殷興東

甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

依法推進政府權(quán)力清單制度中的難點及對策分析*

殷興東

甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

政府權(quán)力清單制度不僅是一種分工明確、責(zé)任清晰、運轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)，而且是一種可追溯、可監(jiān)督的權(quán)力運行體系。這項制度的推行對于厘清政府與市場關(guān)系、促進政府正確履行職責(zé)具有重要意義。當(dāng)前，不論是中央國家機關(guān)還是地方各級政府都在積極開展和推進權(quán)力清單制度建設(shè)。但是，作為一項新生事物，推行權(quán)力清單制度仍面臨著許多問題，這些問題影響了權(quán)力清單的質(zhì)量和定性，最終也會影響到權(quán)力清單制度的落實。本文擬對權(quán)力清單制度推行中的重點和難點入手，從職權(quán)法定的角度對權(quán)力清單制度面臨的問題及解決對策進行探討，以期為完善該項制度提供有益的參考。

權(quán)力清單；信息公開；政府治理

我國多年的行政體制改革實踐表明，單純減人、減編制、減機構(gòu)很難真正走出“減少——膨脹——再減少——再膨脹”的怪圈。只有實質(zhì)性地減少政府不規(guī)范干預(yù)市場的權(quán)力，才有可能取得簡政放權(quán)的成功。建立權(quán)力清單制度，就是為了擊中政府簡政放權(quán)的要害①。推行權(quán)力清單就是要將政府執(zhí)法的內(nèi)容及程序以清單和流程圖方式向公眾公布，其目的不僅是為了加大公眾對政府行使權(quán)力的監(jiān)督，更有實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的法治要求。黨中央和國務(wù)院針對長期以來許多政府部門的政務(wù)信息不公開、行政權(quán)力蒙蓋著“神秘的面紗”導(dǎo)致公眾監(jiān)督空洞無力的現(xiàn)狀大力推行權(quán)力清單制度，將政府推行權(quán)力清單制度作為國家重大改革任務(wù)之一②。

一、當(dāng)前我國政府權(quán)力清單制度建設(shè)的主要做法

我國政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000年前后，2008年伴隨政府信息公開的推行初見端倪③。這是針對長期以來公民和企業(yè)對審批事項、審批要件等不清楚、不明白等反映突出的問題，一些地方政府以推行政務(wù)公開、政府信息公開為契機，對行政審批內(nèi)容和程序進行公開。2005年，河北省以省商務(wù)廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，推進行政權(quán)力公開透明運行改革。邯鄲市出臺了我國第一個“市長權(quán)力清單”。時任市長王三堂的權(quán)限被定格為93項，邯鄲市政府將其匯總，對全社會公開。此后，湖南、四川等地也相繼啟動了曬“權(quán)力清單”的試點工作。2011年，北京西城區(qū)公開領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)力清單”，并規(guī)定市民舉報干部濫用權(quán)力兩個工作日內(nèi)將獲答復(fù)。中共十八屆三中全會提出“權(quán)力清單”制度后，廣州成為全國首個亮出政府“權(quán)力清單”的城市。2013年，廣州“曬”出行政權(quán)力清單，共有3705項市級行政職權(quán)事項接受社會監(jiān)督。此后國內(nèi)陸續(xù)有多個城市全面開始嘗試公布“權(quán)力清單”④。例如，2014年安徽省開始推行省政府工作部門行政權(quán)力清單制度。⑤安徽省權(quán)力清單將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等10大類⑥。浙江省富陽市創(chuàng)造性地提出“原始權(quán)力、常用權(quán)力、非常用權(quán)力”三個概念和分類形式，構(gòu)建權(quán)力清單框架體系，在廣度和深度上對現(xiàn)有行政權(quán)力進行全面梳理⑦。

從我國各地已經(jīng)推行行政權(quán)力清單制度試點地區(qū)情況看，行政權(quán)力清單制度除了公布行政機關(guān)的各項權(quán)力外，還公布或繪制了行政權(quán)力流程圖，明確行政權(quán)力承辦崗位、運行環(huán)節(jié)和程序、辦理時限和方式等，把服務(wù)公眾變成了具體的行動，這也使公眾能夠更好地監(jiān)督政府行為。行政權(quán)力清單制度的存在和良好運行，說明了我國行政權(quán)力公開透明度的提高。⑧各省市推行行政權(quán)力清單制度可以總結(jié)為以下三個方面：

(一)對權(quán)力進行編碼，公開權(quán)力范圍

江蘇省是首個進行編碼管理的省份，事實證明行政審批權(quán)的編碼管理是規(guī)范和限制行政審批權(quán)的一個有效的工具。其基本內(nèi)涵是，按照“三統(tǒng)一”的要求(即“統(tǒng)一格式、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理”)通過對權(quán)力進行編碼的方式，讓權(quán)力清單中的權(quán)力都能夠清晰可查。行政審批權(quán)力的編碼是為每個行政審批事項設(shè)置單獨、唯一標識，并以此確立“編碼事項之外無審批”的權(quán)力邊界。⑨。經(jīng)過多年的總結(jié)和完善行政權(quán)力編碼已成為權(quán)力清單制度較為成熟的一項做法，其基本精神就是明確規(guī)定“無編碼的權(quán)力不得行使”，力求最大限度制約行政權(quán)力的擴張。

(二)以簡政放權(quán)為突破口，推動政府權(quán)力清單改革

依據(jù)社會治理中“權(quán)力法定、市場自主、社會自治”的原則，地方各級政府在進行行政執(zhí)法改革過程中，利用中央提出的簡政放權(quán)的要求，地方政府通過梳理權(quán)力范圍，對一些長期存在的職能疊加或管理“真空”形成的推諉扯皮或爭取奪利現(xiàn)象進行整治。對市場能夠自主決定的實現(xiàn)“該放的放、該簡的簡”，對政府部門之間的權(quán)力“能合并的則合并，能取消的則取消”，通過推進簡政放權(quán)工作，公開權(quán)力清單，明確權(quán)力的范圍，更進一步規(guī)范了政府的行為。

(三)整合各級權(quán)力清單，嚴格規(guī)范行政行為

二、當(dāng)前政府權(quán)力清單制度的理論與現(xiàn)實難點

(一)政府權(quán)力清單制度的理論難點

(二)我國政府權(quán)力清單制度建設(shè)中的現(xiàn)實難題

1.權(quán)力清單制度依然缺乏頂層設(shè)計

2.清權(quán)過程中虛假填報問題突出

之所以一些政府部門會出現(xiàn)虛假填報清單問題，關(guān)鍵還在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部一方面為應(yīng)付上級下達的任務(wù)目標，另一方面擔(dān)心會喪失既得的利益。公布權(quán)力清單無異于政府向自己“開刀”，這需要壯士斷腕的極大勇氣。雖然大部分領(lǐng)導(dǎo)干部能夠貫徹落實好權(quán)力清單改革任務(wù)，但也有部分領(lǐng)導(dǎo)干部畏難情緒嚴重，總是以各種借口推諉觀望，借公布權(quán)力清單機會不僅不厘清權(quán)力范圍、精簡權(quán)力，反而擴大權(quán)力?！岸嗵顧?quán)力、少填義務(wù)”成立一些部門在清理權(quán)力過程中的“潛規(guī)則”。這種虛假填報現(xiàn)象導(dǎo)致了有利益可圖的權(quán)力就出現(xiàn)與其他部門權(quán)力疊加，而在“出力不討好”的權(quán)力范圍內(nèi)又出現(xiàn)“權(quán)力真空”現(xiàn)象。

3.杜絕非行政性審批事項出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象困難

由于非行政性審批事項并不容易引起公眾的注意，在推行政府權(quán)力清單過程中，許多地方政府部門也將大量非行政性審判事項列入到權(quán)力清單當(dāng)中，使之搖身一變堂而皇之成為行政審批事項，無形中增加了政府審批的權(quán)力范圍。目前，對非行政許可審批無論是從法律規(guī)范方面還是具體的管理權(quán)限和權(quán)力定位在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界都沒有形成統(tǒng)一的認識，因此對于非行政性審批事項在現(xiàn)實生活中的監(jiān)管較為滯后。由于對非行政性審批事項監(jiān)管難度大，這也導(dǎo)致了部分政府部門利用推行權(quán)力清單制度的機會“打擦邊球”，堂而皇之地將一些非行政性審批事項以行政性審批事項頭銜對外公布，嚴重違背了權(quán)力清單簡政放權(quán)的初衷。

三、完善政府權(quán)力清單制度的路徑分析

(一)國家層面盡快完成頂層設(shè)計

上文已述，由于國家層面缺失頂層設(shè)計，地方在落實權(quán)力清單過程中難免會迷失方向。經(jīng)過多年的改革經(jīng)驗積累，權(quán)力清單制度的基本輪廓已漸漸明朗。在這種情況下，國家層面的頂層設(shè)計就顯得刻不容緩。頂層設(shè)計中應(yīng)當(dāng)首先明確各級政府部門如何梳理自身的行政權(quán)；權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)如何有步驟地推進；權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)如何依次公開等程序性問題。同時，國家層面還要考慮到公開的行政權(quán)力的合法性問題。根據(jù)行政領(lǐng)域的職權(quán)法定原則，行政權(quán)通常認定的合法來源是法律法規(guī)和規(guī)章。那么各級政府部門公布的行政權(quán)的合法性就需要國家層面予以界定。另外，可以借鑒地方經(jīng)驗，對于沒有法律法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的行政權(quán)要求一律不得實施；對于已經(jīng)按照規(guī)定編碼的行政權(quán)進行統(tǒng)一格式；對行政行為進行分類管理，便于查詢；對于向公眾公開的權(quán)力統(tǒng)一查詢網(wǎng)址，便于公眾了解和監(jiān)督。

(二)建立對權(quán)力清單的長效監(jiān)督考評機制

(三)確保行政權(quán)力清單的持續(xù)性

權(quán)力清單制度是一項長期性制度，不是一蹴即就的工作。迅速發(fā)展的社會使得我們當(dāng)今時代的行政權(quán)力也在加速變化。毫無疑問，行政權(quán)的高度易變性必然導(dǎo)致權(quán)力清單的內(nèi)容更替加快。這對于一些長期患有懶政思維的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，權(quán)力清單持續(xù)更新工作往往被忽視。因此加強對權(quán)力清單制度的持續(xù)性推進就顯得更為重要。這需要我們的政府要將權(quán)力清單制度當(dāng)做一項長期工作常抓不懈，不能有絲毫懈怠。只有將政府的“權(quán)力家底”連續(xù)不斷地向社會公開，公眾才能夠不僅“按圖索驥”查詢到政府權(quán)力而且可以持續(xù)有效地監(jiān)督政府行使權(quán)力的整個過程。

[注釋]

①遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場決定 十八屆三中全會后的改革大考[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2014：266.

②2013年中共中央、國務(wù)院<關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見>指出：“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運行流程”.十八屆三中全會審議通過的<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>指出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程.”黨的十八屆四中全會審議通過的<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>也指出，“依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度.”

③楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實[J].中國法制，2014(1).

④江萌，等.曬好政府“權(quán)力清單”[N].湖北日報，2014-1-9；遲福林主編，方栓喜，夏鋒，匡賢明副主編.市場決定 十八屆三中全會后的改革大考[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2014，02：266.

⑤http：//ah.anhuinews.com/system/2014/04/08/006382127.shtml(安徽新聞網(wǎng)).

⑥安徽省人民政府辦公廳.安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知[Z].2014-04-30.

⑦浙江省發(fā)展和改革委員會.富陽市權(quán)力清單試點工作初步形成“三單一圖一改”[EB/OL].[2014-05-17].http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2014/5/17/art_10_651486.html.

⑧李和中，劉孋毅.加強建立和完善行政權(quán)力清單制度[J].廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014(9)：11.

⑨黃小勇.中國行政體制改革研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2013，11：173.

⑩浙江：打造政府權(quán)力運行“制度籠子”[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2014-07-20/095330549209.shtml(新浪新聞網(wǎng)).

?周良金.推行權(quán)力清單制度促進法治政府建設(shè)[N].安徽日報，2016-01-08.

?專家解讀權(quán)力清單法治價值：謹防變?yōu)橐粓稣涡鉡EB/OL].http：//live.jcrb.com/html/2014/938.htm(2016年10月5日訪問).

?申海平.權(quán)力清單的定位不能僭越法律[J].學(xué)術(shù)界，2015(1).

?喻少如.權(quán)力清單制度中的公眾參與研究——兼論權(quán)力清單之制度定位[J].南京社會科學(xué)，2016(1).

?袁維海，姚玫玫.有權(quán)必有責(zé) 曬權(quán)要曬責(zé)——安徽省探索行政權(quán)力、責(zé)任清單制度[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2015(1)：30-31.

?周良金.推行權(quán)力清單制度促進法治政府建設(shè)[N].安徽日報，2016-01-08.

* 甘肅省依法推進社會治理研究中心、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地專項資金資助。

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2095-4379-(2017)33-0014-03

殷興東，男，甘肅政法學(xué)院法學(xué)院，副教授。