呂程平

（清華大學(xué)社科學(xué)院，北京 100084）

·公共管理研究·

沿海特大鎮(zhèn)的線形治理體系：基于廣東省L鎮(zhèn)的考察

呂程平

（清華大學(xué)社科學(xué)院，北京 100084）

所謂線性治理系統(tǒng)是指通過運用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運用規(guī)制能力、動員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴容、行政體系結(jié)構(gòu)性突破、行政體系標(biāo)準化等手段提高管理效度、細化部門責(zé)任，推進社會管理的體系。L鎮(zhèn)線性治理框架可以分為若干項具體舉措,包括增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度、逆受控對象性管理、以技術(shù)性突破強化線性治理、以任務(wù)節(jié)點形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制等。線性社會治理其局限性主要體現(xiàn)在三個方面：一是由于線性控制本身的單向性引起的受控對象拒絕參與、拒絕配合；二是線性控制體系的維持必然要求行政資源的持續(xù)投入；三是由于不觸及結(jié)構(gòu)性背景的改變，因而社會問題會持續(xù)產(chǎn)生。

線形治理；特大鎮(zhèn)；社會治理；科層制

我國現(xiàn)階段面臨的社會治理問題之復(fù)雜程度、困難程度十分嚴峻。而基層政府，特別是面對龐雜性治理問題地區(qū)的基層政府，進行了大量的卓有成效的創(chuàng)新?？偨Y(jié)、提升這樣的地方治理創(chuàng)新，豐富具有中國氣派和特點的治理理論，是當(dāng)代學(xué)人義不容辭的責(zé)任。

近年來，學(xué)界從各種角度對科層制治理體系提出質(zhì)疑，并提出了各種改進方案，現(xiàn)對其中較有代表性的略舉概要。網(wǎng)絡(luò)型治理理論，認為要將私人領(lǐng)域的風(fēng)險政策納入公共政策的框架，以政府為唯一主體的管理必須讓位于多元主體的協(xié)同治理，即各種公共的或私人的個人與機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型治理（童星，2015）[1]。分權(quán)與自治理論，認為體系科層化組織制度具有的難以控制性是治理現(xiàn)代化的潛在障礙，需要加強分權(quán)與擴大自治才能革除科層之弊（劉筱勤，2016）[2]。合同制治理，即以平等、自由、合作、互惠為原則，將個人合理地讓渡出來的自然權(quán)利形成的政府權(quán)力，以合同為內(nèi)在協(xié)調(diào)機制組成的一種公共行動形式（王楨楨，2010）[3]。張魯萍認為應(yīng)以環(huán)境治理為契機，實行行政管理的多中心化（張魯萍，2016）[4]。這些理論思考，多從1970年代以來當(dāng)代西方治理理論出發(fā),強調(diào)私人機構(gòu)和市場機制在社會治理中的作用。

需要注意的是，這些當(dāng)代西方治理理論的提出有其特定的歷史和社會結(jié)構(gòu)背景。1970年代左右，西方社會普遍進入后工業(yè)化時代，經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口教育水平達到相當(dāng)高度，上述理論據(jù)以產(chǎn)生的所謂“治理危機”與我國當(dāng)代治理問題有著明顯差異。我國現(xiàn)階段正處于工業(yè)化中期，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不均衡，既有后工業(yè)時代的社會問題，也有工業(yè)時代甚至前工業(yè)時代的問題。以此情形來看，當(dāng)代中國治理理論建構(gòu)，既要吸收、借鑒一切先進的治理理論，又要甄別理論的具體適用性，同時更要從當(dāng)代我國治理實踐出發(fā)，認識到將十多億人口送入工業(yè)社會，在世界史上必然是空前絕后的。

一個具有高責(zé)任性和執(zhí)行力、在區(qū)域社會治理中運行良好的社會治理制度，一定是從當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣卫硖卣鞒霭l(fā)，其既是對治理問題的回應(yīng)，又是以對社會問題產(chǎn)生原因與公共組織績效評價的思考為立足點，對行政資源的有效利用[5]（P123）。L鎮(zhèn)錯綜龐雜的社會治理問題促生了這里結(jié)構(gòu)復(fù)雜、手段多樣的社會治理架構(gòu)，為研究基層特大鎮(zhèn)社會治理提供了不可多得的樣本。

L鎮(zhèn)位于廣東省H市，是全國最大的皮革皮具生產(chǎn)基地和原輔材料銷售地之一，聚集了8000多家皮具生產(chǎn)企業(yè)和 18000多家皮具原輔材料及縫制設(shè)備商行。這里常住人口超過30萬人，高于戶籍人口5-6倍。高流動性的外來人口、顯著的本地與外地人口倒置水平、家庭作坊式生產(chǎn)商高度聚集，給這里帶來了嚴峻的社會治理挑戰(zhàn)。

一、L鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會治理概況

從人口構(gòu)成上來講，據(jù)統(tǒng)計，L地區(qū)務(wù)工人群來自多個省份，其中比例較大的省份包括湖南占29.37%、廣東（不含H市）占21.48%、廣西占12.4%、湖北占7.7%。這些外來務(wù)工人員學(xué)歷偏低，根據(jù)主管部門提供的數(shù)據(jù)，L鎮(zhèn)外來務(wù)工人員中，初中及以下學(xué)歷的超過80%，明顯高于H市其它鎮(zhèn)街。這樣的人口結(jié)構(gòu)帶來的一個顯著特點是人群融合程度低，即使是來自同一地區(qū)的群體，也會將祖籍地村落、氏族間的“宿怨”帶到新居住地。由于法律意識淡薄等原因，一些發(fā)生在外來務(wù)工人員身上的經(jīng)濟、醫(yī)療、民事、勞資糾紛往往訴諸于非理性、甚至暴力的手段，演化為沖突性事件。

從居住結(jié)構(gòu)上看，L鎮(zhèn)外來人員在出租屋居住的比例高達93%，超過H市平均水平近20個百分點。幾十萬外來人口居住在由宅基地改建的出租屋內(nèi)，使大量有犯罪前科及有各種劣跡的人員容易混居于鱗次櫛比的出租屋內(nèi)，而這里也往往是窩贓、吸毒販毒、賣淫嫖娼的理想場所。近年來，L鎮(zhèn)運用科技手段加強出租管理，治安環(huán)境已有明顯好轉(zhuǎn)。然而，由于出租屋主對出租屋管理意識不強、出租屋用作各種經(jīng)營性用途等原因，這里仍潛藏著治安、消防隱患，其具有強烈的易反復(fù)性、易蔓延等特征。

從勞資關(guān)系來看，受制于當(dāng)?shù)匾约彝プ鞣粸橹鞯漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約，L鎮(zhèn)形成了一種獨特的“日薪制”雇傭結(jié)構(gòu)。相當(dāng)部分雇主與雇員間無勞動合同、不繳納社會保險，拖欠工資更是成為“行業(yè)慣例”。這種游離于法律之外的雇傭結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了各種勞資糾紛層出不窮。由于家庭式作坊的經(jīng)營方式，對訂單和大環(huán)境有很強依賴性，當(dāng)訂單鏈或資金鏈斷裂，就會出現(xiàn)工資拖欠、“老板跑路”等情況。僅2017年3月份，當(dāng)?shù)貏诒O(jiān)部門統(tǒng)計在案的工資拖欠及老板逃匿事件就有13起，涉及30余人。筆者在當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诰奂瘏^(qū)進行了一定規(guī)模的問卷調(diào)查，其中從“勞動糾紛解決方法”可以看出，有五分之一強的受訪者表示會通過“找親朋好友討說法”的方式。

勞動糾紛解決方法

本研究根據(jù)對L鎮(zhèn)社會治理的實踐考察，提出的線性治理系統(tǒng)是指通過運用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運用規(guī)制能力、動員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴容、行政體系結(jié)構(gòu)性突破、行政體系標(biāo)準化等手段提高管理效度、細化部門責(zé)任，推進社會管理的治理體系。

二、L鎮(zhèn)線性治理體系的構(gòu)成

線性治理框架可以分為三項基本原則與九項具體舉措。這三項原則是：以行政力量擴容提高線性治理能力、以行政體系結(jié)構(gòu)性突破強化治理能力、以行政系統(tǒng)標(biāo)準化強化線性治理能力。

在L鎮(zhèn)的實踐中，以行政力量擴容提高線性治理能力原則包括四項具體舉措，分別是增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度、壓力持續(xù)性與管制密度增強、符號的宣教與控制、以治理社會資本提升線性治理能力。在這里，行政力量的擴容不僅是指行政機構(gòu)的實際擴容，還包括利用宣教符號和培育治理社會資本在文化和社會心理空間增強線性治理能力。

以行政體系結(jié)構(gòu)性突破強化治理能力原則包括逆受控對象性管理、以技術(shù)性突破強化線性治理、以任務(wù)節(jié)點形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制。這些舉措分別是從行政機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組、技術(shù)對行政結(jié)構(gòu)和手段的改變、以任務(wù)為節(jié)點的機構(gòu)優(yōu)化達到加強社會治理的目的。

以行政系統(tǒng)標(biāo)準化強化線性治理能力包括任務(wù)標(biāo)準化實施策略、重點領(lǐng)域突破形成可復(fù)制模式。這兩個舉措通過流程化手段、統(tǒng)一信息標(biāo)示等手段形成制式化的、可復(fù)制的社會治理模式。

三、L鎮(zhèn)線性管理體系的九項措施

1.增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度

本研究提出的增加管控受端覆蓋范圍，本質(zhì)上屬于通過行政力量擴容這種方式，其基本特征是面對復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)，通過根據(jù)受控對象的地理空間部分，建立區(qū)域性管控端，投入行政力量，達到增加管控覆蓋面，強化管控力度、獲取受控信息、形成快速應(yīng)對能力的目的。

以L鎮(zhèn)在社會治理中的實際做法來看，其中一個做法就是通過“綜治維穩(wěn)中心”、社區(qū)服務(wù)站、村（居）綜治維穩(wěn)工作站等管控端將管控資源持續(xù)到社會治理一線，輸入到龐雜錯綜的人口高密度聚集區(qū)域，形成一個個所謂的“突觸”。這個由4個綜治信訪維穩(wěn)中心、19個村（居）綜治信訪維穩(wěn)工作站、11個社區(qū)服務(wù)站、5大商（協(xié)）會、2個流動黨支部構(gòu)成的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，在2016年處理各類維穩(wěn)矛盾糾紛近2000宗。在這里，管控端點的延伸，不僅是通過實體服務(wù)中心的建設(shè)，還包括通過“鎮(zhèn)長熱線”等多媒介的治理訴求反映與反饋機制，這樣實虛結(jié)合、多媒介、多平臺出擊的管控端點擴容強化了行政服務(wù)的回應(yīng)性水平。

管控點擴容的另一面是財政、身份與信息界限。在有限財政資源和體制內(nèi)編制崗位的剛性制約下，通過行政力量擴容增強基層管控力量的方法，必然面臨“財政與身份”雙重天花板。在財政制約方面，現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)站工作經(jīng)費較少。每個社區(qū)服務(wù)站目前工作經(jīng)費僅為16萬元/年，這不僅影響到一些大型公共服務(wù)活動的開展，而且由于社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇不高，無法進入事業(yè)編制，造成隊伍不穩(wěn)定。目前L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站工作人員按人頭費每年每人撥付4萬元，社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇與臨聘人員待遇一樣，每月到手工資僅2000元左右。且L鎮(zhèn)情況特殊，轄區(qū)面積大、管理人口多、工作面廣、工作量大，社區(qū)服務(wù)站工作人員經(jīng)常被抽調(diào)到其他部門幫忙，且工作壓力大，所以社區(qū)工作無吸引力，留不住人才。社區(qū)服務(wù)站開辦以來，共招聘工作人員98人，現(xiàn)已流失工作人員40多人。

2.逆受控對象性管理

本研究提出的逆受控對象管理是指反向利用受控對象的某些特征，避免行政資源在非優(yōu)勢領(lǐng)域應(yīng)用，而將公共服務(wù)資源集中于易于發(fā)揮效能的領(lǐng)域。在 L鎮(zhèn)，面對聚居人口密度大、成份復(fù)雜、高流動性等龐雜性社會治理問題，政府相關(guān)部門利用高流動性人群的居住特征，逐漸形成了以出租屋服務(wù)管理體制為基點，以職能部門相互配合、“條塊結(jié)合”的服務(wù)管理體制。

L鎮(zhèn)共登記在冊出租屋1.8萬棟15.7萬套，登記來穗人員21.9萬。L鎮(zhèn)探索的出租屋管理機制，將出租屋整治作為社會管理的基礎(chǔ)工作，劃分為10個片區(qū)、57個小網(wǎng)格，穩(wěn)步推進“人屋”管理工作。以租住房屋為管理的基本著力點，一定程度上避免了有限行政力量面對龐雜高流動性人群的管理弱勢，成為治安、消防、人口登記、流動人口服務(wù)等公共服務(wù)和社會管理事項的基本實施基點。

3.以技術(shù)性突破強化線性治理

技術(shù)革新力量往往成為行政效能提升和公共服務(wù)突破性創(chuàng)新的動力。而當(dāng)代數(shù)據(jù)處理技術(shù)本身具有的中央處理特征，與政府公共管理中對龐雜性治理問題的集中管控性特征相契合，并有利于將原本廣布性分布的信息，通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)集中處理，從而迅速在海量信息中識別出有價值的信息鏈。在L鎮(zhèn)這樣外來人口與本地人口倒置嚴重，既有行政體系力量難以迅速擴展的特大鎮(zhèn)，通過以監(jiān)控技術(shù)、自動化處置、分析技術(shù)為代表的革新性技術(shù)，推動線性管控質(zhì)量提升成為一條必然的路徑。目前，L鎮(zhèn)統(tǒng)計在內(nèi)的社會面視頻監(jiān)控攝像頭共有10800余支，其中各村（居）共安裝治安視頻監(jiān)控攝像頭2300余支，覆蓋全鎮(zhèn)各治安盲點、重點場所及事故多發(fā)路段，對全鎮(zhèn)的治安防控起到了明顯作用。革新性監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用，實現(xiàn)了重點區(qū)域的全天候、全時段信息搜索和傳導(dǎo)。

L鎮(zhèn)將監(jiān)控、管理信息標(biāo)準化、程式化后，基本實現(xiàn)“巡查錄入一體化”和“信息精細化”，做到了“網(wǎng)不漏樓，樓不漏戶、戶不漏人、人不漏項”，不僅為后繼行政管理的智能化、信息化打下了基礎(chǔ)，而且直接推進了區(qū)域立體警務(wù)協(xié)作網(wǎng)、技術(shù)視頻防控網(wǎng)、“人屋”信息綜合管理網(wǎng)的“三網(wǎng)結(jié)合”，提升了社會治安防控體系的控制力。而借助科技元素提升體系的控制力，本身就是在加強線性管理體系的信息-權(quán)力集中性、自上而下管控性等特質(zhì)。

4.以任務(wù)節(jié)點形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益

與依靠空間上管控點的擴容達到管控覆蓋范圍的擴大不同，任務(wù)節(jié)點的形成并非基于實體和地理上的概念，而是從行政任務(wù)的交叉性和融合性出發(fā)，通過相關(guān)行政部門之間的配合與交互，達到行政任務(wù)執(zhí)行中的資源優(yōu)化組合，從而實現(xiàn)行政資源的規(guī)模效益和范圍經(jīng)濟。仍以L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站制度來看，2013年以來，L鎮(zhèn)在11個社區(qū)服務(wù)站和2個社區(qū)居委會設(shè)立了職能部門聯(lián)系人，并建立了社區(qū)民生問題鎮(zhèn)長交辦制度以及鎮(zhèn)職能部門與社區(qū)服務(wù)站共駐共建制度。這項制度以社區(qū)民生服務(wù)為基本著眼點，通過該任務(wù)節(jié)點尋求聯(lián)合相關(guān)職能部門資源的整合與協(xié)作。服務(wù)站將社區(qū)服務(wù)站通過實地走訪、接待來訪群眾等形式收集登記的問題以鎮(zhèn)長交辦的形式交給各職能部門辦理，由職能部門聯(lián)系人與社區(qū)相互協(xié)調(diào)，配合解決。

從另一個角度看，任務(wù)式協(xié)同的實現(xiàn)是基于各個職能部門和行政機構(gòu)之間各自的特定領(lǐng)域和優(yōu)勢專長。也可以將其實現(xiàn)機制視為各機構(gòu)和單位發(fā)揮各自能力信息庫，從而將優(yōu)勢領(lǐng)域相互整合，達到以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)協(xié)作。即使處于最基層的社區(qū)服務(wù)站，也由于其對域內(nèi)資源、人群分布、居民特征等因素最為了解，也成為上級職能部門進入社區(qū)、完成相關(guān)任務(wù)的必要協(xié)助力量。這主要體現(xiàn)在其協(xié)助安監(jiān)中隊對轄區(qū)內(nèi)商鋪等進行消防安全檢查，以及協(xié)助統(tǒng)計辦開展全國經(jīng)濟普查工作的任務(wù)上。這樣將同一資源投入運用于不同任務(wù)譜系，達到行政資源優(yōu)化利用的效果，可以稱之為以任務(wù)節(jié)點達到資源優(yōu)化組合的“范圍經(jīng)濟”。

在L鎮(zhèn)的實踐中，以任務(wù)節(jié)點達到資源優(yōu)化整合的一種實例是以面向應(yīng)對突發(fā)性事件，形成跨部門的應(yīng)急性處置性力量，這以綜治信訪維穩(wěn)工作為代表。L鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心由綜治、信訪、勞動、應(yīng)急、司法5個部門組成，構(gòu)建鎮(zhèn)、村、社三級治安聯(lián)防網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)對突發(fā)性維穩(wěn)事件。

同樣的，由于特大鎮(zhèn)治理的特殊性，治安重點整治小組也是在任務(wù)節(jié)點上組成，小組成員單位既各司其職，又互相配合，聯(lián)勤聯(lián)動，加大治安重點整治力度，積極采取措施，推動重點整治工作開展。這些工作的每一項都需要諸多部門的統(tǒng)籌配合。這樣的工作任務(wù)涉及到特大鎮(zhèn)治理的各個層面，且各個層面之間有著錯雜的相關(guān)性，因此都是需要交通、城管、環(huán)衛(wèi)、公安、教育、衛(wèi)生等部門聯(lián)動，才可能推進。

比“以任務(wù)為節(jié)點的資源整合”更進一步的是，根據(jù)特定任務(wù)進行的“科層制復(fù)制”，即在行政科層體系內(nèi)部形成面向特定任務(wù)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合與任務(wù)相關(guān)的部門資源，并以科層制保障目標(biāo)落實。這實際上是在政府科層體系內(nèi)部復(fù)制一種臨時性的微型科層制。例如，L鎮(zhèn)在推進美化城市建設(shè)工作中，就成立了相關(guān)城市環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在領(lǐng)導(dǎo)小組成員中配備了保障任務(wù)各板塊目標(biāo)推進的職能部門領(lǐng)導(dǎo)成員。

5.任務(wù)標(biāo)準化實施策略

自工業(yè)化以來，城市特別是人口密集的特大型城市，就是作為龐大的“陌生人社會”出現(xiàn)，這也就不可避免地出現(xiàn)了龐雜性社會治理問題。而科層制天然的具有通過標(biāo)準化的處理流程，高效處理復(fù)雜性問題的屬性。標(biāo)準化處理程序特別適合于處理具有單面性、結(jié)構(gòu)性清晰及任務(wù)邊界易界定的行政任務(wù)。而在L鎮(zhèn)社會治理的實踐中，面對數(shù)十萬人高流動性聚居人口，通過現(xiàn)代化技術(shù)和信息收集手段標(biāo)準化處理高度程序性的任務(wù)也成為必然的選擇。同時，應(yīng)該看到，以大量低端、無證產(chǎn)業(yè)聚集為特征的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致聚集人口的低學(xué)歷、低技能現(xiàn)象，這也在客觀上要求L鎮(zhèn)通過明晰化、簡潔化公共服務(wù)流程來確保公共服務(wù)任務(wù)保持一定效率水平。

任務(wù)處置標(biāo)準化的一個重要組成是，任務(wù)執(zhí)行過程及成效水平檢測的標(biāo)準化，以及對責(zé)任的細化。這樣的標(biāo)準化監(jiān)測機制直接與單位及個人獎懲機制掛鉤，是任務(wù)激勵機制的信息基礎(chǔ)來源。而要提高監(jiān)測標(biāo)準化程度和最終效度，就需要對照任務(wù)責(zé)任制的要求，將社會治理各項工作按照部門或任務(wù)領(lǐng)域分解，并落實到具體的單位與個體。從某種意義上講，責(zé)任細化與監(jiān)測的標(biāo)準化是線性管理體制得以有效運行的基礎(chǔ)性工程。面對幾十萬外來人口，每天數(shù)以千計的各種治理事件和治理任務(wù)都客觀上要求L鎮(zhèn)在治理實踐中，發(fā)展出一套任務(wù)責(zé)任細分與監(jiān)測標(biāo)準化的程序。從L鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)和平安創(chuàng)建工作來看，L鎮(zhèn)綜治工作按照《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實施辦法》的要求，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，區(qū)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村（居）逐級簽訂了平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任書，并將實績作為考核重點，作為干部任免獎懲的重要依據(jù)。需要注意的是，標(biāo)準化流程的達成也與之前部分提到的技術(shù)革新相互交叉，網(wǎng)格化技術(shù)本身就具有“檢驗與自檢”的雙重功能，這里的自檢就是對行政任務(wù)及公共設(shè)施等本身運行效果的監(jiān)督、監(jiān)測。在現(xiàn)實情境中，任務(wù)流程的標(biāo)準化與責(zé)任細化，在深化責(zé)任傳導(dǎo)機制的同時，也具有將責(zé)任壓力集中于基層執(zhí)行部門的趨勢。

6.重點領(lǐng)域突破形成可復(fù)制模式

面對復(fù)雜性治理問題，集中行政資源在具有典型性、代表性、廣度影響力的領(lǐng)域，實現(xiàn)突破性進展，從而為其他類似問題的解決可復(fù)制、可學(xué)習(xí)的經(jīng)驗，是線性管理實踐中又一條日常舉措。對于有著數(shù)十萬人口的L鎮(zhèn)，各種治安、維穩(wěn)事件層出不窮，且在不同發(fā)展時期呈現(xiàn)出明顯的時域性特征。這樣的時域性特征與該地經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受全球及國內(nèi)風(fēng)潮影響有關(guān)，也與全國一定時期大的社會環(huán)境特征相關(guān)。如果不能對一時期涌現(xiàn)出的突出社會問題給予有力回應(yīng)，將其消泯于某些微狀態(tài)，則其很可能與大的外部環(huán)境相呼應(yīng)，從龐雜性問題向“粘著性問題”①龐雜性治理問題、粘著性治理問題和高破壞性治理問題是筆者在先期研究中提出的概念，詳見筆者待刊稿：H地區(qū)社會治理考察報告。其中，粘著性治理問題指具有反復(fù)性、常歷時性、利益復(fù)雜性的社會治理問題。和“高破壞性問題”演變。在這樣的背景下，在L特大鎮(zhèn)的治理中，重點領(lǐng)域突破策略往往具有非常規(guī)性任務(wù)特征，即需要在短時期內(nèi)，集中力量，迅速達到成效，以求以點帶面。

在L鎮(zhèn)社會治理實踐中，重點領(lǐng)域突破主要由交通安全管理、“涉黑惡”等突出治安問題以及安全生產(chǎn)等，都與L鎮(zhèn)高度密集的低端產(chǎn)業(yè)聚集的業(yè)態(tài)高度相關(guān)。作為全國乃至全球最大的皮具集散地和生產(chǎn)地，L域內(nèi)具有諸多安全事故的潛在引爆點。稍有不慎就有可能造成重特大安全事故、產(chǎn)生惡劣社會影響。可以說，安全生產(chǎn)和社會穩(wěn)定是常懸在L各級職能部門頭上的斯芬克斯之劍，正是這樣的壓力感給L地區(qū)社會管制工作增添了持久動力。

以區(qū)域內(nèi)寄遞物流行業(yè)看，由于皮具加工行業(yè)本身就存在高?；瘜W(xué)品隱患，加之該地是全國最大的皮具購銷集散地，使得鎮(zhèn)域內(nèi)高密度的物流行業(yè)是安全生產(chǎn)工作的重點整治領(lǐng)域。2016年，L鎮(zhèn)開展寄遞物流專項整治，規(guī)范寄遞物流行業(yè)秩序。目前L鎮(zhèn)將域內(nèi)全部139間物流寄遞企業(yè)登記在冊、統(tǒng)一納入管理，由鎮(zhèn)綜治辦牽頭，聯(lián)合安監(jiān)中隊、轄區(qū)派出所、交管所、工商等部門人員每周對在冊物流寄遞行業(yè)進行檢查、復(fù)查，并將資料留檔記錄、分類處理，發(fā)現(xiàn)有問題的企業(yè)及時移交轄區(qū)派出所處理。2016年，累計檢查物流寄遞企業(yè)1000多間次，全部簽訂禁毒責(zé)任書。

7.壓力持續(xù)性與管制密度增強

龐雜性社會治理問題的根源在于區(qū)域經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)層次、產(chǎn)業(yè)分布不均衡性，經(jīng)濟周期性波動、行業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，是區(qū)域雇傭水平、勞動人口結(jié)構(gòu)、社會保障水平狀況及其變動的內(nèi)在動力，而這樣的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)又決定著區(qū)域社會治理的特質(zhì)與所面臨的顯著性問題。這也就決定了在區(qū)域經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)一段時期內(nèi)保持動態(tài)穩(wěn)定的情況下，區(qū)域內(nèi)特質(zhì)性社會治理問題會長期保持一定概率水平，并在特定條件下相互轉(zhuǎn)化。

這樣的結(jié)構(gòu)背景也就決定了，L鎮(zhèn)這樣的外來人口大規(guī)模聚集區(qū)需要長期保持管制壓力的持續(xù)性與一定水平的管制密度。從L鎮(zhèn)社會治理實踐看，要面對的一個重要課題是，如何將有限的行政力量，在錯綜的社會治理條塊中分配，在特定領(lǐng)域管制成效、管制密度與資源優(yōu)化之間找到適宜的平衡。當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成管制力度和管制頻率保持在一定水平的做法。以無證車輛整治、凈化道路交通環(huán)境工作為例，在保持整治的高壓態(tài)勢下，查扣上路行駛“五類車”的同時，職能部門還著重查處商店售賣超標(biāo)電動車行為，打擊非法拼改裝窩點，并在年度內(nèi)按照一定的時間間隔和頻度，配合上級統(tǒng)一行動。

8.符號的宣教與控制

在特定區(qū)域內(nèi)，違規(guī)行為與治理問題的產(chǎn)生，與該區(qū)域社會文化氛圍、人際溝通特征和人群內(nèi)部共享的行為方式及價值判斷有著密切的關(guān)聯(lián)。可以說，個體行為是依著與其生存、生活的文化圈落，并內(nèi)化著其中的價值觀念及是非判斷。在 L這樣外來人口聚集地域，來自不同地域，年齡相近、職業(yè)相仿、互動頻仍的人們事實上形成了一種地域亞文化。而他們之間有通過老鄉(xiāng)會、商會等形式發(fā)展出獨特的互動范式和符號交互體系。從L鎮(zhèn)已有調(diào)查來看，涉黑勢力、無證運營群體內(nèi)部都有一套封閉性較強的亞文化形態(tài)。而這樣的亞文化形態(tài)，也在不斷地復(fù)制、自我解釋著、再生產(chǎn)著違規(guī)行為。也正是基于這樣的認識，L鎮(zhèn)在基層社會治理實踐中，主動通過治理符號的宣示、擴散與輸入，力求改變區(qū)域內(nèi)文化范式和亞文化符號再生產(chǎn)體系。這樣的治理實踐可以稱之為“符號的控制”。在當(dāng)?shù)氐纳鐣卫韺嵺`中，符號的控制可以大體上分為兩個層面。

一是治理符號宣示。治理符號宣示，即是通過提升治理標(biāo)志物、警示物在治理空間的出現(xiàn)水平，在社區(qū)內(nèi)部符號空間中，增強治理力量的存在感，讓公共服務(wù)與管制可知、可感，從而在表征層面上，改變空間符號構(gòu)成。L鎮(zhèn)為全鎮(zhèn)協(xié)警隊員、治安聯(lián)防隊員近千人統(tǒng)一了編號及更換了服裝標(biāo)識，提高路面防控“見巡率、見章率”，并以統(tǒng)一標(biāo)示規(guī)范配備全鎮(zhèn)8000余名平安志愿者，提升管制符號覆蓋面，營造群防群治氛圍。

二是治理文化宣教。如果說治理符號的宣示還只是試圖提升治理行動的可感知性，治理文化的宣教則是通過價值觀和法律觀念的輸入與引導(dǎo)，直接介入社區(qū)亞文化的再生產(chǎn)，阻斷違規(guī)文化在社區(qū)的蔓延和擴散。這樣的文化宣教所需行政成本很低，卻能達到意想不到的效果。L鎮(zhèn)在村級范圍內(nèi)推進大喇叭廣播建設(shè)，就是對符號性控制理論自覺的應(yīng)用。據(jù)官方統(tǒng)計，自安裝大喇叭以來，刑事、“兩搶”、詐騙警情均有所下降。應(yīng)該說，大喇叭廣播是上一個世紀的傳播工具，但也正是由于其無可躲避的“介入性”和去受眾選擇性，才使得它成為公共符號宣介的良好載體。另一方面，L鎮(zhèn)也嘗試通過私密化手機、微信、微博等終端自媒介，將公共管理符號直接輸入到群眾的生活圈和朋友圈。但應(yīng)當(dāng)注意的是，亞文化有著強烈生命力和獨特的傳播擴散路徑，目前公共宣介所能觸及的還只是亞文化圈表層。

除了利用媒介宣教活動介入亞文化生長空間，阻斷潛在違規(guī)行為，L鎮(zhèn)還利用公共媒介的廣布性和滲入性，公布重點犯罪分子的個體信息，提請注意，號召群眾舉報，直接起到了對犯罪分子生存空間的壓仄功能。

9.以治理社會資本提升線性治理能力

筆者既有研究指出，有著古老集體農(nóng)耕文明的中國，在治理“理”的訴求為代表的政治文化從家族、社區(qū)內(nèi)部互助、合作關(guān)系賴以維系的必要物發(fā)端，形成了一種依賴官民一體觀的政治邏輯。在“情理”這一層面，遵循人情世故的邏輯，“所謂人同此心，心同此理”[6]。

在實際社會治理工作中，公共機構(gòu)從“情理”出發(fā)，從居家關(guān)懷、百姓生活冷暖入手，以社區(qū)活動、義務(wù)服務(wù)，提高公共機構(gòu)的親民性，培育社區(qū)口碑和美譽度，這同時也是在為公共管理培育可資利用的社會資本。L鎮(zhèn)為豐富社區(qū)居民的文化生活，11個社區(qū)服務(wù)站聯(lián)合各方力量開展義診、清理衛(wèi)生死角、免費放電影等豐富多彩的活動，讓社區(qū)居民感受到社區(qū)服務(wù)站的關(guān)懷，并配合做好社區(qū)各項工作。這樣的行政力量推動，鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)自服務(wù)活動，實質(zhì)上也是提高社區(qū)居民歸屬感的嘗試[7]。

四、線性管理體系的局限性

1.線性管理的單向性導(dǎo)致服務(wù)對象拒絕配合

由于線性管理本質(zhì)上是基于科層制動員體制的自上而下的社會管理手法，具有其明確的目的性和邊界性，導(dǎo)致服務(wù)對象的參與性很低。這在現(xiàn)實行政過程中表現(xiàn)為服務(wù)對象拒絕配合、協(xié)助管理活動的開展。在出租屋管理中，一種經(jīng)常的現(xiàn)象是相當(dāng)部分的出租屋主和承租人不配合登記，專管員上門時不能順利對出租屋進行巡查登記。對于專管員日常的上門巡查工作更是表現(xiàn)出抵制情緒，存在“門難進、人難見、話難談”現(xiàn)象，很大程度上影響了工作的正常開展。導(dǎo)致日常管理工作存在一定的被動性及滯后性。

2.不觸及結(jié)構(gòu)性背景改革而導(dǎo)致社會問題持續(xù)產(chǎn)生

線性管理優(yōu)勢在于通過行政體系本身資源動員、輸送能力對受控問題進行管制，特別是減少龐雜性治理問題的發(fā)生頻率。但基本上不涉及社會問題產(chǎn)生根源，因而相關(guān)社會問題會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”，“粉墨變裝登場”的現(xiàn)象。以L鎮(zhèn)來看，雖然政府動用了大量力量來防控各類龐雜性治理問題，但并沒有改變該鎮(zhèn)信訪量大、化解難度大、一些領(lǐng)域的維穩(wěn)基礎(chǔ)仍然比較薄弱的特點。近年來，該鎮(zhèn)在醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等方面的不穩(wěn)定因素較為突出，甚至出現(xiàn)了圍政府、堵工廠、攔馬路的手段鬧訪、纏訪等事件，以上這些問題的根源具有深刻的區(qū)域經(jīng)濟、人口結(jié)構(gòu)背景，并與國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場需求變遷相關(guān)，這是依靠線性治理手段難以觸及要害的。

3.線性控制體系維持必然要求行政資源持續(xù)投入

根據(jù)普里戈金（I·Prigogine）的耗散結(jié)構(gòu)理論，一種耗散結(jié)構(gòu)需要持續(xù)的從外界獲取物質(zhì)、能量的輸入?？梢詫⒕€性管理體系視為一種耗散結(jié)構(gòu)，其體系的維持也需要不斷地進行資源的輸入。在L鎮(zhèn)人防、物防、技防等基層防控體系，同樣需要大量警力、財力和物力的投入。而一旦技術(shù)性監(jiān)控體系形成，就要有龐大的后期維護和更新成本。同樣的問題也存在于治安、保潔、消防等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域現(xiàn)有較為有序的狀態(tài)是以大量行政資源持續(xù)投入為基礎(chǔ)，由于缺乏內(nèi)生的維持力量，一旦無法保障行政資源投入水平，無序局面很快就會卷土重來。

4.處于責(zé)任傳導(dǎo)體系末端的基層工作壓力趨于飽和

“上面千條線、下面一根針”。一位曾長期在鎮(zhèn)街層面擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的同志介紹說：“所有的事都交代我們社區(qū)、交代我們村來做，但哪些是我們社區(qū)該做的、哪些是我們不該做的，沒有清單制度。每一樣事都讓我們社區(qū)來做，而且要求都是很嚴、很緊的，包括信訪、維穩(wěn)、消防等等。真是干不完的活?！边@樣的底層趨向的壓力集中趨勢，根植于科層制本身特點。當(dāng)?shù)匾苍鴩L試建立基層的任務(wù)清單制度，但由于上級機構(gòu)下派任務(wù)的運動性、應(yīng)時性特征，這樣的嘗試也最終不了了之。

5.面對粘著性治理問題法律邊緣的尷尬

線性治理體系作為一種依托于科層制的社會管理，其基底是在法治框架內(nèi)，動員行政力量解決社會問題。然而，面對L這樣具有復(fù)雜人口構(gòu)成的特大鎮(zhèn)，在實際工作中，政府職能部門人員，常不得不至少“默許”非正常的、游走于法律邊緣的手段來處理大量粘著性社會問題。一位基層工作人員介紹了這樣一個案例：“這邊有很多小工廠，到了年底，老板生意虧了，跑路消失。工人炸了鍋，圍攻工廠，甚至堵路；這個時候按照法律的程序來，來不及也不可能。工人也根本不可能在這里等著法律程序。機器是老板的，可以賣掉，拿了錢趕緊走人。這個交易中，我們也只能是睜只眼閉只眼?！?/p>

在與L鎮(zhèn)職能部門一線工作同志座談中，他們表達了另外一種困境：“要依法執(zhí)法，但這里這些小皮具加工廠，都是靠著低成本來掙薄利。如果都按法律來，他們就活不下去了?！盠鎮(zhèn)自上世紀90年代初期發(fā)展以來，基本是依靠著法治不健全的情況，以使用低廉勞動力、以犧牲環(huán)境為代價，靠鉆執(zhí)法空子來獲取“第一桶金”的。而在我國法治建設(shè)逐漸走上正規(guī)的今天，“低技能、低保障，模仿偽冒”路子似乎已經(jīng)走近盡頭。

在這種情形下，L鎮(zhèn)作為最早一批借“改革開放東風(fēng)”與國際市場對接的區(qū)域，先發(fā)優(yōu)勢中的某些因素正在逐漸演化為一種可以稱之為“低端陷阱”的境地。這樣的境地是一種受制于龐大產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)的發(fā)展與治理慣性。而這樣的慣性，是L地區(qū)社會治理面臨的真正挑戰(zhàn)之所在。

五、小結(jié)

從L鎮(zhèn)社會治理的經(jīng)驗來看，以科層制動員能力為根本線性治理，已發(fā)展出了復(fù)雜多樣的治理結(jié)構(gòu)。然而，在如何調(diào)動基層社區(qū)工作者的工作主動性和積極性、如何發(fā)揮治理對象在社會治理中的參與感、如何加強外來人員對社區(qū)的歸屬感從而減少社會治理阻力等方面都面臨著相當(dāng)?shù)睦щy。這就需要充分利用外來人口內(nèi)部的老鄉(xiāng)、地緣、業(yè)緣等潛在的聯(lián)系紐帶，提高其自我管理、自我服務(wù)的能力。同時應(yīng)當(dāng)注意到，L地區(qū)社會治理問題不能采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，要將社會治理改善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、勞動技能提升及素養(yǎng)改善等發(fā)展性舉措相結(jié)合，并嘗試通過龍頭企業(yè)帶動中小企業(yè)的方式，結(jié)成某種形態(tài)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，提升小微企業(yè)在供應(yīng)鏈中的技術(shù)水平、提高就業(yè)人員的技能水平、提高勞動保障水平等，以此改善社會管理區(qū)域的大環(huán)境。

[1]童星.從科層制管理走向網(wǎng)絡(luò)型治理——社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑[J].學(xué)術(shù)月刊，2015，（10）.

[2]劉筱勤.科層之弊與國家治理體系的現(xiàn)代化[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2016，（21）.

[3]王楨楨.科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇[J].學(xué)術(shù)研究，2010，（4）.

[4]張魯萍.從管理到多中心治理：我國霧霾治理模式創(chuàng)新[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2016，（1）.

[5][美]馬斯特（RogerD·Masters）.盧梭的政治哲學(xué)[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2013.

[6]呂程平.“理”的邏輯：認同、交互與抗?fàn)嶽J].管理世界，2015，（2）.

[7]呂程平.網(wǎng)民留言中的參與性、歸屬感與自由感——人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》10省留言數(shù)據(jù)分析[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014，（4）.

（責(zé)任編輯 張秋實）

呂程平（1981—），男，北京懷柔人，清華大學(xué)社科學(xué)院社會學(xué)系博士后，主要研究方向為經(jīng)濟社會學(xué)、技術(shù)社會學(xué)、地方治理及鄉(xiāng)村建設(shè)。

D63

A

1671-7155(2017)05-0045-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.008

2017-08-25

清華大學(xué)社科學(xué)院基層治理研究與社會建設(shè)專題項目。