國(guó)家人才引進(jìn)政策與市場(chǎng)機(jī)制改革相結(jié)合，引進(jìn)來(lái)的人才是與地方政府重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的專家型和創(chuàng)新型海外人才。再通過(guò)人才政策調(diào)控區(qū)域人才市場(chǎng)，在地方人才政策和市場(chǎng)規(guī)律的相互作用下，實(shí)現(xiàn)人才資源的合理配置，逐步發(fā)揮企業(yè)引才的主動(dòng)性作用。

三、有關(guān)“綠卡”改革完善的建議

（一）建立有效及靈活的技術(shù)移民制度

我國(guó)光有一個(gè)永久居留的“綠卡”制度，卻沒(méi)有入籍制度相伴隨，這影響了持綠卡者在中國(guó)置業(yè)發(fā)展等一系列長(zhǎng)期人生規(guī)劃。我國(guó)可參照美國(guó)，建立系統(tǒng)的技術(shù)移民制度，從而有效的吸引各類行業(yè)的高層次人才。使們有機(jī)會(huì)獲得永久居留權(quán)的同時(shí)進(jìn)一步開(kāi)放中國(guó)國(guó)籍的入籍制度。使中國(guó)“綠卡”的功能得到充分發(fā)揮。

（二）增設(shè)中國(guó)“綠卡”海外申請(qǐng)點(diǎn)，加大宣傳力度

中國(guó)近幾年已通過(guò)擴(kuò)大居留許可簽發(fā)對(duì)象等舉措，為外籍華人來(lái)華工作、生活制定不少優(yōu)惠政策，但由于社會(huì)知曉度不高，使這些好政策成了“睡美人”。相關(guān)部門應(yīng)加大國(guó)家政策的海外宣傳力度，明確人才吸引政策、申請(qǐng)永久居留的各項(xiàng)條件。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立中國(guó)“綠卡”的海外申請(qǐng)通道，免除在中國(guó)居住期限的限制要求，簡(jiǎn)化海外高層次人才申請(qǐng)永久居留的程序，真正發(fā)揮中國(guó)“綠卡”引才作用。

（三）改善國(guó)內(nèi)“軟環(huán)境”，提高“綠卡”待遇

外國(guó)人赴華，最重要的還是面臨著不同的文化、體制沖突，以“綠卡”相應(yīng)的“高層次人才”領(lǐng)域而言，外國(guó)專家對(duì)所處的學(xué)術(shù)界、社會(huì)風(fēng)氣的抱怨與不滿已是屢見(jiàn)不鮮，憤而出走的也不乏其人。入選第一批“千人計(jì)劃”的科學(xué)家饒毅與施一公曾聯(lián)合在著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表文章，公開(kāi)批評(píng)了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)環(huán)境的不端。若要留得住人才，就應(yīng)在相應(yīng)的科技體制、社會(huì)體制等方面下大功夫，以幫助海外人才平衡文化、體制的沖突，提高中國(guó)“綠卡“的待遇。

[1]談樂(lè)炎．中國(guó)綠卡[J]．小康,2013(1):42～46．

[2]苗丹國(guó),梁凱音．我國(guó)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)群體的成長(zhǎng)與鼓勵(lì)和吸引其回國(guó)服務(wù)政策的演變[EB/OL]．移民網(wǎng)論壇,2011．

（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)）