文|姜輝 農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所

編輯|孫潔

綠色發(fā)展理念下的農(nóng)藥管理政策

文|姜輝 農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所

編輯|孫潔

姜 輝

隨著2017年6月1日實(shí)施新的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，農(nóng)業(yè)部先后發(fā)布了11個(gè)配套規(guī)章或規(guī)范性文件，這些新政出臺(tái)標(biāo)志著農(nóng)藥管理政策更加科學(xué)、合理、現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也引領(lǐng)著農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)向著綠色和可持續(xù)發(fā)展。

理順管理體制

過去，農(nóng)藥行業(yè)有農(nóng)業(yè)、工信、質(zhì)監(jiān)等部門直接管理，間接的還有安監(jiān)總局、工商總局、商務(wù)等?，F(xiàn)在新的條例已經(jīng)明確把整個(gè)農(nóng)藥的從頭到尾的行政管理，把責(zé)任和權(quán)利清單都轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部來了。這樣更有利于政策的制定、協(xié)調(diào)。以前的多部門管理經(jīng)常有制度上的沖突，甚至有些有利于整個(gè)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)或者農(nóng)業(yè)行業(yè)發(fā)展的好的措施、政策不太好推行和落實(shí)。通過這次調(diào)整以后，雖然權(quán)力更加集中了，但有權(quán)力也附帶著責(zé)任，也便于今后的責(zé)任追究。應(yīng)該說對(duì)于行業(yè)整體的管理是利好的。

一直以來，生產(chǎn)和市場(chǎng)準(zhǔn)入是我們管理的重點(diǎn)，現(xiàn)在是全面的從生產(chǎn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)、使用、回收、等全產(chǎn)業(yè)鏈延伸，全程監(jiān)管。政策的頂層設(shè)計(jì)明顯加強(qiáng)了許多。

“兩控三減一基本”“零增長(zhǎng)”等都是農(nóng)業(yè)部近兩年一直大力提倡推行的活動(dòng)，所以農(nóng)藥推廣就更加嚴(yán)格了。

體現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展理念

在管理過程中怎么落實(shí)綠色發(fā)展理念呢？

首先在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了農(nóng)藥生產(chǎn)廠點(diǎn)布局的管理，其中主要的政策要求是新增廠點(diǎn)或農(nóng)藥品種必須進(jìn)入省級(jí)或地市級(jí)工業(yè)園區(qū)或化工園區(qū)，并在生產(chǎn)及產(chǎn)品注冊(cè)登記要求上鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，做大做強(qiáng)，改善生產(chǎn)企業(yè)小而散的局面；

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，新的生產(chǎn)許可制度里特別強(qiáng)化了農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)廠點(diǎn)布局的管理。其最主要的措施就是新增的廠點(diǎn)，包括上新的生產(chǎn)線，上新的農(nóng)藥產(chǎn)品，以及新建的生產(chǎn)企業(yè)，都必須進(jìn)入省級(jí)或地市級(jí)工業(yè)園區(qū)或化工園區(qū)。也就是說，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的點(diǎn)源控制相對(duì)集中了。這是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)綠色發(fā)展的一個(gè)舉措。

當(dāng)然，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)際上包括產(chǎn)品生產(chǎn)的研發(fā)，都在鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，做大做強(qiáng)，從而改善生產(chǎn)企業(yè)小而散的局面。過去產(chǎn)品技術(shù)資料是不允許企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在允許了，這樣就推動(dòng)了企業(yè)之間的產(chǎn)品的整合，甚至包括整個(gè)企業(yè)的整合，而且包括封裝、加工，好多政策打破了原來的一些條條框框，實(shí)際上都是推動(dòng)企業(yè)之間的兼并重組，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)就設(shè)立了政策制度。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，通過產(chǎn)品注冊(cè)登記引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求，提高了技術(shù)和管理門檻；通過建立農(nóng)藥再評(píng)價(jià)制度、加快淘汰高毒高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥措施等，完善農(nóng)藥產(chǎn)品市場(chǎng)退出機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整；通過進(jìn)一步嚴(yán)格產(chǎn)品規(guī)格要求，新產(chǎn)品開發(fā)鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步降低農(nóng)藥產(chǎn)品同質(zhì)化水平。

市場(chǎng)準(zhǔn)入主要是產(chǎn)品注冊(cè)登記的問題。主要通過引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念，技術(shù)門檻和管理門檻明顯提高，這是全球發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開展了20多年的一套比較科學(xué)的方法。實(shí)際上，這也是貫穿了產(chǎn)品綠色研發(fā)的理念，研發(fā)的產(chǎn)品必須得是環(huán)境友好的，高效無毒的。

另外，這次條例新修訂的條例，已經(jīng)明確了建立再評(píng)價(jià)制度。過去我們國(guó)家任何的農(nóng)藥管理制度里是沒有這個(gè)概念的，現(xiàn)在已經(jīng)明確指出來，一個(gè)老品種上市以后，15年必須進(jìn)行再評(píng)價(jià)程序，這叫定期再評(píng)價(jià)。還有非定期的，通過風(fēng)險(xiǎn)跟蹤，如果這15年當(dāng)中發(fā)現(xiàn)有高毒高風(fēng)險(xiǎn)的品種，不斷出現(xiàn)事故報(bào)告，該品種需進(jìn)入再評(píng)價(jià)程序。

通過再評(píng)價(jià)制度的建立，實(shí)際上也是通過淘汰一些舊的品種，高風(fēng)險(xiǎn)的品種，來推動(dòng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

也就是說，不斷地使一些老的品種或者高毒品種的占比逐漸下降，而一些環(huán)境友好的高效的品種能夠占有主要的市場(chǎng)份額。包括劑型加工上，我們現(xiàn)在對(duì)于環(huán)境友好的，以水為載體的來代替有機(jī)溶劑的類型劑型的開發(fā)，都設(shè)立了一些相應(yīng)的具體的政策。在一些具體的產(chǎn)品開發(fā)要求上，對(duì)農(nóng)藥的助劑也納入了正式的管理軌道。過去沒有哪條法律明文規(guī)定，這次把它全部寫了進(jìn)來。也就是說，不但要管理成本，同時(shí)要管理組成產(chǎn)品的所有內(nèi)容物。我認(rèn)為，對(duì)助劑的管理也是體現(xiàn)了綠色發(fā)展的要求。整個(gè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得產(chǎn)品在規(guī)格上也提高了要求。通過進(jìn)一步嚴(yán)格產(chǎn)品規(guī)格要求，新產(chǎn)品開發(fā)鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步降低農(nóng)藥產(chǎn)品同質(zhì)化水平。

大量過期農(nóng)藥堆積在村頭路邊的草叢里

新條例有一個(gè)很重要的利好就是新產(chǎn)品開發(fā)的鼓勵(lì)政策。過去專家研究出一個(gè)產(chǎn)品，是不能夠以自己的身份拿來注冊(cè)登記的，必須先去跟企業(yè)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓后以企業(yè)的名義來登記。現(xiàn)在這個(gè)通道打通了，任何的技術(shù)創(chuàng)新都可以直接辦理，然后再去做技術(shù)研發(fā)或者產(chǎn)業(yè)化。這對(duì)于產(chǎn)品創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化有很大幫助，應(yīng)該說是一個(gè)比較大的政策變化。這些舉措實(shí)際上都是為了改進(jìn)我們目前國(guó)內(nèi)的農(nóng)藥產(chǎn)品同質(zhì)化的問題。

流通經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)是一個(gè)新設(shè)立的行政許可，原來的農(nóng)藥管理制度里是沒有這個(gè)內(nèi)容的，這次從國(guó)家層面上打破了常規(guī)。經(jīng)營(yíng)許可制度的設(shè)立，主要是通過強(qiáng)化從業(yè)人員的培訓(xùn)，建立產(chǎn)品流通的臺(tái)賬，增設(shè)行政許可制度來補(bǔ)齊市場(chǎng)監(jiān)管這塊短板。因?yàn)檎麄€(gè)農(nóng)藥的鏈條當(dāng)中，缺了那么一塊短板，使得很多市場(chǎng)監(jiān)督的措施得不到落實(shí)。

目前我們國(guó)家的農(nóng)技體系在資源和能力上還是不足的，但恰恰是這些經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)在給農(nóng)民在做所謂的用藥指導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)的人員素質(zhì)不高，甚至為了自己的一點(diǎn)經(jīng)營(yíng)利益，做無效的指導(dǎo)，不該用藥的用，用一種的非讓用兩種，農(nóng)藥亂用現(xiàn)象突出。這是一個(gè)又大又薄弱的環(huán)節(jié)。所以制度設(shè)計(jì)上增加了經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的許可和從業(yè)人員培訓(xùn)。所以在流通經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)通過強(qiáng)化從業(yè)人員培訓(xùn)、建立產(chǎn)品流通臺(tái)賬、增設(shè)經(jīng)營(yíng)許可制度等措施，補(bǔ)齊市場(chǎng)監(jiān)管短板，促進(jìn)農(nóng)藥科學(xué)合理使用。

在推廣使用環(huán)節(jié)，通過強(qiáng)化使用記錄、廢棄包裝物回收等要求，從源頭降低農(nóng)產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境的農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)；通過明確各級(jí)政府開展農(nóng)藥使用安全性、有效性監(jiān)測(cè)工作職責(zé)，強(qiáng)化農(nóng)藥使用風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和預(yù)警，為制定科學(xué)管理政策提供依據(jù)。

新的制度要求，農(nóng)藥使用，使用者要做記錄。這主要是借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)場(chǎng)管理模式。國(guó)內(nèi)小而散的家庭農(nóng)戶偏多，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，集約化、規(guī)?；霓r(nóng)場(chǎng)、合作社也逐漸發(fā)展起來。規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)于把控農(nóng)藥室外環(huán)節(jié)，或者跟蹤農(nóng)藥使用的過程變得可行。所以這次的制度設(shè)立對(duì)于農(nóng)藥使用來說是能夠保障農(nóng)產(chǎn)品安全的，甚至生態(tài)環(huán)境安全的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，我們也設(shè)立了相應(yīng)的管理制度，要留存報(bào)送農(nóng)藥使用計(jì)劃。

通過各種措施鼓勵(lì)，要求回收廢棄包裝物。目前環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部已經(jīng)制定了相應(yīng)的管理辦法，有了相關(guān)的法律要求，田間地頭農(nóng)藥廢棄物亂扔的現(xiàn)象將成為歷史。也就是說，從源頭上降低農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)。這是制度設(shè)計(jì)上有這么一個(gè)新的舉措。

另外一個(gè)新的舉措，已經(jīng)在條例里明確給政府也做出的責(zé)任界定，就是各級(jí)政府要針對(duì)農(nóng)藥的安全性開展監(jiān)測(cè)工作。這相當(dāng)于是把職責(zé)交給了各級(jí)政府。通過使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，甚至可以做一些預(yù)警，為整個(gè)的農(nóng)藥使用環(huán)節(jié)提供一些很好的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以后，實(shí)際上對(duì)于農(nóng)藥產(chǎn)品再評(píng)價(jià)，產(chǎn)品的淘汰和退出，甚至包括三個(gè)安全的監(jiān)控，比如農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)和人居安全監(jiān)控提出了一個(gè)要求。

新《條例》及配套規(guī)章首次要求農(nóng)藥標(biāo)簽上必須要標(biāo)注二維碼，給每一瓶農(nóng)藥都貼上了唯一的信息化“身份證”，這既是法律法規(guī)的要求，也是時(shí)代進(jìn)步的體現(xiàn)。為落實(shí)這些措施，也需要建立一種現(xiàn)代化的手段。農(nóng)業(yè)部將加快建立完善以“農(nóng)藥基礎(chǔ)數(shù)據(jù)子平臺(tái)、行政許可審批子平臺(tái)、農(nóng)藥質(zhì)量追溯管理系統(tǒng)、農(nóng)藥監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)藥行業(yè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、農(nóng)藥大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)”等，“兩個(gè)子平臺(tái)+四個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)”為基本構(gòu)架的中國(guó)農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺(tái)。努力將之打造成為農(nóng)藥綠色發(fā)展的“聽診器”，通過對(duì)全系統(tǒng)、全流程、全要素的跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)藥行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“病灶”和痛點(diǎn)；努力將之打造成為農(nóng)藥綠色發(fā)展的“指南針”，通過對(duì)政策落實(shí)、行業(yè)管理和市場(chǎng)服務(wù)進(jìn)行可視化展現(xiàn)，檢驗(yàn)農(nóng)藥綠色發(fā)展的成效，有效避開發(fā)展誤區(qū)和盲點(diǎn)；努力將之打造成為農(nóng)藥綠色發(fā)展的“助推器”，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)藥綠色發(fā)展插上騰飛的“翅膀”。

整個(gè)農(nóng)藥的從生產(chǎn)到使用全鏈條的管理，應(yīng)該說每個(gè)環(huán)節(jié)都有跟綠色發(fā)展相關(guān)的制度設(shè)定。當(dāng)然這些實(shí)際上如何去落實(shí)，可能是未來我們面臨的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。因?yàn)橛行〇|西制度設(shè)計(jì)得很好，但如果得不到落實(shí)等于是空談。