如何看待疏堵結(jié)合遏制農(nóng)村亂占耕地建房

前不久，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》，從堵和疏兩個(gè)方面綜合施策，表明了中央堅(jiān)決遏制亂占耕地建房的“零容忍”態(tài)度，有利于保證村民住房建設(shè)合理用地需求和農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，是科學(xué)協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與民生保障的重大舉措。從長遠(yuǎn)來看，疏堵結(jié)合遏制農(nóng)村亂占耕地建房，抓住了影響我國農(nóng)村建設(shè)用地管理的關(guān)鍵點(diǎn)，有利于提升我國農(nóng)村建設(shè)用地管理水平、完善農(nóng)村建設(shè)用地管理機(jī)制。

凸顯我國耕保制度的“最嚴(yán)格”

作為人均耕地面積不足世界平均水平40%的人口第一大國，切實(shí)保護(hù)耕地、端牢飯碗田，是關(guān)系我國國計(jì)民生的頭等大事，不僅關(guān)乎中華民族子孫后代永續(xù)發(fā)展，而且對保障世界糧食安全、穩(wěn)定國際糧食價(jià)格具有重要戰(zhàn)略意義。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，必須牢牢守住耕地保護(hù)紅線，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

長期以來，我國的耕地保護(hù)側(cè)重關(guān)注城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對耕地的侵占及對侵占的防控。近年來，一些農(nóng)村違法亂占耕地建房問題突出且呈蔓延勢頭。盡管從單個(gè)案例來看，侵占的耕地面積不大，但面廣量多，倘若任其蔓延，必將嚴(yán)重影響耕地保護(hù)，威脅國家糧食安全。

目前，我國已形成了以永久基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡為重要內(nèi)容的具有中國特色的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系。這在此次下發(fā)的兩個(gè)文件中也得到了充分體現(xiàn)。

一方面，突出了永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)要求。我國對永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途?！蛾P(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》將“不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房”列為 8類亂占耕地建房情形之首，突出了不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田建房的剛性要求。

另一方面，明確了耕地占補(bǔ)平衡在占用耕地建房中的具體落實(shí)?！蛾P(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》明確，農(nóng)村村民住宅建設(shè)確需占用耕地的，通過儲備補(bǔ)充耕地指標(biāo)、實(shí)施土地整治補(bǔ)充耕地等多種途徑統(tǒng)一落實(shí)占補(bǔ)平衡，縣域范圍確實(shí)無法落實(shí)占補(bǔ)平衡的，可按規(guī)定在市域或省域范圍內(nèi)落實(shí)。這一規(guī)定消除了政策漏洞空間，有利于改變長期以來農(nóng)村建房占用耕地難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的狀況，也有利于推動耕地保護(hù)基本國策的全面落實(shí)。

保障農(nóng)民建房權(quán)益的公平和合理

我國的農(nóng)村宅基地制度僅限于“本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用”，具有鮮明的身份性和福利性，是現(xiàn)階段農(nóng)村村民“戶有所居”的根本保障。盡管《土地管理法》明確規(guī)定，超過批準(zhǔn)數(shù)量占地建房，多占的土地以非法占用土地論處，但在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)占多占土地建房、“一戶多宅”的現(xiàn)象比較普遍。相應(yīng)的，一些新立戶的農(nóng)戶就因缺少宅基地而無法建新房。這種宅基地使用中的不公平，已成為當(dāng)前農(nóng)村社會的突出矛盾之一。

為此，《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》明確指出，“不準(zhǔn)強(qiáng)占多占耕地建房”“不準(zhǔn)違反‘一戶一宅’規(guī)定占用耕地建房”，以有效地遏制強(qiáng)占多占土地建房。

而《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》強(qiáng)調(diào)，要依法落實(shí)“一戶一宅”要求，宅基地標(biāo)準(zhǔn)不得隨意改變；做好與戶籍管理的銜接，不得設(shè)立互為前置的申請條件；不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住，從而確保農(nóng)戶“一戶一宅，面積法定”的基本權(quán)利。

這一堵一疏，將有效保障農(nóng)民建房權(quán)益的公平性和合理性，有利于營造良好的農(nóng)村社會治理環(huán)境。

倒逼農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但與農(nóng)村居住人口減少相伴的卻是農(nóng)村建設(shè)用地不降反增。這與日益突出的農(nóng)村宅基地閑置、粗放利用不無關(guān)系。當(dāng)前，如何有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，已成為優(yōu)化農(nóng)村土地資源管理和助推鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

此次中央以“零容忍”態(tài)度整治亂占耕地建房，無疑將對農(nóng)村建設(shè)用地的無序擴(kuò)張起到一定的遏制作用。同時(shí)，《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》明確指出，農(nóng)村村民住宅建設(shè)要優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地，盡量少占耕地。這里的村內(nèi)空閑地主要就是指低效、閑置的建設(shè)用地。這為各地滿足部分農(nóng)村村民建房的剛性需求指明了方向——立足農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛。

基于此，疏堵結(jié)合整治農(nóng)村亂占耕地建房，將在促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式挖潛轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮積極作用，倒逼對農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活，進(jìn)而有效提升農(nóng)村建設(shè)用地利用率。

優(yōu)化農(nóng)村宅基地和建房管理

近年來，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建房管理，我國從法律法規(guī)、制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革等方面不斷健全完善。新《土地管理法》明確，農(nóng)村村民住宅用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)；去年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，對宅基地和村民住宅規(guī)劃用地涉及的部門分工、審批流程等作出了明確規(guī)定；今年中央一號文件提出，要簡化農(nóng)村集體建設(shè)用地審批程序，下放審批權(quán)限。這些都為規(guī)范農(nóng)村建房用地管理奠定了基礎(chǔ)。

針對農(nóng)村村民住宅用地沒規(guī)劃、缺計(jì)劃，以及一些地方多年未批新宅基地的現(xiàn)象，《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》提出，在縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，要為農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地預(yù)留空間，暫時(shí)沒有村莊規(guī)劃的，要統(tǒng)籌考慮宅基地規(guī)模和布局，與未來規(guī)劃做好銜接。同時(shí)，明確了計(jì)劃指標(biāo)單列的保障措施，即村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)在年度全國土地利用計(jì)劃中單列安排，原則上不低于新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的5% ， 專項(xiàng)保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地，年底實(shí)報(bào)實(shí)銷，當(dāng)年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障。

上述規(guī)劃和計(jì)劃方面的保障舉措，有利于消除農(nóng)村建房用地管理的主要“瓶頸”，也為下一步規(guī)范農(nóng)村建房用地管理鋪平了道路。

縱深推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革，是我國農(nóng)村“三塊地”改革中的重要一隅。這一改革，不僅是改變農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用現(xiàn)狀的內(nèi)在需求，也是保障村民享有公平的宅基地使用權(quán)益、建設(shè)“生態(tài)宜居”現(xiàn)代化農(nóng)村的客觀要求。

對于這項(xiàng)改革，我國早已明確，要在堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線的前提下，積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的改革方向。

此次兩份通知的同時(shí)出臺，既通過嚴(yán)格控制占用耕地建房壓縮農(nóng)村宅基地?cái)U(kuò)張的空間，又重申了確保農(nóng)戶“一戶一宅，面積法定”的基本權(quán)利。顯然，深化農(nóng)村宅基地制度改革，挖掘存量建設(shè)用地已成為必然選擇。

對此，各地應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識。不妨結(jié)合此次農(nóng)村亂占耕地建房整治，在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地制度改革方向的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)條件、自然資源稟賦，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，細(xì)化宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定，明確適度放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)對象、操作流程與相關(guān)規(guī)則，縱深推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。