周立華，魏 軒，黃 珊

（1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京…100190；2.中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院，…甘肅……730000；3.國土資源部戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京…100182；4.中國科學(xué)院大學(xué)，北京……100049）

西北地區(qū)是我國“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的主體區(qū)域，但其資源與環(huán)境系統(tǒng)脆弱，加之人類不合理的開發(fā)利用等原因，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，如過度開墾、過度放牧導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)退化；資源粗放開發(fā)利用導(dǎo)致的水土流失、環(huán)境污染問題等。近十幾年來，得益于國家和地方政府的一系列生態(tài)治理政策，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了很大改善，相應(yīng)的經(jīng)濟和社會效益也明顯提高。深入探討重大生態(tài)治理政策及其生態(tài)、經(jīng)濟和社會影響，對促進(jìn)西北地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟帶”的生態(tài)文明建設(shè)，是非常有意義的。

在西北地區(qū)，尤其是內(nèi)陸河流域，水資源是其生態(tài)環(huán)境的主要制約因素。因此，水資源的管理利用是該區(qū)生態(tài)治理政策的主要內(nèi)容。通過分析水資源的管理利用，可以反映出生態(tài)治理政策的實施效果，并汲取相應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗與啟示。李鋒瑞[1]探討了我國西北干旱區(qū)流域水資源的管理制度改革以及管理體系建立等問題，并提出了水資源管理制度創(chuàng)新的初步思路。杜群[2]分析和評價了石羊河流域水資源政策，指出該區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化與缺乏有效運行的補償機制直接相關(guān)，并提出了政策完善的建議。盡管上述研究說明了當(dāng)時或某一短時間內(nèi)水資源管理利用的狀況，但缺少對水資源管理利用的長期趨勢和階段性變化的探討。事實上，水資源的管理和利用隨時期不同而有所區(qū)別，其產(chǎn)生的生態(tài)經(jīng)濟影響也會隨之變動?；诖耍疚囊允蚝恿饔虻拿袂诰G洲為例，探討重大生態(tài)治理政策實施過程中，當(dāng)?shù)厮Y源管理利用60余年的經(jīng)驗與啟示，以期為我國西北地區(qū)未來的生態(tài)治理提供經(jīng)驗參考，并進(jìn)而為國家的生態(tài)文明建設(shè)提供理論依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

民勤綠洲（圖1）位于河西走廊東部、石羊河流域下游，地理位置：38°03′N-39°28′N，101°49′E-104°12′E。其東北面是騰格里沙漠，西北面是巴丹吉林沙漠。綠洲中部是石羊河沖積、洪積形成的綠洲帶，狹長而趨平坦。全縣總面積約為1.6×104km2，其中沙漠、戈壁占82%，綠洲平原占9%[3]。受青藏高原氣候和溫帶大陸性氣候的綜合影響較大，年降水量約113.0 mm，年蒸發(fā)能力約為2623.0 mm，降水時空分布不均，日照時間長。民勤綠洲基本無徑流產(chǎn)生，僅有的地表水資源是南部涼州區(qū)的灌溉余水、下泄洪水和部分泉水匯入石羊河進(jìn)入紅崖山水庫的水[3]。躍進(jìn)渠是民勤縣的輸水總動脈[4]，1958年興修水利之后，縣內(nèi)河流由自然水系進(jìn)入到人工水系階段，除了各種交織如網(wǎng)的人工渠道外，該區(qū)并無天然水面存在，整體生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

圖1 民勤綠洲示意圖

至2013年末，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值59.05億元，其中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占35.99%、33.36%和30.64%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14683元，農(nóng)村居民人均純收入7893元。農(nóng)業(yè)方面，全縣農(nóng)作物播種面積499.33km2，其中，糧食作物132.87km2，主要經(jīng)濟作物350.87km2。大牲畜存欄4.78萬頭，肉類總產(chǎn)量 1.67 萬 t。

歷史上民勤綠洲水草豐盛[5]，西漢之前曾是內(nèi)流河濕地生態(tài)系統(tǒng)，之后由于各種自然和人為原因，水源減少、湖水干涸、沙漠入侵、植被退化，逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)在的荒漠綠洲生態(tài)系統(tǒng)，且沙漠化的趨勢和危害現(xiàn)今依然存在。

2 水資源管理利用的歷程及其影響

2.1 “以糧為綱”時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀(jì)50年代至70年代末?！耙约Z為綱”政策是新中國成立初期，為從根本上解決糧食供應(yīng)困難問題而制定的一項國家政策。在這一政策主導(dǎo)下，民勤的水資源管理利用有兩方面特點：一是盲目開荒取水，二是農(nóng)田水利建設(shè)。

開荒增加了用水需求。作為西北內(nèi)陸地區(qū)人口最為集中、灌溉農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，石羊河流域在“以糧為綱”政策的指導(dǎo)下，為了完成國家規(guī)定的產(chǎn)糧指標(biāo)，想方設(shè)法開墾荒地，灌溉需水量也隨之急劇增加。在下游的民勤綠洲，面積較大的開墾活動有1956年昌寧區(qū)完成的開荒任務(wù)10萬畝，以及1958～1959年期間勤峰農(nóng)場、扎子溝農(nóng)場、小西溝農(nóng)場3個國營農(nóng)場的建設(shè)[6]，此時全縣耕地面積達(dá)到一個峰值（圖2）。由于當(dāng)時的農(nóng)業(yè)技術(shù)條件落后，大面積的荒地開墾，就意味著粗放式的水資源使用。

圖2 民勤地區(qū)耕地、上游來水量、電機井?dāng)?shù)分時期變化示意圖

水利工程建設(shè)提供了水源保證。石羊河流域中上游的開荒，導(dǎo)致下游民勤的來水量減少，開墾的耕地因無水灌溉出現(xiàn)撂荒，耕地面積自1959年的高峰期后開始迅速減少，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐募Z食產(chǎn)量。為了保證農(nóng)業(yè)用水，進(jìn)而保證糧食產(chǎn)量，民勤掀起了一個農(nóng)田水利建設(shè)的高潮[7]。民勤縣在1958年開始建設(shè)紅崖山水庫和躍進(jìn)總干渠，隨后也陸續(xù)修建了各種大小的干、支、斗、農(nóng)、毛渠。最關(guān)鍵的是從1965年開始，當(dāng)?shù)亻_始打井抽取地下水作為農(nóng)用水源，因此在第一個打井高峰期（1968～1976年）內(nèi)，民勤的耕地面積在急劇減少后得以增加。

“以糧為綱”時期，民勤糧食總產(chǎn)量從起初的3.84萬t上升到10.68萬t（1959～1961年三年困難時期除外），但由于粗放用水以及打井取水，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的退化埋下了隱患。

2.2 改革開放時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀(jì)70年代末至90年代末。改革開放是1978年以來中國實行的一項重大政策。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，拉開了我國對內(nèi)改革的大幕，它改變了單一的“以糧為綱”，積極發(fā)展多種經(jīng)營方式[8]。它實行多勞多得、按勞分配為主的原則，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村勞動力。1992年市場經(jīng)濟體制確立，國家區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)入第二次調(diào)整階段，要求加快中西部地區(qū)的發(fā)展，減緩地區(qū)差距擴大的趨勢[9]，西部經(jīng)濟得到空前發(fā)展。這一時期，民勤的水資源利用在兩方面發(fā)生變化并產(chǎn)生了影響：農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和新一輪開荒用水。

與前一階段只重視糧食作物不同，這一時期政府的工作重點放在了快速提高農(nóng)戶收入上，力求將有限的水資源利用在單位水產(chǎn)值高的作物品種上，由此大量的經(jīng)濟作物被引進(jìn)種植。這一水資源利用特點改變了民勤糧經(jīng)作物的種植面積比例，由1978年的60∶23轉(zhuǎn)變?yōu)?000年的40∶34（圖3）。

圖3 民勤地區(qū)糧經(jīng)作物、農(nóng)民收入分時期變化示意圖

經(jīng)濟作物帶來的可觀收入，引發(fā)了民勤的新一輪開墾高峰，至2000年耕地面積增加了4.64萬畝。開荒種地意味著消耗更多的水資源，此時，石羊河流域上游的來水量仍逐年減少，為滿足用水需求，民勤進(jìn)入了第二次打井高峰期（1992～2000年）。打機井過度開采地下水，導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，到2000年地下水位已下降至13.6m，比1978年下降了大約10m。同時，地下水的開采也導(dǎo)致了地下水礦化度的增加，從而加劇了土地鹽堿化，很多地方的植被大量死亡。

改革開放以來，民勤經(jīng)濟發(fā)展迅速，至2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)84863萬元，是1978年的24倍。農(nóng)民人均純收入達(dá)2216元，是1978年的21倍。但對水資源缺乏可持續(xù)性的管理，基本上仍是過度開采、粗放利用。因此到20世紀(jì)末，民勤的生態(tài)惡化已達(dá)到了新中國成立以來的最嚴(yán)重程度[10]。

2.3 生態(tài)保護時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀(jì)末至今。我國廣大的西部地區(qū)生態(tài)脆弱、經(jīng)濟和社會發(fā)展長期滯后[11]。鑒于此，我國于2000年開始實行西部大開發(fā)，在提高經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的同時，積極開展生態(tài)文明建設(shè)，以政策引導(dǎo)資源管理和利用，相繼啟動實施了退耕還林還草工程、天然林資源保護工程、退牧還草工程等一批重點生態(tài)治理工程。這一時期與民勤綠洲水資源利用有關(guān)的政策措施主要有退耕還林工程和石羊河流域重點治理規(guī)劃。

2002年民勤縣被首次列為全省退耕還林工程建設(shè)區(qū)，政策實施后期，從以耕地退耕為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰臑┰炝譃橹鳌＝?jīng)過政策十多年的實施，民勤的風(fēng)沙沿線已經(jīng)初步建立起了喬灌草、帶片網(wǎng)結(jié)合的立體防護體系[12]，能夠調(diào)節(jié)氣候、降低風(fēng)速、減小風(fēng)蝕侵害[13]。一方面，退耕地和新造林地用水較以前大為減少，節(jié)約了珍貴的水資源；另一方面，防護林體系可以避免綠洲邊緣的水土流失，減少浪費后的水資源利用更有效率。

石羊河流域重點治理規(guī)劃于2006年開始實施，以全面建設(shè)節(jié)水型社會為主線，以生態(tài)環(huán)境的保護為根本，以水資源的合理配置、節(jié)約及保護為核心，以經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，按照下游搶救民勤綠洲、中游修復(fù)生態(tài)環(huán)境、上游保護水源的總體思路，對整個石羊河流域進(jìn)行重點治理。該規(guī)劃中最主要的舉措就是“關(guān)井壓田”（關(guān)閉機井、壓減耕地），關(guān)閉機井是減少對綠洲地下水資源的開采，壓減耕地是從需求上減少對水資源的消耗。另外，不壓減的耕地也進(jìn)行灌溉方式改造，拋棄粗放的漫灌而采用科學(xué)的滴灌、膜上灌等，并盡量種植節(jié)水和低耗水作物，最大程度地保護和高效利用水資源。

上述一系列措施實施后，民勤綠洲的生態(tài)狀況有多方面改善：上游來水量明顯增多，從2002年起以0.26億m3/a的速度增加，至2012年已上升到3.48億m3；地水位下降的勢頭得到遏制，尤其從2007年開始，下降速度是改革開放以來的最慢時期，且部分區(qū)域出現(xiàn)了自流井，干涸了54年的青土湖也開始出現(xiàn)季節(jié)性水面；地下水礦化度的上升速度減小，其中昌寧、環(huán)河灌區(qū)地下水礦化度開始下降；電機井?dāng)?shù)減少，至2012年減少了2451眼；森林覆蓋率達(dá)11.82%，是60余年來的最高值；沙塵暴次數(shù)減少，比“三北”防護林建設(shè)之前減少了3倍多；荒漠化面積較2000年減少了162.37 km2。雖然耕地面積從2007年起迅速減少，至2011年達(dá)到歷史最低值89.73萬畝，但并沒有影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，這正是得益于當(dāng)?shù)厝諠u科學(xué)的水資源管理和利用。

3 水資源管理利用的經(jīng)驗教訓(xùn)

從20世紀(jì)50年代至今的60余年來，民勤綠洲水資源管理利用的歷程可以被劃分為三個時期，即“以糧為綱”時期（20世紀(jì)50～70年代末）、改革開放時期（20世紀(jì)70～90年代末）和生態(tài)保護時期（20世紀(jì)90年代末至今）。各種與水資源管理利用有關(guān)的政策措施被實施，政策通過影響農(nóng)戶行為而對自然環(huán)境和社會經(jīng)濟產(chǎn)生復(fù)雜的影響，得到的經(jīng)驗教訓(xùn)可以從以下兩個方面進(jìn)行總結(jié)。

3.1 按水資源管理利用的影響范圍總結(jié)

民勤綠洲當(dāng)?shù)厮Y源的管理利用在很多方面產(chǎn)生了影響，可以總結(jié)如下：

（1）水資源的科學(xué)管理為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展起到了支撐作用。一方面，合理的水資源供應(yīng)促進(jìn)了包括種植業(yè)、林業(yè)和牧業(yè)在內(nèi)大農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也推進(jìn)了近些年開始的農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)化；另一方面，科學(xué)的水資源調(diào)配也逐漸改變著民勤的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使耗水嚴(yán)重的第一產(chǎn)業(yè)比重下降而耗水較少的第二、三產(chǎn)業(yè)比重上升[14]，三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比從1956年的13.9∶3.2∶1，調(diào)整到2012年的1.2∶1.1∶1。

（2）水資源的不當(dāng)利用對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。數(shù)十年來對地下水的大規(guī)模超采直接導(dǎo)致了地下水位的下降和水質(zhì)的惡化。一方面，地下水位的逐年下降使具有生態(tài)保護作用的植被退化，進(jìn)而造成大片土地沙漠化；另一方面，水質(zhì)的惡化加之使用地下咸水進(jìn)行漫灌導(dǎo)致大片土地鹽堿化。這些導(dǎo)致了民勤綠洲整體生態(tài)環(huán)境的惡化，也是后來治理環(huán)境的重點。

（3）水資源的管理利用對農(nóng)戶行為產(chǎn)生了較大的引導(dǎo)性影響。在生態(tài)治理政策實施的過程中，水資源的管理利用有具體的規(guī)章制度，它們規(guī)范和引導(dǎo)著農(nóng)戶的行為。從20世紀(jì)50年代以來，由于水資源管理利用的影響，民勤當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶行為發(fā)生了巨大變化，表現(xiàn)在自由開荒逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻归_荒兼壓減耕地；自由打井逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗拼蚓骊P(guān)閉機井；以漫灌溝灌為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N灌溉方式并存；自由放牧逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯犸暫桶肷犸曫B(yǎng)殖。

3.2 按水資源管理利用的階段特征總結(jié)

按照時間脈絡(luò)，從水資源管理利用的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效果及其階段性演變的角度，可以總結(jié)如下：

（1）“以糧為綱”時期，民勤當(dāng)?shù)貑渭冎匾曓r(nóng)業(yè)發(fā)展，生態(tài)效益開始下降，經(jīng)濟效益和社會效益僅有微小增加。開始打井取水且用水粗放，出現(xiàn)地下水位下降和礦化度增加等現(xiàn)象，而農(nóng)戶的社會生活和經(jīng)濟生活并沒有很大改善。這一時期水資源管理利用的效果欠佳。

（2）改革開放時期，民勤當(dāng)?shù)刂饾u重視經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，經(jīng)濟效益和社會效益都有明顯增長，但生態(tài)效益出現(xiàn)新一輪下降。這一時期經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步，農(nóng)戶生活明顯好轉(zhuǎn)，但由于廣泛的打井取水，使水資源的過度開采越來越嚴(yán)重，原有的水位下降、植被退化、土地沙化鹽堿化等生態(tài)問題逐年加劇。這一時期水資源利用的效果有利有弊。

（3）生態(tài)保護時期，尤其在石羊河流域重點治理規(guī)劃實施之后，民勤的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益都開始上升。退耕還林和關(guān)井壓田的實施大幅減少了水資源的過度開采和粗放浪費，加上水資源的利用日趨集約化、科學(xué)化，植被退化等生態(tài)問題得到一定程度的遏制，部分區(qū)域出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善的現(xiàn)象[15]，農(nóng)戶生活水平也在逐年上升。這一時期水資源利用的效果在三個時期中最好，趨向均衡、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

總的來說，目前石羊河流域重點治理規(guī)劃的實施達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，民勤綠洲的水資源管理利用開始走向可持續(xù)發(fā)展之路。然而這并不表明只要繼續(xù)維持現(xiàn)有水資源管理利用的方法措施，就能保證該區(qū)未來綜合效益的長期、持續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)注意到，民勤的生態(tài)問題依然嚴(yán)重且很難在短期內(nèi)得到解決[16]，而且新的問題也會不斷出現(xiàn)。另外，還有一些已經(jīng)提出的政策措施尚未得到真正落實，例如在整個石羊河流域設(shè)置權(quán)威性的水資源管理機構(gòu)，對地表和地下水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和調(diào)配?？梢哉f，民勤當(dāng)?shù)氐乃Y源管理和利用，還有很大的改進(jìn)空間。

總之，水資源是民勤綠洲的關(guān)鍵制約因素，只有科學(xué)合理地進(jìn)行水資源的管理和利用，不斷解決好與水資源有關(guān)的各種問題，制定和實施有針對性的管理和利用舉措，兼顧水資源利用的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，才能真正實現(xiàn)民勤綠洲的可持續(xù)發(fā)展以及更大區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)。

4 結(jié)論與啟示

西北內(nèi)陸河流域的生態(tài)治理政策，重點在于水資源的管理利用。民勤綠洲的水資源管理利用是西北地區(qū)生態(tài)治理政策的典型，為了有利于生態(tài)治理政策今后更好地實施，總結(jié)其60余年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，得到以下重要啟示：

（1）生態(tài)治理政策對西北地區(qū)尤其是內(nèi)陸河流域的生態(tài)環(huán)境具有重要甚至主導(dǎo)作用。20世紀(jì)50年代以來各項國家重大生態(tài)治理政策對西北地區(qū)極度脆弱的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了好壞迥異的效果；當(dāng)前階段，生態(tài)治理政策的實施有助于退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，政策法規(guī)的可操行性也在逐漸提升；未來生態(tài)治理政策的制定要更多依靠科學(xué)規(guī)劃，突出地域特點和區(qū)域差異，將保護與發(fā)展相結(jié)合。

（2）重大生態(tài)治理政策對農(nóng)戶行為的導(dǎo)向作用明顯，解決好生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)民生計問題是關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)成敗的關(guān)鍵；建立生態(tài)治理的制度經(jīng)濟保障機制，推動生態(tài)治理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變農(nóng)戶生產(chǎn)方式，有助于促進(jìn)區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）政府導(dǎo)向和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償有助于緩解農(nóng)戶與企業(yè)的發(fā)展困境，但生態(tài)治理與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展的關(guān)鍵是完善的生態(tài)補償機制。建立和完善生態(tài)補償?shù)脑S可證制度，激勵企業(yè)參與生態(tài)治理和國家生態(tài)公園的建設(shè)管理將是生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)的有效途徑之一。

（4）生態(tài)治理政策實施的后續(xù)管理問題突出，重建設(shè)輕管理成為生態(tài)治理政策實施的普遍問題；建立可持續(xù)的后效評估體系，強化生態(tài)治理工程長效監(jiān)督和管理體制是今后西北地區(qū)生態(tài)治理的重點；建議構(gòu)建生態(tài)治理工程和政策的長效機制和第三方評估機制，統(tǒng)籌生態(tài)保護和資源開發(fā)的利益關(guān)系。