杜茂華　陳莉　秦穎

摘要：農(nóng)村土地制度的改革發(fā)展，歷經(jīng)了農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度等一系列新型制度，奠定了我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會長治久安的堅實基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地征地制度在補償標準、農(nóng)民意愿、征用地管理等方面問題較多，農(nóng)村土地市場的產(chǎn)生、形成和發(fā)展還沒有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性也尚未明確。加快土地立法改革，是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化，進而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場重要的制度變革和法律保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；建設(shè)用地；市場化；制度；問題

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0324-03

收稿日期：2016-05-10

基金項目：教育部人文社科研究規(guī)劃基金（編號：15YJA630013）；長江師范學(xué)院武陵山區(qū)扶貧攻堅科研創(chuàng)新團隊項目（2015年）。

作者簡介：杜茂華（1962—），男，四川南部人，教授，主要從事農(nóng)村土地問題、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理問題研究。Tel：（023）72792711；E-mail：923636259@qq.com。 1 農(nóng)村土地制度變遷及集體建設(shè)用地市場化問題的提出

新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了農(nóng)村土地改革（簡稱：土改無能運動）、農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料社會主義集體所有制改造、人民公社合作化運動、以家庭為單位的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度（包產(chǎn)到戶）的階段。建國60多年以來，我國農(nóng)村土地制度的改革發(fā)展，已形成包括“農(nóng)村土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度”等一系列新型農(nóng)村土地制度。由此奠定了我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會長治久安的堅實基礎(chǔ)，有效地推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程，推動了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展。我國農(nóng)村土地制度變遷歷經(jīng)了從土地制度改革、合作化運動、集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、集體所有家庭承包經(jīng)營等4次重大變遷。

1.1 自耕農(nóng)所有制時期（1949年9月至1953年春）

自耕農(nóng)所有制時期也是我國的第一次土地改革時期。其基本特征是：農(nóng)民不僅擁有對土地的所有權(quán)，同時擁有利用自己所有的土地進行修建宅基地供自己居住，可以出租轉(zhuǎn)讓與典當(dāng)，自行耕種開展農(nóng)村生產(chǎn)活動，作為私有財產(chǎn)贈予等權(quán)利，土地作為私有財產(chǎn)歸屬家庭所有，任何人不得侵犯。

土地改革是革命戰(zhàn)爭年代中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村土地問題的政策主張，是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)土地改革的實踐。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的相關(guān)規(guī)定，“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團體，經(jīng)過清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田”。1950年6月我國頒布并實施了第一部關(guān)于土地問題的法規(guī)《中華人民共和國土地改革法》，標志著我國的土改動力在全國范圍內(nèi)全面開展。經(jīng)過3年的土改運動，直到1953年初，全國絕大部分地區(qū)（少數(shù)民族地區(qū)除外）取得了明顯的成績，其主要標志是：農(nóng)民擁有了自己的土地，幫助廣大農(nóng)民實現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夢想。土地改革完成后，明確了農(nóng)民得到的土地，其性質(zhì)是作為自己家庭的私有財產(chǎn)，明確規(guī)定農(nóng)民私有土地，可以買賣和租佃，并且，為了體現(xiàn)和保護農(nóng)民對土地財產(chǎn)私有的權(quán)利，還頒發(fā)了《土地房產(chǎn)所有權(quán)證》，明確規(guī)定：農(nóng)民土地房產(chǎn)“為本戶（本人）私有產(chǎn)業(yè)，耕種、居住、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。

1.2 人民公社體制下土地集體所有制形成時期（1953—1978年）

其基本特征是：通過成立農(nóng)業(yè)合作社，使農(nóng)民私有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缢?，形成以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的集體所有制，農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權(quán)弱化，土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民與土地在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系被取消。

這一時期又區(qū)分為2個階段：

一是互助合作運動中的土地制度變革（1953—1957年）。包括互助組、初級農(nóng)業(yè)社階段和高級農(nóng)業(yè)合作社階段。3種合作化形式各有其特點?；ブM的基本特點是：根據(jù)自愿、互利的原則，在其農(nóng)戶所有的土地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料私有制性質(zhì)不改變的基礎(chǔ)上，各農(nóng)戶之間可以通過人工互換或人工換畜工、合伙種地等形式，農(nóng)戶間相互提供幫助，解決在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中單戶生產(chǎn)的困難。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社相對互助組而言，其基本特點是：土地的所有權(quán)依然是農(nóng)民所有，但使用權(quán)交給初級社，同時，也允許合作社社員保留一定自留土地，農(nóng)戶在年終按上交土地多少進行分紅，初級合作社又稱農(nóng)村土地合作社。高級農(nóng)業(yè)合作社是在初級農(nóng)業(yè)合作社基礎(chǔ)上發(fā)展起來的集體經(jīng)濟組織，其特點是：農(nóng)戶所有的土地、耕畜以及大型農(nóng)具等實行作價為股份進入合作社，由合作社集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營管理，同時，可以留下5%土地由農(nóng)戶自己經(jīng)營，自留的土地可以種植蔬菜和其他農(nóng)作物。自留地土地性質(zhì)依然歸集體所有，但可以不征公糧和集體提留，同時規(guī)定經(jīng)營戶不可以出租、出賣和轉(zhuǎn)讓。

二是人民公社制度下的土地由村集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度（1958—1978年）。人民公社制度下農(nóng)村土地實行三級所有制度。其基本特點是：在農(nóng)業(yè)初級合作社基礎(chǔ)上，把原來屬于農(nóng)業(yè)合作社的土地以及屬于社員自己所有的土地（自留地、墳地、宅基地等）、農(nóng)戶用于耕作的牲畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸人民公社三級所有。

1.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營時期（1979—2007年）

其基本特征是：恢復(fù)大包干制度，開始實行“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)”的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的模式。

改革開放后，我國農(nóng)村土地制度的變遷歷經(jīng)了2個階段：一是實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，確立“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的農(nóng)村土地制度（1978—1999年）；二是通過立法規(guī)范農(nóng)村土地承包制度；探索并實施農(nóng)村土地征用制度（2000—2007年）。歷經(jīng)30多年的農(nóng)村土地制度改革和變遷，把農(nóng)民自發(fā)開展制度創(chuàng)新和國家強力推行2種方式相結(jié)合，按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑推進，初步形成了一套新型土地制度。新型土地制度的本質(zhì)特征是：土地集體所有權(quán)沒有改變，但農(nóng)民擁有長期的土地使用權(quán)。這種新型土地制度明確了農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)長期不能改變，這是社會主義制度性質(zhì)決定的；農(nóng)村集體土地采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的方式長期不能改變，這是農(nóng)村長治久安，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民致富的要求決定的；農(nóng)戶在承包合同期內(nèi)，有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營權(quán)，村集體可以公開拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經(jīng)營權(quán)，可以有償轉(zhuǎn)讓集中土地的經(jīng)營權(quán)來實行適度的規(guī)模經(jīng)營。這些制度規(guī)定載入了《農(nóng)村土地承包法》。endprint

1.4 土地集體所有制突破時期（2007年至今）

土地集體所有制突破時期也是集體土地市場化問題的提出和探索階段，其基本特征是：明確土地為重要的生產(chǎn)要素，發(fā)展土地要素市場，進行土地市場化模式探索，開始了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征地留用地制度、土地確權(quán)等創(chuàng)新土地制度的試點。

2007年，中共“十七大”提出，要“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場，完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素價格形成機制”。2008年，十七屆三中全會進一步明確提出“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為主線的新一輪農(nóng)村土地制度改革進入試點階段。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化主要問題探析

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》公布之后，國有建設(shè)用地使用制度的調(diào)整和改革有了制度依據(jù)，明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場化是改革的方向和基本趨勢，但農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度卻沒有得到根本性突破，市場化基本上只能通過土地流轉(zhuǎn)，土地征用制度在目前是唯一合法途徑。但是，目前的征地制度在補償標準、農(nóng)民意愿、征用地管理等方面問題較多，影響了農(nóng)民通過土地權(quán)益分享改革發(fā)展的紅利。總體來看，我國農(nóng)村土地市場的產(chǎn)生、形成和發(fā)展還沒有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性也尚未明確。

為了深入分析農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題，研究推進農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化制度建設(shè)進程的主要體制、機制障礙，課題組成員深入四川省都江堰市相關(guān)村鎮(zhèn)進行調(diào)研，本研究擬就調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題結(jié)合我國土地制度變遷和改革發(fā)展的趨勢，分析推進農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場需要著力突破的體制、機制障礙；需要解決的關(guān)鍵問題。

2.1 農(nóng)民對土地制度與法規(guī)的認知與了解程度普遍不高

通過問卷對村民關(guān)于土地法律法規(guī)認知程度的調(diào)查，首先是關(guān)于村集體事務(wù)的參與度，問卷設(shè)計了5個檔次的答案來描述村民對村集體事務(wù)的參與程度，分別為很多、多、一般、少、很少。數(shù)據(jù)表示，其中82%選擇了一般，剩余均選擇少。這表明村民對于村集體事務(wù)的參與程度上不是很積極，對于集體事務(wù)的了解停留在村里公告的內(nèi)容上，并不會去主動參與了解更多的村集體事務(wù)。

關(guān)于土地確權(quán)的問題，2013年都江堰市已全面完成土地確權(quán)工作，在本次調(diào)查問卷中，村民對政府進行土地確權(quán)工作態(tài)度都評價為“積極”，因當(dāng)時確權(quán)工作的原因，村民對土地確權(quán)有了一定的認識與了解，確權(quán)工作的順利進行也為試點村土地流轉(zhuǎn)打下了堅實的基礎(chǔ)。大部分村民表示對于我國現(xiàn)行的土地制度以及法律法規(guī)有一定的了解，但在對土地制度的滿意程度的調(diào)查中，天馬鎮(zhèn)參與調(diào)查的64戶中，有8戶表示滿意，55戶表示一般，1戶表示不滿意。石羊鎮(zhèn)的問卷調(diào)查中，2戶人表示滿意，10戶表示一般，24戶表示不滿意。

從這里可以看出，在土地制度滿意程度上石羊鎮(zhèn)與天馬鎮(zhèn)有很大差別。在土地流轉(zhuǎn)非常少的石羊鎮(zhèn)，土地確權(quán)與土地制度并不能起到明顯作用，確權(quán)但依舊無人耕種，土地沒有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)制度也不能發(fā)揮作用，一片荒廢的土地套上任何制度都無法給農(nóng)民帶來實際收益，這也是很多農(nóng)村中普遍存在的問題。

關(guān)于村民是否滿意現(xiàn)在的土地利用方式，天馬鎮(zhèn)的調(diào)查中，13戶表示滿意，47戶表示一般，4戶表示不滿意；而在石羊鎮(zhèn)的調(diào)查中，5戶表示滿意，13戶表示一般，18戶表示不滿意。由此發(fā)現(xiàn)，在這一問題上，天馬鎮(zhèn)大部分人都可以接受現(xiàn)在土地的利用效率，在現(xiàn)在勞動力缺乏的農(nóng)村，土地以低廉的價格租賃出去也比荒廢好很多，天馬鎮(zhèn)的村民已經(jīng)接受了這樣的利用方式，而在缺乏土地流轉(zhuǎn)的石羊鎮(zhèn)，大部分土地閑置導(dǎo)致大量村民不滿足現(xiàn)在的利用方式，卻無能為力。通過了解，有少量村民在家進行經(jīng)濟樹木的種植，但是通過交談后得知，該村種植的樹木無法找到一個良好的渠道進行銷售，所得收入僅能維持家庭開支，再因為當(dāng)?shù)貏趧恿Αh(huán)境、政策等因素影響，無法進行大規(guī)模種植，導(dǎo)致村里的土地利用方式仍然比較單一，土地利用效率低下。

2.2 農(nóng)民普遍不愿意放棄閑置宅基地與承包土地

在問卷設(shè)計中，對村民土地流轉(zhuǎn)意愿方面進行了調(diào)查，關(guān)于出讓宅基地使用權(quán)和自愿放棄土地承包權(quán)利的問卷調(diào)查中，所收集的100份問卷中，村民均是填寫的“不愿意”，很多村民認為宅基地和耕地，不使用在那兒閑置也比放棄承包權(quán)更妥當(dāng)。首先村民大多有一個回鄉(xiāng)養(yǎng)老和落葉歸根的考慮，外出打工保留著宅基地也方便以后回鄉(xiāng)養(yǎng)老和去世之后有一個安置地；其次這涉及到一個征地建設(shè)和拆遷的賠償問題，在前幾年的房地產(chǎn)熱潮中，很多村民憑借土地拆遷賠償分到了數(shù)套安置房或可觀的賠償金，出于這份考慮，村民不愿意放棄閑置土地的承包權(quán)，勞動力缺失也讓土地很難有一個合理的利用方式，這就導(dǎo)致了農(nóng)村大量耕地閑置的現(xiàn)象。

關(guān)于村民“是否贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化”和“是否同意本地成為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革試點”這個問題上，問卷中出現(xiàn)了全部贊成的一邊倒情況，在新農(nóng)村試點的天馬鎮(zhèn)，村民在試點中嘗到了甜頭，閑置的土地得到了利用，葡萄園農(nóng)家樂等相關(guān)休閑場所的發(fā)展也間接帶動了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，增加了農(nóng)民的收入，所以天馬鎮(zhèn)的村民很樂意再進行集體建設(shè)用地市場化的試點工程，而石羊鎮(zhèn)的村民在前兩年見到天馬鎮(zhèn)等新農(nóng)村試點帶來的改變過后，也普遍認為試點能給村里帶來翻天覆地的變化，村民們也期待著試點工程能改變村里的現(xiàn)狀。

在問卷調(diào)查中，征求了村民的意見，是“征地留用地返還”的政策更好，還是“讓集體土地進入市場自由交易”的政策更好，大部分村民都選擇了“讓集體土地進入市場自由交易”的政策。在與村民的交談中了解到，村民并不希望政府過多地介入土地流轉(zhuǎn)的交易，受某些地區(qū)惡劣事件的影響，村民擔(dān)心政府在介入過程中為了某些發(fā)展而犧牲當(dāng)?shù)卮迕竦睦?；但是村民也認為，在入市流轉(zhuǎn)中，也需要政府的幫助，希望政府能在交易過程中起到搭橋牽線和法律政策支持的作用。endprint

2.3 農(nóng)民對集體建設(shè)用地市場化能否受益表示不理解

在問卷中，調(diào)查了村民的意見，關(guān)于“集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市誰才是最大的受益者”的看法，受訪的100人當(dāng)中，10人認為政府會是最大的受益者，85人認為承包商會是最大的受益者，有5人認為村干部是最大的受益者，沒有人認為村民是最大的受益者?？梢?，在這個集體建設(shè)用地入市中，村民們并不會覺得自己最受益，但是卻非常支持入市這一舉措，歸其原因與土地租賃一樣，農(nóng)村的勞動力缺失，讓大量的土地閑置，閑置的土地并不會帶來收益，所以即使是用很低廉的價格將土地租賃給承包商，也比土地閑置沒有收益來得好，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是一樣的道理。

2.4 土地利用效率低，農(nóng)村勞動力缺失

不管是在作為新農(nóng)村試點的天馬鎮(zhèn)，還是相對欠發(fā)達的石羊鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力缺失都是很嚴重的問題，在所調(diào)查的農(nóng)村家庭中幾乎沒有青壯年勞動力留在農(nóng)村，大部分的年輕人與中年人都外出打工，進城尋求發(fā)展，留在村里的也只有老人和上學(xué)的小孩，這些無法構(gòu)成農(nóng)村土地需要的生產(chǎn)力，只有少量的地被耕種來生產(chǎn)蔬菜等自家食用，小孩也處于“好好讀書走出農(nóng)村”的教育模式當(dāng)中，等他們學(xué)業(yè)有成，也大多會選擇留在城里，不會返回農(nóng)村就業(yè)。這樣就導(dǎo)致了農(nóng)村土地失去了原本應(yīng)有的生產(chǎn)能力，大量閑置。這也與現(xiàn)有的經(jīng)濟形勢和農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)有關(guān)，以現(xiàn)在的農(nóng)民所有的生產(chǎn)條件來看，種地所獲得的收入與外出打工相差甚遠，甚至無法維持一個家庭的正常開銷。這就導(dǎo)致了中國農(nóng)村土地資源的大量閑置，甚至形成“空心村”現(xiàn)象。

2.5 土地管理與使用不規(guī)范，犧牲農(nóng)民利益求發(fā)展

在實地調(diào)查中，土地的規(guī)范使用與否也是重點關(guān)注的現(xiàn)象，在葡萄園種植基地的建設(shè)中，因為企業(yè)采取的是葡萄種植采摘釀酒以及游樂的一體化模式，所以在種植基地內(nèi)建造了房屋設(shè)施，對耕地造成了永久性破壞。

在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，道路的拓寬和修繕以及房屋的建設(shè)占用了大量土地，導(dǎo)致村民持有耕地數(shù)目進一步下降，而當(dāng)?shù)卣⑽唇o村民合理的補償。另外在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中，由于村民處于相對弱勢的地位，私人企業(yè)在與政府以及村集體的談判合作中，村民的參與程度較低，導(dǎo)致其利益得不到最大化的保障。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化急待解決的關(guān)鍵問題

3.1 制訂和完善關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化的相關(guān)法律規(guī)范

我國《憲法》規(guī)定：只有國有土地的使用權(quán)才能進入市場進行買賣交易。我國現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地”，第六十三條規(guī)定：“集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。由此可見，按照現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地進行市場交易是與土地法相背的，十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”這一規(guī)定也難以得到落實和推廣應(yīng)用。所以只有修改《憲法》中國有土地才能入市流轉(zhuǎn)的規(guī)定以及其他相關(guān)的法律法規(guī)，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等的入市流轉(zhuǎn)權(quán)利，從法律上保障農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，建立一個平等、公平、公開的土地交易市場。

3.2 調(diào)整和規(guī)范我國現(xiàn)行土地管理及市場監(jiān)管制度

現(xiàn)行的土地管理制度，主要明確了國有土地流轉(zhuǎn)的管理辦法和城市建設(shè)用地市場交易的相關(guān)監(jiān)管制度，城市建設(shè)用地按照國有土地流轉(zhuǎn)和交易規(guī)則已經(jīng)形成了規(guī)范化的市場體系，但沒有明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和市場化監(jiān)管的相關(guān)制度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和入市也沒有相關(guān)的制度約束與監(jiān)管機制。由于監(jiān)管體系不完善，政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地市場的宏觀調(diào)控乏力，造成了現(xiàn)行農(nóng)村集體土地市場的形成和監(jiān)管秩序混亂，地方政府各自為政，難以形成統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管有序的土地市場。

加強土地入市的使用規(guī)范，設(shè)立健全的入市交易制度。要讓承包商合理有效地利用土地，鼓勵承包商長期租賃土地。

從長遠利益考慮，堅持耕地保護，堅持占多少墾多少的原則，這些都要從制度上規(guī)范承包商，政府應(yīng)該成立集體建設(shè)用地交易中心，用統(tǒng)一的標準來完善土地交易，土地交易過程中簽訂合同和備案，并在條款中明確規(guī)定土地的用途，這樣也能維護村民在土地交易中的利益。

加強土地監(jiān)管制度，可以分為內(nèi)外共同監(jiān)管，內(nèi)部性以法律方式強化監(jiān)管制度，行政主管部門應(yīng)加強土地交易方式及利用方式的監(jiān)管調(diào)查；外部性以農(nóng)民媒體及網(wǎng)絡(luò)形成全方位的監(jiān)管體系。通過維護正常的土地交易市場秩序，使農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可以得到有序進行，且可以保護耕地利用。

3.3 完善集體建設(shè)用地入市過程中的收入分配

集體土地入市所獲得的收益，最后一定要落實在農(nóng)民的利益上，對于集體建設(shè)用地所獲得的收益，應(yīng)該成立專項基金，用于農(nóng)村的醫(yī)療、教育等公共事業(yè)上以及農(nóng)村道路交通通訊等公共設(shè)施的建設(shè)，要做到資金透明公開，平衡村集體和村民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民感受到自己是真正受益于改革當(dāng)中。

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