楊曉洋

【摘 要】在“三權(quán)分置”政策下，我國大力推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)金融化，盤活農(nóng)村土地資源。土地經(jīng)營權(quán)抵押是其中的基礎(chǔ)，我國首次推行土地經(jīng)營權(quán)抵押取得初步成效，但農(nóng)戶在實際進行土地經(jīng)營權(quán)抵押時仍遇到不少困難。其中，以金融機構(gòu)角度為例，我國現(xiàn)存制度和金融產(chǎn)品與國外相比仍存在一定差距，交易方式、抵押物變現(xiàn)方式等都相對落后。通過研究國外經(jīng)驗和結(jié)合我國實際，我國應當充分發(fā)揮村級組織優(yōu)勢和完善交易信息流動渠道等，助力土地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營權(quán)；抵押；金融機構(gòu)；交易；對策

農(nóng)地金融的核心是土地經(jīng)營權(quán)金融化，而土地經(jīng)營權(quán)金融化的基礎(chǔ)是土地經(jīng)營權(quán)抵押。在2016年，國務院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分之辦法的意見》，明確提出“三權(quán)分置”政策，即農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。“一權(quán)”拆分為“兩權(quán)”，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是我國新一輪土地改革的標志，兩權(quán)分離為土地經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔保、信托等提供了可能與便利。為了大力推進土地金融化發(fā)展，我國不但在全國范圍內(nèi)積極開展“土地確權(quán)”工作，并設(shè)計相關(guān)法規(guī)政策、配套制度等來促進經(jīng)營權(quán)抵押。然而，雖然政府在政策層面上大力推動土地經(jīng)營權(quán)抵押，但農(nóng)戶在實際進行經(jīng)營權(quán)抵押時，仍遇到不少許多困難，包括來自金融機構(gòu)的阻力。

一、金融機構(gòu)不愿開展土地經(jīng)營權(quán)抵押的原因分析

在實踐中，相比政策對土地經(jīng)營權(quán)抵押的大力支持，我國金融機構(gòu)明顯未對促進經(jīng)營權(quán)抵押做好充分的準備。例如，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達95%以上在四川省邛崍峽市冉義鎮(zhèn)，當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨著機構(gòu)接受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿小的困難。以金融機構(gòu)自身角度考慮，金融機構(gòu)不愿意接受土地經(jīng)營權(quán)抵押的原因有如下三點。

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款交易成本高，利潤低

首先，我國農(nóng)村人口平均素質(zhì)相對較低，農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展緩慢，農(nóng)民對金融政策、金融活動參與方式等了解較少，同時我國農(nóng)地較為分散，每個農(nóng)戶僅有面積較小而且零散的土地。為了使農(nóng)戶獲取基本抵押知識和了解抵押信息，金融機構(gòu)必須花費大量時間、精力以達成交易，且農(nóng)地分散，金融機構(gòu)需要多次單獨與各位農(nóng)戶談判，更增加了交易成本。其次，農(nóng)戶利用經(jīng)營權(quán)抵押貸款，所得資金主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟增加值遠遠小于第二、三產(chǎn)業(yè)帶來的經(jīng)濟增加值，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對天氣、地力等自然因素依賴性較強，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定。因此，金融機構(gòu)對農(nóng)戶抵押貸款進行信用評級和信用甄別的流程更加嚴格、繁瑣，交易成本大大增加。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)困難

農(nóng)戶一旦不能按時還貸，金融機構(gòu)將獲得相應的土地經(jīng)營權(quán)，金融機構(gòu)自身無法直接對土地行使經(jīng)營權(quán)，金融機構(gòu)需要以出租、出售等各種方式“經(jīng)營”土地，以此彌補損失。但是，土地經(jīng)營權(quán)具有特殊性，其只能轉(zhuǎn)讓給有意向且有能力經(jīng)營土地的人，而且具有較強的地域性。一般情況下，只有當?shù)氐霓r(nóng)戶或企業(yè)會接受該土地經(jīng)營權(quán)，這使土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的對象范圍非常狹窄。另外我國大部分地區(qū)尚未設(shè)立土地交易所、土地流轉(zhuǎn)中心等信息交流平臺，信息缺乏使土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)更加困難。

二、土地經(jīng)營權(quán)抵押的國外經(jīng)驗

（一）德國模式

德國是世界上最早實行土地金融制度的國家，在1770年，德國成立了第一個土地抵押信用合作社。目前，土地抵押貸款是農(nóng)民可利用的主要長期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務于土地改革運動的長期金融機構(gòu)。德國土地抵押制度運作具有“自上而下”的特點，一是具有抵押土地意愿的農(nóng)民組成一個土地抵押信用合作社，同時把土地作為抵押物交給土地抵押信用合作社；二是合作社獲取農(nóng)民土地后，在該土地上設(shè)立擔保，對外發(fā)行土地抵押債券；三是信用社把發(fā)行債券得到的資金以發(fā)放貸款的形式發(fā)放給農(nóng)民。后來，各地土地抵押信用合作社又聯(lián)合起來成立聯(lián)合合作銀行，統(tǒng)一在全國開展業(yè)務。發(fā)行土地債券的方式可以使信用社和銀行從證券市場上獲取資金，自給自足，不必依賴政府的資金支持。由此可見，德國土地抵押融資的關(guān)鍵是抵押與證券的合作，得益于德國成熟的證券市場機制。

（二）日本模式

日本采用三層級的農(nóng)地金融組織形式。首先，農(nóng)戶以土地入股，加入基層信用合作社，然后，各合作社入股府縣的信用聯(lián)合會，最后，聯(lián)合會入股加入中央的金融公庫。這一模式運作的核心是基層信用合作社，社員申請農(nóng)地抵押貸款時免擔保，直接從基層信用合作社中獲得農(nóng)地抵押款，合作社自身也不盈利，但可從政府獲得補貼。在資金來源方面，主要是郵政儲蓄存款。另外，日本還建立了包括“農(nóng)業(yè)信用保險機制”、“農(nóng)業(yè)災害預防機制”、“存款保險機制”等農(nóng)地金融風險控制機制。

三、我國發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)抵押的啟示與對策

（一）發(fā)揮村級組織力量，降低交易成本

我國農(nóng)村土地較為分散，每個農(nóng)戶都持有一小塊土地，如果每一戶都單獨與金融機構(gòu)建立交易關(guān)系，每一次交易都會產(chǎn)生交通成本、評估成本、談判成本等，這無疑讓交易成本大大增加。對交易雙方而言，降低交易成本，可以促進交易并增加利潤。我國有村民委員會等村集體組織，在村內(nèi)可以由村集體組織收集農(nóng)民土地抵押信息，把農(nóng)民的土地集中起來再統(tǒng)一與金融機構(gòu)談判。由村集體代表談判的方式有許多好處：一是減少交易成本，二是增強談判能力，由村集體代表談判可以增加談判力量，三是增加土地價值，分散的土地利用能力小，大面積且整塊的土地利用能力強，可進行機械化生產(chǎn)，從而使土地價值增加。所以，集合整個村的土地資源，統(tǒng)一管理與談判，可降低交易成本和獲取更多融資。

（二）建立并完善信息交流平臺，拓展土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)出路

從國外經(jīng)驗來看，國外土地金融繁榮發(fā)展的原因之一是交易信息充分。無論是德國的土地抵押信用合作社，還是日本的基層信用合作社，這些合作社都起到把土地流轉(zhuǎn)信息集中，并統(tǒng)一向外發(fā)放的作用。這為有土地抵押意愿的農(nóng)戶與外界資源提供了一個有效的交易平臺。在我國，大部分地區(qū)尚未設(shè)立土地交易信息交易平臺，大部分有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民因為交易信息匱乏而導致無法順利交易，信息不充分是我國土地金融發(fā)展緩慢的原因之一。為了發(fā)展土地金融，我國政府應當主導或倡導建立土地信息交易所、交易中心或其他交易中介。交易信息充分，金融機構(gòu)把土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的渠道更多、更加靈活，降低了金融機構(gòu)的交易成本。另外根據(jù)德國、日本的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，開發(fā)多種與土地抵押相關(guān)的金融產(chǎn)品，豐富土地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)渠道，使金融機構(gòu)有獨立的專門用于土地抵押貸款的資金來源，從而使土地經(jīng)營權(quán)抵押可以順利進行并可長期持續(xù)。

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