杜茂華　陳莉　秦穎

摘要：農村土地制度的改革發(fā)展，歷經了農村土地集體所有、家庭聯(lián)產承包經營、長期穩(wěn)定承包權、土地流轉、征地留用地制度等一系列新型制度，奠定了我國國民經濟持續(xù)發(fā)展和農村經濟社會長治久安的堅實基礎。現(xiàn)行的農村土地征地制度在補償標準、農民意愿、征用地管理等方面問題較多，農村土地市場的產生、形成和發(fā)展還沒有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農村集體建設用地流轉的合法性也尚未明確。加快土地立法改革，是農村集體建設用地市場化，進而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場重要的制度變革和法律保障。

關鍵詞：農村土地；建設用地；市場化；制度；問題

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0324-03

收稿日期：2016-05-10

基金項目：教育部人文社科研究規(guī)劃基金（編號：15YJA630013）；長江師范學院武陵山區(qū)扶貧攻堅科研創(chuàng)新團隊項目（2015年）。

作者簡介：杜茂華（1962—），男，四川南部人，教授，主要從事農村土地問題、農業(yè)經濟管理問題研究。Tel：（023）72792711；E-mail：923636259@qq.com。 1 農村土地制度變遷及集體建設用地市場化問題的提出

新中國成立以來，我國農村土地制度經歷了農村土地改革（簡稱：土改無能運動）、農村集體農業(yè)生產資料社會主義集體所有制改造、人民公社合作化運動、以家庭為單位的農村家庭聯(lián)產承包責任制度（包產到戶）的階段。建國60多年以來，我國農村土地制度的改革發(fā)展，已形成包括“農村土地集體所有、家庭聯(lián)產承包經營、長期穩(wěn)定承包權、土地流轉、征地留用地制度”等一系列新型農村土地制度。由此奠定了我國國民經濟持續(xù)發(fā)展和農村經濟社會長治久安的堅實基礎，有效地推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程，推動了社會主義新農村建設的快速發(fā)展。我國農村土地制度變遷歷經了從土地制度改革、合作化運動、集體所有統(tǒng)一經營、集體所有家庭承包經營等4次重大變遷。

1.1 自耕農所有制時期（1949年9月至1953年春）

自耕農所有制時期也是我國的第一次土地改革時期。其基本特征是：農民不僅擁有對土地的所有權，同時擁有利用自己所有的土地進行修建宅基地供自己居住，可以出租轉讓與典當，自行耕種開展農村生產活動，作為私有財產贈予等權利，土地作為私有財產歸屬家庭所有，任何人不得侵犯。

土地改革是革命戰(zhàn)爭年代中國共產黨關于農村土地問題的政策主張，是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)土地改革的實踐。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的相關規(guī)定，“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農民群眾，建立農民團體，經過清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現(xiàn)耕者有其田”。1950年6月我國頒布并實施了第一部關于土地問題的法規(guī)《中華人民共和國土地改革法》，標志著我國的土改動力在全國范圍內全面開展。經過3年的土改運動，直到1953年初，全國絕大部分地區(qū)（少數(shù)民族地區(qū)除外）取得了明顯的成績，其主要標志是：農民擁有了自己的土地，幫助廣大農民實現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夢想。土地改革完成后，明確了農民得到的土地，其性質是作為自己家庭的私有財產，明確規(guī)定農民私有土地，可以買賣和租佃，并且，為了體現(xiàn)和保護農民對土地財產私有的權利，還頒發(fā)了《土地房產所有權證》，明確規(guī)定：農民土地房產“為本戶（本人）私有產業(yè)，耕種、居住、典當、轉讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。

1.2 人民公社體制下土地集體所有制形成時期（1953—1978年）

其基本特征是：通過成立農業(yè)合作社，使農民私有的土地轉變?yōu)槿嗣窆缢校纬梢陨a隊為基礎的集體所有制，農民私有的土地產權弱化，土地所有權虛置，農民與土地在法律上的產權關系被取消。

這一時期又區(qū)分為2個階段：

一是互助合作運動中的土地制度變革（1953—1957年）。包括互助組、初級農業(yè)社階段和高級農業(yè)合作社階段。3種合作化形式各有其特點。互助組的基本特點是：根據(jù)自愿、互利的原則，在其農戶所有的土地以及農業(yè)生產資料私有制性質不改變的基礎上，各農戶之間可以通過人工互換或人工換畜工、合伙種地等形式，農戶間相互提供幫助，解決在農業(yè)生產中單戶生產的困難。初級農業(yè)生產合作社相對互助組而言，其基本特點是：土地的所有權依然是農民所有，但使用權交給初級社，同時，也允許合作社社員保留一定自留土地，農戶在年終按上交土地多少進行分紅，初級合作社又稱農村土地合作社。高級農業(yè)合作社是在初級農業(yè)合作社基礎上發(fā)展起來的集體經濟組織，其特點是：農戶所有的土地、耕畜以及大型農具等實行作價為股份進入合作社，由合作社集體所有并統(tǒng)一經營管理，同時，可以留下5%土地由農戶自己經營，自留的土地可以種植蔬菜和其他農作物。自留地土地性質依然歸集體所有，但可以不征公糧和集體提留，同時規(guī)定經營戶不可以出租、出賣和轉讓。

二是人民公社制度下的土地由村集體所有、統(tǒng)一經營的土地制度（1958—1978年）。人民公社制度下農村土地實行三級所有制度。其基本特點是：在農業(yè)初級合作社基礎上，把原來屬于農業(yè)合作社的土地以及屬于社員自己所有的土地（自留地、墳地、宅基地等）、農戶用于耕作的牲畜、大型農具等生產資料歸人民公社三級所有。

1.3 家庭聯(lián)產承包經營時期（1979—2007年）

其基本特征是：恢復大包干制度，開始實行“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩(wěn)定承包權”的所有權與經營權相分離的模式。

改革開放后，我國農村土地制度的變遷歷經了2個階段：一是實施農業(yè)生產責任制，確立“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩(wěn)定承包權、鼓勵合法流轉”的農村土地制度（1978—1999年）；二是通過立法規(guī)范農村土地承包制度；探索并實施農村土地征用制度（2000—2007年）。歷經30多年的農村土地制度改革和變遷，把農民自發(fā)開展制度創(chuàng)新和國家強力推行2種方式相結合，按照“明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活使用權、保障收益權、尊重處分權”的路徑推進，初步形成了一套新型土地制度。新型土地制度的本質特征是：土地集體所有權沒有改變，但農民擁有長期的土地使用權。這種新型土地制度明確了農村土地集體所有的性質長期不能改變，這是社會主義制度性質決定的；農村集體土地采取家庭聯(lián)產承包經營的方式長期不能改變，這是農村長治久安，農業(yè)生產發(fā)展、農民致富的要求決定的；農戶在承包合同期內，有權有償轉讓其土地經營權，村集體可以公開拍賣荒山、荒地、荒坡、荒灘的經營權，可以有償轉讓集中土地的經營權來實行適度的規(guī)模經營。這些制度規(guī)定載入了《農村土地承包法》。endprint

1.4 土地集體所有制突破時期（2007年至今）

土地集體所有制突破時期也是集體土地市場化問題的提出和探索階段，其基本特征是：明確土地為重要的生產要素，發(fā)展土地要素市場，進行土地市場化模式探索，開始了農村集體土地流轉、征地留用地制度、土地確權等創(chuàng)新土地制度的試點。

2007年，中共“十七大”提出，要“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產要素價格形成機制”。2008年，十七屆三中全會進一步明確提出“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農村集體建設用地市場化改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為主線的新一輪農村土地制度改革進入試點階段。

2 農村集體建設用地市場化主要問題探析

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布之后，國有建設用地使用制度的調整和改革有了制度依據(jù)，明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場化是改革的方向和基本趨勢，但農村集體建設用地使用制度卻沒有得到根本性突破，市場化基本上只能通過土地流轉，土地征用制度在目前是唯一合法途徑。但是，目前的征地制度在補償標準、農民意愿、征用地管理等方面問題較多，影響了農民通過土地權益分享改革發(fā)展的紅利。總體來看，我國農村土地市場的產生、形成和發(fā)展還沒有從法律和制度層面加以明確和規(guī)范，尚處于自發(fā)和隱性的狀態(tài)，農村集體建設用地流轉的合法性也尚未明確。

為了深入分析農村集體建設用地存在的問題，研究推進農村集體建設用地市場化制度建設進程的主要體制、機制障礙，課題組成員深入四川省都江堰市相關村鎮(zhèn)進行調研，本研究擬就調查中發(fā)現(xiàn)的問題結合我國土地制度變遷和改革發(fā)展的趨勢，分析推進農村集體建設用地市場化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場需要著力突破的體制、機制障礙；需要解決的關鍵問題。

2.1 農民對土地制度與法規(guī)的認知與了解程度普遍不高

通過問卷對村民關于土地法律法規(guī)認知程度的調查，首先是關于村集體事務的參與度，問卷設計了5個檔次的答案來描述村民對村集體事務的參與程度，分別為很多、多、一般、少、很少。數(shù)據(jù)表示，其中82%選擇了一般，剩余均選擇少。這表明村民對于村集體事務的參與程度上不是很積極，對于集體事務的了解停留在村里公告的內容上，并不會去主動參與了解更多的村集體事務。

關于土地確權的問題，2013年都江堰市已全面完成土地確權工作，在本次調查問卷中，村民對政府進行土地確權工作態(tài)度都評價為“積極”，因當時確權工作的原因，村民對土地確權有了一定的認識與了解，確權工作的順利進行也為試點村土地流轉打下了堅實的基礎。大部分村民表示對于我國現(xiàn)行的土地制度以及法律法規(guī)有一定的了解，但在對土地制度的滿意程度的調查中，天馬鎮(zhèn)參與調查的64戶中，有8戶表示滿意，55戶表示一般，1戶表示不滿意。石羊鎮(zhèn)的問卷調查中，2戶人表示滿意，10戶表示一般，24戶表示不滿意。

從這里可以看出，在土地制度滿意程度上石羊鎮(zhèn)與天馬鎮(zhèn)有很大差別。在土地流轉非常少的石羊鎮(zhèn)，土地確權與土地制度并不能起到明顯作用，確權但依舊無人耕種，土地沒有相應的流轉制度也不能發(fā)揮作用，一片荒廢的土地套上任何制度都無法給農民帶來實際收益，這也是很多農村中普遍存在的問題。

關于村民是否滿意現(xiàn)在的土地利用方式，天馬鎮(zhèn)的調查中，13戶表示滿意，47戶表示一般，4戶表示不滿意；而在石羊鎮(zhèn)的調查中，5戶表示滿意，13戶表示一般，18戶表示不滿意。由此發(fā)現(xiàn)，在這一問題上，天馬鎮(zhèn)大部分人都可以接受現(xiàn)在土地的利用效率，在現(xiàn)在勞動力缺乏的農村，土地以低廉的價格租賃出去也比荒廢好很多，天馬鎮(zhèn)的村民已經接受了這樣的利用方式，而在缺乏土地流轉的石羊鎮(zhèn)，大部分土地閑置導致大量村民不滿足現(xiàn)在的利用方式，卻無能為力。通過了解，有少量村民在家進行經濟樹木的種植，但是通過交談后得知，該村種植的樹木無法找到一個良好的渠道進行銷售，所得收入僅能維持家庭開支，再因為當?shù)貏趧恿?、環(huán)境、政策等因素影響，無法進行大規(guī)模種植，導致村里的土地利用方式仍然比較單一，土地利用效率低下。

2.2 農民普遍不愿意放棄閑置宅基地與承包土地

在問卷設計中，對村民土地流轉意愿方面進行了調查，關于出讓宅基地使用權和自愿放棄土地承包權利的問卷調查中，所收集的100份問卷中，村民均是填寫的“不愿意”，很多村民認為宅基地和耕地，不使用在那兒閑置也比放棄承包權更妥當。首先村民大多有一個回鄉(xiāng)養(yǎng)老和落葉歸根的考慮，外出打工保留著宅基地也方便以后回鄉(xiāng)養(yǎng)老和去世之后有一個安置地；其次這涉及到一個征地建設和拆遷的賠償問題，在前幾年的房地產熱潮中，很多村民憑借土地拆遷賠償分到了數(shù)套安置房或可觀的賠償金，出于這份考慮，村民不愿意放棄閑置土地的承包權，勞動力缺失也讓土地很難有一個合理的利用方式，這就導致了農村大量耕地閑置的現(xiàn)象。

關于村民“是否贊成農村集體建設用地市場化”和“是否同意本地成為農村集體建設用地市場化改革試點”這個問題上，問卷中出現(xiàn)了全部贊成的一邊倒情況，在新農村試點的天馬鎮(zhèn)，村民在試點中嘗到了甜頭，閑置的土地得到了利用，葡萄園農家樂等相關休閑場所的發(fā)展也間接帶動了農村的經濟發(fā)展，增加了農民的收入，所以天馬鎮(zhèn)的村民很樂意再進行集體建設用地市場化的試點工程，而石羊鎮(zhèn)的村民在前兩年見到天馬鎮(zhèn)等新農村試點帶來的改變過后，也普遍認為試點能給村里帶來翻天覆地的變化，村民們也期待著試點工程能改變村里的現(xiàn)狀。

在問卷調查中，征求了村民的意見，是“征地留用地返還”的政策更好，還是“讓集體土地進入市場自由交易”的政策更好，大部分村民都選擇了“讓集體土地進入市場自由交易”的政策。在與村民的交談中了解到，村民并不希望政府過多地介入土地流轉的交易，受某些地區(qū)惡劣事件的影響，村民擔心政府在介入過程中為了某些發(fā)展而犧牲當?shù)卮迕竦睦?；但是村民也認為，在入市流轉中，也需要政府的幫助，希望政府能在交易過程中起到搭橋牽線和法律政策支持的作用。endprint

2.3 農民對集體建設用地市場化能否受益表示不理解

在問卷中，調查了村民的意見，關于“集體建設用地的流轉入市誰才是最大的受益者”的看法，受訪的100人當中，10人認為政府會是最大的受益者，85人認為承包商會是最大的受益者，有5人認為村干部是最大的受益者，沒有人認為村民是最大的受益者?？梢?，在這個集體建設用地入市中，村民們并不會覺得自己最受益，但是卻非常支持入市這一舉措，歸其原因與土地租賃一樣，農村的勞動力缺失，讓大量的土地閑置，閑置的土地并不會帶來收益，所以即使是用很低廉的價格將土地租賃給承包商，也比土地閑置沒有收益來得好，集體建設用地流轉也是一樣的道理。

2.4 土地利用效率低，農村勞動力缺失

不管是在作為新農村試點的天馬鎮(zhèn)，還是相對欠發(fā)達的石羊鎮(zhèn)，農村勞動力缺失都是很嚴重的問題，在所調查的農村家庭中幾乎沒有青壯年勞動力留在農村，大部分的年輕人與中年人都外出打工，進城尋求發(fā)展，留在村里的也只有老人和上學的小孩，這些無法構成農村土地需要的生產力，只有少量的地被耕種來生產蔬菜等自家食用，小孩也處于“好好讀書走出農村”的教育模式當中，等他們學業(yè)有成，也大多會選擇留在城里，不會返回農村就業(yè)。這樣就導致了農村土地失去了原本應有的生產能力，大量閑置。這也與現(xiàn)有的經濟形勢和農民的生產技術有關，以現(xiàn)在的農民所有的生產條件來看，種地所獲得的收入與外出打工相差甚遠，甚至無法維持一個家庭的正常開銷。這就導致了中國農村土地資源的大量閑置，甚至形成“空心村”現(xiàn)象。

2.5 土地管理與使用不規(guī)范，犧牲農民利益求發(fā)展

在實地調查中，土地的規(guī)范使用與否也是重點關注的現(xiàn)象，在葡萄園種植基地的建設中，因為企業(yè)采取的是葡萄種植采摘釀酒以及游樂的一體化模式，所以在種植基地內建造了房屋設施，對耕地造成了永久性破壞。

在新農村建設的過程中，道路的拓寬和修繕以及房屋的建設占用了大量土地，導致村民持有耕地數(shù)目進一步下降，而當?shù)卣⑽唇o村民合理的補償。另外在集體建設用地的流轉中，由于村民處于相對弱勢的地位，私人企業(yè)在與政府以及村集體的談判合作中，村民的參與程度較低，導致其利益得不到最大化的保障。

3 農村集體建設用地市場化急待解決的關鍵問題

3.1 制訂和完善關于農村集體建設用地市場化的相關法律規(guī)范

我國《憲法》規(guī)定：只有國有土地的使用權才能進入市場進行買賣交易。我國現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地”，第六十三條規(guī)定：“集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。由此可見，按照現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，農村集體建設用地進行市場交易是與土地法相背的，十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益?！边@一規(guī)定也難以得到落實和推廣應用。所以只有修改《憲法》中國有土地才能入市流轉的規(guī)定以及其他相關的法律法規(guī)，賦予農村集體建設用地與國有土地同等的入市流轉權利，從法律上保障農村集體建設用地的入市流轉，建立一個平等、公平、公開的土地交易市場。

3.2 調整和規(guī)范我國現(xiàn)行土地管理及市場監(jiān)管制度

現(xiàn)行的土地管理制度，主要明確了國有土地流轉的管理辦法和城市建設用地市場交易的相關監(jiān)管制度，城市建設用地按照國有土地流轉和交易規(guī)則已經形成了規(guī)范化的市場體系，但沒有明確農村集體建設用地流轉和市場化監(jiān)管的相關制度，農村土地流轉和入市也沒有相關的制度約束與監(jiān)管機制。由于監(jiān)管體系不完善，政府對農村集體建設用地市場的宏觀調控乏力，造成了現(xiàn)行農村集體土地市場的形成和監(jiān)管秩序混亂，地方政府各自為政，難以形成統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管有序的土地市場。

加強土地入市的使用規(guī)范，設立健全的入市交易制度。要讓承包商合理有效地利用土地，鼓勵承包商長期租賃土地。

從長遠利益考慮，堅持耕地保護，堅持占多少墾多少的原則，這些都要從制度上規(guī)范承包商，政府應該成立集體建設用地交易中心，用統(tǒng)一的標準來完善土地交易，土地交易過程中簽訂合同和備案，并在條款中明確規(guī)定土地的用途，這樣也能維護村民在土地交易中的利益。

加強土地監(jiān)管制度，可以分為內外共同監(jiān)管，內部性以法律方式強化監(jiān)管制度，行政主管部門應加強土地交易方式及利用方式的監(jiān)管調查；外部性以農民媒體及網絡形成全方位的監(jiān)管體系。通過維護正常的土地交易市場秩序，使農村集體建設用地入市可以得到有序進行，且可以保護耕地利用。

3.3 完善集體建設用地入市過程中的收入分配

集體土地入市所獲得的收益，最后一定要落實在農民的利益上，對于集體建設用地所獲得的收益，應該成立專項基金，用于農村的醫(yī)療、教育等公共事業(yè)上以及農村道路交通通訊等公共設施的建設，要做到資金透明公開，平衡村集體和村民之間的利益關系，讓農民感受到自己是真正受益于改革當中。

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