陳曉春，蘇美權(quán)

（湖南大學，湖南…410082）

礦產(chǎn)資源是整個工業(yè)發(fā)展的“糧食”，是國民經(jīng)濟運行的“血脈”，是社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由礦產(chǎn)資源勘查、開采和加工利用形成的產(chǎn)業(yè)稱為礦業(yè)。礦業(yè)政策是指導人們合理、科學、有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的指揮棒。

1 已有研究綜述

我國相關(guān)領(lǐng)域的研究者著眼于從不同的層面對礦業(yè)政策進行研究。從礦業(yè)政策界定的角度來看，楊樹旺等（2012）認為礦業(yè)政策是政府調(diào)整礦業(yè)開發(fā)活動的一系列政策、措施、指令的綜合。中國的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)政策由礦業(yè)產(chǎn)業(yè)組織政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)布局政策、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，以及礦業(yè)產(chǎn)權(quán)政策組成。從礦業(yè)政策的內(nèi)容研究來看，曹愛紅等（2011）運用計量經(jīng)濟模型對我國礦產(chǎn)資源稅的政策進行了分析；馮春梅等（2014）從經(jīng)濟學角度剖析和構(gòu)建了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復鼓勵政策；曹學謙（2016）對中國和贊比亞礦業(yè)政策以及相關(guān)的法律法規(guī)作了對比研究。從礦業(yè)政策的效用研究來看，張紹朋等（2008）曾分析了我國現(xiàn)行礦業(yè)稅收政策的運行過程及其存在的不足；王甲山等（2013）評估了現(xiàn)行稅費政策在礦產(chǎn)資源開發(fā)及環(huán)境治理上的作用；李奇明等（2015）考察了我國綠色礦山鼓勵政策的內(nèi)容體系，并從引導機制、激勵機制和稅收優(yōu)惠政策方面提出了推進綠色礦山建設(shè)的政策建議；鄧曉蘭等（2015）剖析了現(xiàn)行財政體制和資源稅費體系，并提出了促進資源生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財稅政策調(diào)整思路。

現(xiàn)有的研究成果大都從較宏觀的層面對我國的某一礦業(yè)政策進行內(nèi)容分析、作用評價和改進設(shè)計，方法層面主要采用文獻研究、案例研究、比較研究等。這些研究注重對礦業(yè)政策的闡釋、規(guī)劃和構(gòu)建，在研究方法上更多表現(xiàn)為一種靜態(tài)的定性研究，缺乏對既有的礦業(yè)政策文本的內(nèi)容分析和定量分析，在政策結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的把握上都顯得不夠準確；在研究視角上，鮮有學者從政策工具的角度對礦業(yè)政策工具的設(shè)計、選擇和實施進行考察，已有的定性研究難以為礦業(yè)政策研究打開新思路。因此，實現(xiàn)我國的礦業(yè)政策的完善和創(chuàng)新，需要進一步明確研究對象，創(chuàng)新研究方法，理清研究脈絡(luò)，進而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

內(nèi)容分析方法是一種對文獻內(nèi)容進行量化分析的研究方法[1]，本文基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法和定量分析方法，以2015年頒布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》（下文稱《規(guī)劃》）作為分析樣本?！兑?guī)劃》“以2015年為基期，以2020年為目標年，展望到2025年”，在我國當前礦業(yè)政策體系中具有指導性地位，是進一步制定相關(guān)礦業(yè)管理政策的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此從政策工具視角對《規(guī)劃》進行量化分析，有助于了解礦業(yè)政策工具的屬性特征、選擇偏好、現(xiàn)存問題，對于我國礦業(yè)政策顯然具有現(xiàn)實意義。同時，這也是政策工具理論在礦業(yè)政策研究中的一次有益嘗試，具有一定的理論價值。

2 政策工具視角下的政策分析框架

政策工具是實現(xiàn)政策目標的具體手段和中間橋梁，但是又不僅僅是純粹的技術(shù)行為，它更多的是政策主體在工具理性層面的政策分析，它的設(shè)計、選擇和實施都反映了不同利益主體之間的博弈。歐文·E·休斯認為，政策工具是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”[2]。奧斯本和蓋布在其著作《改革政府》中，更是形象地將政策工具比喻為“政府箭袋里的箭”，政策目標就是箭靶，這充分肯定了政策工具的重要作用[3]。國內(nèi)陳振明將政策工具定義為人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式[4]。而在政策工具研究中，分類研究的成果是最豐碩的。施耐德和英格拉姆按照政策目標的行為邏輯假設(shè)，將政策工具分為權(quán)威工具、能力工具、符號和規(guī)勸工具、象征工具和學習工具[5]。按照政府介入程度的由高到低，加拿大公共政策學者豪利特和拉米什將政策工具分為強制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[6]。顧建光和吳明華從政策工具的使用方式上，將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具[7]。綜合上述研究成果，本研究將礦業(yè)政策工具定義為政府為了實現(xiàn)提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，強化礦產(chǎn)資源保護和合理利用等礦業(yè)政策目標而采用的方法方式和技術(shù)手段。

2.1 X維度：基本政策工具維度

本文選擇政府干預程度高低的角度，按照調(diào)整機制的不同將礦業(yè)政策工具分為規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟激勵型政策工具和社會型政策工具三類，并以此作為政策分析的X維度[8]。

規(guī)制型政策工具是以政府權(quán)威為基礎(chǔ)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章條例，以強制力為保障對政策目標群體的行為進行控制和指導，以達到礦業(yè)政策目標的管理手段的總稱。其核心在于依靠政府科層制治理結(jié)構(gòu)的強制性[9]，主要包括立法、目標規(guī)劃、督查監(jiān)管機制、示范及模式推廣、礦產(chǎn)能源基地建設(shè)等子工具。

經(jīng)濟激勵型政策工具是指政府部門通過引入市場機制，旨在引導政策目標群體在礦業(yè)生產(chǎn)消費過程中進行成本效益評估，進而做出符合礦業(yè)政策導向的行為選擇的管理手段的總和。該工具的作用機制是基于成本收益分析的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，主要包括有償使用、財政補貼、礦業(yè)權(quán)市場、稅費調(diào)整與改革等經(jīng)濟手段。

社會型政策工具是指政府部門通過廣泛的道德規(guī)勸和輿論影響，將政策價值觀念滲入到政策目標群體的價值觀中，使其在自愿提供的基礎(chǔ)上實現(xiàn)礦業(yè)政策目標的手段的總稱。其適用的前提是將自愿提供的觀念滲透到企業(yè)的經(jīng)營理念和個人的價值觀中，主要包括信息公開、自愿協(xié)議、宣傳教育、人才培養(yǎng)與智庫發(fā)展等子工具。

2.2 Y維度：礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈維度

利用上述的政策工具劃分方式，只能從工具的角度對政策內(nèi)容文本進行分解，并不能完全描述清楚《規(guī)劃》中礦業(yè)政策的所有特征。若要明確每一種政策工具在不同的政策規(guī)劃中所發(fā)揮的作用，從而進一步把握《規(guī)劃》中礦業(yè)政策的總體特征，就要充分考慮礦業(yè)發(fā)展內(nèi)在的活動規(guī)律和特點，這種規(guī)律和特點是制定《規(guī)劃》乃至其他礦業(yè)政策必須要考慮到的重要因素。

礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈可以分為資源勘查、開發(fā)、加工、利用和恢復五個不同環(huán)節(jié)，不同的政策工具作用于產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)會產(chǎn)生不同的政策效果，這為我們分析《規(guī)劃》的文本內(nèi)容提供了另一個切入視角。因此，本研究將礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的五個不同環(huán)節(jié)簡化為礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈維度，作為礦業(yè)政策分析框架的Y維度。

2.3 二維分析框架的構(gòu)建

基于上述對政策工具和礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈的梳理而得到的X維度和Y維度，形成了基于政策工具的我國礦業(yè)政策二維分析框架（圖1）。

圖1 我國礦業(yè)政策二維分析框架

3 基于政策工具的《規(guī)劃》內(nèi)容分析

3.1 《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容編碼

對《規(guī)劃》所包含的政策單元進行分解和編碼，最終形成表1的編碼表。限于篇幅，政策文本內(nèi)容的編碼情況未能一一羅列，同時，由于《規(guī)劃》中的“第一章規(guī)劃基礎(chǔ)”總體上未涉及政策規(guī)劃層面，故未列入分析單元。

3.2 《規(guī)劃》的X維度分析

通過研讀《規(guī)劃》，對其中與礦業(yè)政策相關(guān)的政策內(nèi)容進行了剖析，經(jīng)過規(guī)范化的統(tǒng)一處理，最終得到了30個政策子工具，并將其分別歸類到規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟激勵型政策工具和社會型政策工具中，這三類政策工具分別包括18、8和4個子工具，然后再分別計算三類政策工具包含的政策條文總數(shù)及其百分比以及子工具平均頻次，最終形成表2。

從《規(guī)劃》條文總數(shù)百分比來看，運用最多的是規(guī)制型政策工具，占政策工具運用總體的68.18%；其次是經(jīng)濟激勵型政策工具，占23.86%；最少的是社會型政策工具，只占7.96%。從子工具平均頻次來看，規(guī)制型政策工具也高于經(jīng)濟激勵型和社會型政策工具，三類政策工具的子工具平均頻次分別是10、7.88和5.25，而子工具的總平均頻次是8.8。這也說明了規(guī)制型政策工具占比之所以超過三分之，一方面是因為規(guī)制型政策工具的子工具數(shù)量達到18種之多，另一方面也是因為其子工具的平均頻次最高。

表1 《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

表2 《規(guī)劃》X維度政策工具分布

具體來看，在規(guī)制型政策工具中，目標規(guī)劃、策略性措施和勘查開發(fā)開采制度三個子工具是運用最多的，分別占據(jù)了12.78%、11.11%和11.11%，共占了35%。其次，礦區(qū)劃定與開發(fā)布局管理、督查監(jiān)管機制、示范及模式推廣、礦產(chǎn)資源評估機制和礦產(chǎn)能源基地建設(shè)這五個子工具占比超過了5.56%，但是仍低于10%。再者，剩下的子工具運用較少，占比皆不超過5%，其中，立法工具運用最少，只占了1.11%。經(jīng)濟激勵型政策工具中突出表現(xiàn)為培育市場和鼓勵政策，分別占了23.81%和22.22%。而礦業(yè)權(quán)審批、礦業(yè)權(quán)市場和稅費調(diào)整與改革分別占據(jù)了9.52%、11.11%和12.7%。其余的保證金制度、有償使用和財政補貼皆運用的較少，占比都在7%以下。在社會型政策工具中，運用最多的是信息公開，占據(jù)了47.62%，剩下的3個子工具所占比例皆維持在19%左右，而宣傳教育和表彰激勵并沒有被使用。

3.3 《規(guī)劃》的Y維度分析

在《規(guī)劃》X維度分析的基礎(chǔ)上，引入礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，即Y維度，得到如圖2所示的《規(guī)劃》二維分析結(jié)果。

圖2 《規(guī)劃》政策工具二維分析圖

圖2顯示，264條政策工具中，有關(guān)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利用環(huán)節(jié)的政策工具最多，達到101條，占據(jù)了政策工具總量的38.26%；其次是開發(fā)環(huán)節(jié)，政策工具數(shù)為87，占32.95%；其余依次為勘查環(huán)節(jié)（12.12%）、恢復環(huán)節(jié)（10.99%）、加工環(huán)節(jié)（5.68%）。其中，開發(fā)和利用環(huán)節(jié)政策工具數(shù)共占政策工具總量的71.21%。各個環(huán)節(jié)，運用最多的都是規(guī)制型政策工具，其余依次是經(jīng)濟激勵型和社會型。規(guī)制型政策工具主要被應(yīng)用在開發(fā)環(huán)節(jié)，而經(jīng)濟激勵型和社會型政策工具主要在利用環(huán)節(jié)使用較多。

4 政策工具的問題與思考

4.1 規(guī)制型政策工具過溢

規(guī)制型政策工具占政策工具運用總體的68.18%，超過了三分之二；從子工具平均頻次來看，規(guī)制型政策工具也高于經(jīng)濟激勵型和社會型政策工具。我國礦業(yè)發(fā)展曾長期處于計劃體制之下，規(guī)制型政策工具是政府歷來慣用的管制工具。同時，國內(nèi)外資源形勢發(fā)生了深刻變化，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)繁重，礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級和管理改革任務(wù)緊迫，需要政府運用控制有力的規(guī)劃型政策工具應(yīng)對復雜的國內(nèi)礦業(yè)發(fā)展和波動加劇的國際礦業(yè)市場。在規(guī)制型政策工具中，又突出表現(xiàn)為目標規(guī)劃、策略性措施和勘查開發(fā)開采制度。這一方面是《規(guī)劃》作為行動綱領(lǐng)的性質(zhì)決定的，另一方面也是因為法律制度的缺位。與西方對比，我國并沒有單獨的《礦業(yè)法》，指導礦業(yè)發(fā)展的最高法律《礦產(chǎn)資源法》是以保護礦產(chǎn)資源為主，針對礦業(yè)的法律關(guān)系調(diào)整還不全面，是造成政府長期以來多以行政命令式的規(guī)制手段監(jiān)管礦業(yè)活動的主要原因。

4.2 經(jīng)濟激勵型政策工具和社會型政策工具弱勢

經(jīng)濟激勵型政策工具和社會型政策工具分別只占23.86%和7.96%。在經(jīng)濟激勵型政策工具中，培育市場和鼓勵政策運用最多，這說明政府健全完善礦業(yè)市場的意識在增強，然而這兩者往往只能起到指引方向的作用，而對礦業(yè)經(jīng)濟能起到很好調(diào)節(jié)作用的礦業(yè)權(quán)類工具、財政補貼、稅費調(diào)整與改革處于弱勢，無疑削弱了經(jīng)濟激勵型政策工具在資源配置中的作用。正如稅費是礦業(yè)管理的重要工具，礦業(yè)稅費的征收保障了礦產(chǎn)資源所有權(quán)益的維護，也保證了礦產(chǎn)資源的合理利用。但在《規(guī)劃》中，只是簡單地提到了要建立礦業(yè)權(quán)使用費動態(tài)調(diào)節(jié)機制、實施礦產(chǎn)資源稅從價計征改革、加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理等，對于礦產(chǎn)資源稅費制度改革缺乏系統(tǒng)性的設(shè)計和明確的時間表，同時對于詬病已久的礦產(chǎn)資源補償費偏低且不合理的問題改革也沒有涉及。這對于建立健全現(xiàn)代礦業(yè)市場體系并無益處，也說明我國政府運用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)礦業(yè)活動的能力有待加強。在政策效果持續(xù)性的規(guī)范意義上，社會型政策工具都要優(yōu)于規(guī)制型和經(jīng)濟激勵型。但是在《規(guī)劃》中社會型政策工具嚴重不足，僅僅只占了7.96%，其中偏向運用信息公開，占據(jù)了47.62%，這說明政府在應(yīng)用社會型政策工具推動礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展時，還停留在維度單一、工具簡單的階段，主要的工作是完善信息公開。因此，加強社會型政策工具的應(yīng)用應(yīng)該是將來政府礦業(yè)政策的側(cè)重點。

4.3 許多行之有效的政策工具未被充分運用

在規(guī)制型政策工具中，環(huán)境評估、復墾制度、淘汰落后產(chǎn)能機制、回收與綜合利用制度以及立法等子工具沒有得到充分運用。研究表明，當前全球生態(tài)超載率是50%左右，而我國生態(tài)超載率接近150%，是世界上生態(tài)超載率最嚴重的國家之一[10]。同時我國礦產(chǎn)資源總的回采率低于世界平均水平20個百分點，僅為30%。開采回收率與西方礦業(yè)發(fā)達國家選冶綜合回收利用率達80%以上相比，還有較大的差距[11]。因此，目前政策工具的運用與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復、礦業(yè)綠色循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)實需求出現(xiàn)了脫節(jié)。

經(jīng)濟激勵型政策工具中，有償使用、財政補貼、保證金制度以及稅費調(diào)整與改革使用頻率低，同時缺乏切實可行的針對礦山礦業(yè)企業(yè)減負、保障礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的政策措施，無法有效調(diào)動企業(yè)和社會參與礦業(yè)經(jīng)濟活動的積極性。有學者研究發(fā)現(xiàn)，采礦業(yè)實際稅負對企業(yè)績效產(chǎn)生顯著負向影響，限制企業(yè)盈利能力的發(fā)揮，進而降低了其抵抗風險的能力和價值創(chuàng)造能力[12]。在全球礦業(yè)持續(xù)低迷、礦業(yè)指數(shù)PAI不斷下行的情況下，政府要積極推進礦產(chǎn)資源稅費改革，充分發(fā)揮財政的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用，增強礦業(yè)企業(yè)能力和積極性，釋放礦業(yè)經(jīng)濟活力。

在改變礦山礦業(yè)企業(yè)以及社會公眾價值觀念的社會型政策工具方面，宣傳教育、表彰激勵以及自愿協(xié)議運用缺失或不足。這使得社會型政策工具沒有發(fā)揮傳播知識、引導輿論和價值的作用。因此在以后的政策優(yōu)化和調(diào)整過程中，應(yīng)該加強對這些政策工具的重視程度。

4.4 缺乏對礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全過程的系統(tǒng)政策設(shè)計

礦業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有自身內(nèi)在的活動規(guī)律和特征，這是制定礦業(yè)政策、運用礦業(yè)政策工具需要充分考慮的重要因素。從Y維度的分析中可知，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利用和開發(fā)環(huán)節(jié)的政策工具最多，共占政策工具總量的71.21%，剩余的勘查、開發(fā)和加工環(huán)節(jié)沒有得到足夠的重視。同時每個環(huán)節(jié)中政策工具的設(shè)計和搭配也存在失衡。以利用環(huán)節(jié)為例，共應(yīng)用了101條政策工具，其中規(guī)制型57條，經(jīng)濟激勵型29條，社會型15條，分別占了56.44%、28.71%、14.85%。尤其在恢復環(huán)節(jié)，盡管政府規(guī)劃和指導的作用十分重要，但是運用經(jīng)濟激勵型和社會型政策工具、建立多元化的投資機制、形成社會的廣泛參與也同樣不可或缺。礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分為勘查、開發(fā)、加工、利用和恢復五個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)有其共性也有特性，不同的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)要采用不同的政策工具。但是《規(guī)劃》較少針對不同的環(huán)節(jié)需要制定系統(tǒng)有針對性的政策，尤其是在加工和恢復環(huán)節(jié)缺乏合理系統(tǒng)的政策工具設(shè)計，這也為礦業(yè)政策工具選擇優(yōu)化指明了方向。

5 政策建議

（1）適度降低規(guī)制型政策工具的使用頻率，加大相關(guān)子工具的實施力度，提高政策工具的針對性。我國礦業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，但是仍面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾和生態(tài)問題突出、集約化規(guī)?；潭炔桓?、科技創(chuàng)新能力不強等問題。首先，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮規(guī)制型政策工具在礦業(yè)發(fā)展中針對性強、控制有力、執(zhí)行迅速的工具優(yōu)勢，淘汰落后產(chǎn)能，推進礦產(chǎn)能源基地集約化生產(chǎn)推進，加強關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，強化礦業(yè)生產(chǎn)全過程的環(huán)境監(jiān)測。其次，在資源配置中政府干預仍然過多，政府應(yīng)該在健全礦業(yè)市場規(guī)則、加強市場監(jiān)管的基礎(chǔ)上，適當降低規(guī)制型政策工具的整體使用頻率，釋放礦業(yè)市場活力；同時增強目標規(guī)劃和策略性措施等工具的可操作性，提高規(guī)制型政策工具的針對性和靈活性。再者，要加大立法工具的使用力度，推進《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等相關(guān)礦業(yè)法律法規(guī)的適時修改與完善。例如，目前我國礦區(qū)環(huán)境保護法律制度分散于《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》等不同的法律文本中，造成在礦區(qū)環(huán)境保護中監(jiān)管主體眾多、職責交叉以致相互推諉，監(jiān)管效果欠缺。因此要完善礦山環(huán)境保護法律制度，構(gòu)建一套完備的礦山環(huán)境保護制度體系。

（2）發(fā)揮經(jīng)濟激勵型和社會型政策工具的激勵和帶動作用，增強政策工具的實施效果。目前，學界主流觀點認為基于市場機制的經(jīng)濟激勵型政策工具比基于強制機制的規(guī)制型政策工具更具經(jīng)濟效率[13]。首先，充分發(fā)揮礦業(yè)權(quán)類工具的作用，推進礦業(yè)權(quán)制度改革。其一，要理順產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，為合理收益奠定基礎(chǔ)。長期以來對礦業(yè)權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定，以致出現(xiàn)稅費調(diào)節(jié)的混亂。例如2014年12月1日就在全國范圍將煤炭、原油、天然氣的礦產(chǎn)資源補償費降為零，礦產(chǎn)資源補償費的征收基礎(chǔ)是國家對礦產(chǎn)資源所享有的所有權(quán)，此舉顯然損害了國家即全民對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)[14]。因此可效仿世界主流趨勢將礦產(chǎn)資源補償費更名為權(quán)利金，以免再被“費”字掩蓋了礦產(chǎn)資源補償費的真實性質(zhì)。其二，要推進礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)使用費的動態(tài)調(diào)整，依據(jù)1996年的《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，一個占地200km2的礦區(qū)，依據(jù)最高標準，每年的使用費也僅僅是30萬，這與礦產(chǎn)資源的巨大收益形成了明顯的反差，無法起到有效的調(diào)節(jié)作用[15]。

其次，我國礦產(chǎn)資源稅費名目較多，稅費結(jié)構(gòu)不合理，總體收益水平也偏低。如礦產(chǎn)資源補償費明顯偏低，平均費率為1.18%，遠低于國外相同性質(zhì)收費2%～8%的費率[16]。因此要推動礦產(chǎn)資源稅費改革，改變資源稅偏高而資源補償費偏低，造成礦山企業(yè)負擔過重的不合理現(xiàn)狀；從開征礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)稅等新稅費和完善現(xiàn)有稅費兩方面完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)稅費體系，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境的保護和治理[17]。

最后，繼續(xù)加強礦產(chǎn)礦業(yè)信息的公開化，著力建設(shè)礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公開制度、財政出資項目信息公開制度、礦業(yè)權(quán)出讓信息公開制度等，為完善政府服務(wù)，強化社會監(jiān)督，維護市場秩序提供制度保障；強化宣傳教育、表彰獎勵、公民參與、自愿協(xié)議等子工具的作用，培育礦業(yè)行業(yè)協(xié)會等社會組織，以促進公民和社會組織在礦產(chǎn)礦業(yè)調(diào)查、立法建議、生產(chǎn)監(jiān)督和宣傳教育方面的作用。

（3）重視各類型政策工具的綜合應(yīng)用，發(fā)揮混合型政策工具的政策效果。面對愈加復雜的國內(nèi)外礦業(yè)市場和艱巨的礦業(yè)經(jīng)濟綠色發(fā)展任務(wù)，需要克服單一維度的礦業(yè)政策工具的局限，對現(xiàn)有的礦業(yè)政策工具進行創(chuàng)新：在吸取單一政策工具優(yōu)勢的基礎(chǔ)上針對具體的礦業(yè)問題與政策目標對若干工具進行組合，從而形成一種“混合型”政策工具，以拓展政策適用范圍，提高政策的有效性[18]。

2015年新修訂實施的《環(huán)境保護法》規(guī)定了人大、環(huán)保部門、公民、法人、其他組織以及新聞媒體在環(huán)境保護和治理中的一系列權(quán)利，其實質(zhì)構(gòu)建了多元共治的環(huán)境治理復合模式。我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復任務(wù)艱巨，資金供應(yīng)和保障缺口巨大，需要運用混合型政策工具改變政府主導投資、治理低效的困境，建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復復合模式。通過宣傳教育、表彰激勵以及自愿協(xié)議等社會型政策工具調(diào)動社會的積極性；運用稅收優(yōu)惠、財政補貼等經(jīng)濟手段扭轉(zhuǎn)社會資本的投資偏好，縮小治理恢復活動中的資金缺口；根據(jù)政府資本和民間資本投資的行為指向不同、利益驅(qū)動機制的差異，通過制度創(chuàng)新手段建立法制化的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理多元投入機制[19]。通過多管齊下改變以往的治理困境。

又如淘汰落后產(chǎn)能機制除了要借助規(guī)制型政策工具的強制性，更要發(fā)揮財政補貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟激勵型工具的激勵作用。再者，礦業(yè)社區(qū)的建設(shè)是人民共享礦業(yè)發(fā)展進步成果的保障，應(yīng)將礦業(yè)社區(qū)立法逐步納入礦業(yè)立法的進程，以法律強制性和資金支持促進企業(yè)履行社會責任，同時積極引導礦山企業(yè)與社區(qū)的自主協(xié)商和溝通，實現(xiàn)企業(yè)和社區(qū)的共贏發(fā)展。

（4）重視政策工具在礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈中的系統(tǒng)設(shè)計和運用。礦業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展需要著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量提升。我國建設(shè)綠色礦山，推進礦業(yè)經(jīng)濟綠色發(fā)展的任務(wù)繁重，政策除了要向開發(fā)和利用環(huán)節(jié)傾斜之外，產(chǎn)業(yè)鏈中的加工和恢復環(huán)節(jié)也是推進礦業(yè)經(jīng)濟綠色發(fā)展的關(guān)鍵點。對于礦產(chǎn)品綜合回收加工利用效益較好的礦業(yè)企業(yè)要給予一定的稅收優(yōu)惠和財政補貼，在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復中要充分調(diào)動各個相關(guān)利益主體的積極性，加強宣傳教育、公民參與以及自愿協(xié)議等社會型政策工具的應(yīng)用?？傊V業(yè)政策體系的構(gòu)建要著眼于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的全過程進行系統(tǒng)的設(shè)計，并注意各個環(huán)節(jié)之間的搭配協(xié)調(diào)，提高礦業(yè)政策的系統(tǒng)性。