文|李敬鎖 青島農(nóng)業(yè)大學(xué)

PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的關(guān)鍵點(diǎn)研究

文|李敬鎖 青島農(nóng)業(yè)大學(xué)

通過PPP項(xiàng)目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項(xiàng)目公司，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，不但能夠較好地提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，而且能夠較好地促進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合，提升研發(fā)和轉(zhuǎn)化的效率，進(jìn)而增進(jìn)科技對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

當(dāng)前，國際上PPP的運(yùn)用范圍幾乎已拓展到所有領(lǐng)域，除基礎(chǔ)設(shè)施等“硬經(jīng)濟(jì)”外，還包括研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等“軟經(jīng)濟(jì)”（達(dá)霖·格里姆賽，2008）?？萍及l(fā)達(dá)國家的許多科技研發(fā)項(xiàng)目都采取了這一模式（萬勁波、趙蘭香，2016）。例如，美國的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)組織、法國的競爭中心、瑞典的能力中心等都是PPP在研發(fā)領(lǐng)域中的典型應(yīng)用。2013年我國將PPP模式開始在全國范圍內(nèi)廣泛推行，在經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)、財政緊運(yùn)行的狀況下，這將是今后一段時期的常態(tài)（趙福軍、汪海，2015）。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究表明，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強(qiáng)度只有達(dá)到2%以上時，才能真正進(jìn)入自主創(chuàng)新階段。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強(qiáng)度仍處于較低水平，離2%的目標(biāo)還有較大差距?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》明確指出，要形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局?？梢姡谖覈r(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域引入PPP模式將是必然的發(fā)展趨勢。

從本質(zhì)上來講，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動是一個從知識到產(chǎn)品轉(zhuǎn)換的過程。在這一過程中，如果沒有產(chǎn)學(xué)研的有效結(jié)合，則會造成技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的脫節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平低下，無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。而通過PPP項(xiàng)目的合作，組建由政府資本和社會資本共同參與成立的SPV項(xiàng)目公司，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，不但能夠較好地提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，而且能夠較好地促進(jìn)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合，提升研發(fā)和轉(zhuǎn)化的效率，進(jìn)而增進(jìn)科技對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。由于PPP項(xiàng)目在我國推行的時間較短，研究的領(lǐng)域多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而在科技研發(fā)領(lǐng)域開展PPP相關(guān)研究的還很稀少。國內(nèi)外科研體制以及基建項(xiàng)目與研發(fā)項(xiàng)目性質(zhì)的差異，決定了我們不能盲目借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，也不能簡單的把國內(nèi)基建PPP項(xiàng)目的研究成果套用在農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目中。因此，對于在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP模式，應(yīng)著力把握好以下方面的關(guān)鍵問題。

做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目的識別

PPP項(xiàng)目不是萬能的，也就是說，并不是所有的農(nóng)業(yè)研發(fā)項(xiàng)目都適合運(yùn)用PPP模式。因此，做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目的識別就顯得特別重要。一般而言，PPP項(xiàng)目周期較長，需要耗費(fèi)較多的人力、物力和財力，應(yīng)優(yōu)先選擇那些具有戰(zhàn)略意義、符合國家長遠(yuǎn)利益的項(xiàng)目。只有這樣，研發(fā)出的技術(shù)成果，才更利于促進(jìn)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的提升。鑒于農(nóng)業(yè)研發(fā)項(xiàng)目公共性的界定存有一定難度，可首先選擇農(nóng)業(yè)共性技術(shù)項(xiàng)目作為農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域率先引入PPP模式的突破口。一方面是因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)技術(shù)包括的三類技術(shù)（農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)、農(nóng)業(yè)共性技術(shù)和農(nóng)業(yè)專有技術(shù)）中，只有農(nóng)業(yè)共性技術(shù)既具有產(chǎn)業(yè)屬性，又具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，更適合運(yùn)用PPP模式；另一方面，也可避免因國家支持商業(yè)屬性特別明顯的農(nóng)業(yè)專有技術(shù)的研發(fā)，而造成針對某一產(chǎn)業(yè)或某一企業(yè)“特別關(guān)照”的嫌疑。當(dāng)在領(lǐng)域上明確了PPP項(xiàng)目的適用范圍后，應(yīng)開展VFM（物有所值）評價識別。根據(jù)VFM評價方法，應(yīng)從靜態(tài)和動態(tài)評價兩個方面，分析政府部門在傳統(tǒng)模式下的項(xiàng)目成本（PSC）和PPP模式下的項(xiàng)目成本（LCC）構(gòu)成，并比較兩者的大小，作為是否采用PPP模式的依據(jù)。

提高社會資本參與農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目的積極性

長期以來，由于功能定位不同，政府公共研發(fā)部門更多的是立足于公益性而從事基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的開發(fā)，其目標(biāo)更關(guān)注于論文、專著、獲獎等方面的產(chǎn)出；而企業(yè)研發(fā)部門則不同，其更關(guān)注于技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的能力和效果，但是又困于自身科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，和研發(fā)投入強(qiáng)度較弱的現(xiàn)實(shí)，而找不到適合的技術(shù)創(chuàng)新來源。通過引入PPP模式，可以較好地解決技術(shù)與產(chǎn)業(yè)“兩張皮”的問題。然而，對于社會資本而言，能否獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益是其能否愿意參與PPP項(xiàng)目的重要依據(jù)。因此，農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目若要吸引社會資本的參與，應(yīng)通過合同的形式明確保障社會資本未來的潛在收益，否則，社會資本是不會選擇參與PPP項(xiàng)目的。這就要求，一方面在篩選農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目時，應(yīng)廣泛征求產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的意見，提高相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)的話語權(quán)；另一方面，應(yīng)通過完善PPP項(xiàng)目運(yùn)行的法律、政策和經(jīng)濟(jì)等環(huán)境，為企業(yè)參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好的條件，提升其參與的積極性。但是社會資本能否獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益，不僅受技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目本身及政策環(huán)境的影響，而且還與合作政府的行為有直接的關(guān)系。因此，打造一個高效、守信、規(guī)范的政府形象，對吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目有著重要的意義。

降低PPP項(xiàng)目的研發(fā)和轉(zhuǎn)化風(fēng)險

農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目屬于探索性的創(chuàng)造活動，充滿了不確定性和風(fēng)險。從小處而言，可能影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，或者改變項(xiàng)目執(zhí)行路線；從大處而言，可能影響項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)，甚至導(dǎo)致研發(fā)活動的失敗。而且即使研發(fā)成功，也可能會出現(xiàn)研發(fā)成果相比其它國家、地區(qū)而言，不是最好的、不是最先進(jìn)的甚至是重復(fù)的，從而面臨淘汰的風(fēng)險（賈儒楠、潘修中，2016）。農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用也面臨著各種風(fēng)險。在推廣應(yīng)用的過程中，要協(xié)調(diào)眾多利益相關(guān)者的利益，以達(dá)到協(xié)同推進(jìn)的目的，同時還要經(jīng)歷一個較長的周期，實(shí)現(xiàn)從技術(shù)輸入到廣泛應(yīng)用的效果。這就使得成果的推廣應(yīng)用面臨著能否成功的問題。因此，農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目面臨著較大的研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用風(fēng)險。這就要求，政府部門應(yīng)科學(xué)設(shè)計，讓政府資本和社會資本承擔(dān)其最善于承擔(dān)的那部分風(fēng)險，提高研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用的成功率。同時，還應(yīng)建立健全相應(yīng)的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，以更好地保障社會資本的合法權(quán)益。

構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制

PPP模式的引入，使政府從科技產(chǎn)品的“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”，政府主導(dǎo)下的科技項(xiàng)目管理模式也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)楦骼嫦嚓P(guān)方的合作治理模式。因此，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制，對促進(jìn)政府和社會資本的合作和積累在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域吸引社會資本參與的經(jīng)驗(yàn)都具有重要的意義。農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目治理機(jī)制應(yīng)主要包括以下四方面的內(nèi)容：一是利益分享機(jī)制。通過建立科學(xué)公平的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府公益性目標(biāo)和社會資本營利性目標(biāo)的有效結(jié)合。二是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)明確界定政府資本和社會資本方獨(dú)自承擔(dān)和共同承擔(dān)的風(fēng)險類別，實(shí)現(xiàn)讓最善于承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，從而最大限度地降低PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險。三是第三方評估機(jī)制。應(yīng)把項(xiàng)目的實(shí)施方案、目標(biāo)完成情況、成果估價及轉(zhuǎn)化收益評估等納入第三方評估范圍，作為利益共享和政府執(zhí)行監(jiān)督職能的主要依據(jù)。四是退出機(jī)制。應(yīng)持開放的態(tài)度，建立規(guī)范各利益相關(guān)者的退出機(jī)制，允許社會資本在合同約定的條件下，自由退出合作，通過流動的彈性來保障研發(fā)組織的穩(wěn)定性和合作研發(fā)的持續(xù)性。

建立健全法律制度保障

當(dāng)前，我國PPP項(xiàng)目的法律基礎(chǔ)還較為薄弱，管理制度還較為缺失。國外科技研發(fā)PPP項(xiàng)目發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，制訂PPP項(xiàng)目監(jiān)管制度應(yīng)把握好以下兩方面的內(nèi)容：一是應(yīng)關(guān)注PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)方的利益需求，并在此基礎(chǔ)上，明確其因承擔(dān)項(xiàng)目治理任務(wù)而擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及擁有的權(quán)利；另一方面，應(yīng)形成優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，及時淘汰那些沒有競爭能力的合作者，形成真正意義上的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。Mu et al.（2011）、Linder（1999）的相關(guān)研究成果發(fā)現(xiàn)，一些失敗PPP項(xiàng)目案例的原因，是因?yàn)槿狈τ行У闹贫缺Ｕ隙鴮?dǎo)致社會資本的機(jī)會主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結(jié)等（包月紅、高蕓等，2017）。因此，只有通過建立健全法律制度保障，為社會資本參與PPP項(xiàng)目提供安全、穩(wěn)定和可預(yù)期收益的制度環(huán)境，才能解除社會資本的后顧之憂。當(dāng)前，我國正在加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程，由國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部共同起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》已于2017年7月面向社會廣泛征求意見，這對于規(guī)范我國PPP項(xiàng)目發(fā)展將有著重要的意義。

總之，由于PPP項(xiàng)目在我國還處于起步階段，其理論研究和實(shí)踐發(fā)展都還不成熟、不完善。因此，應(yīng)立足我國的國情和農(nóng)業(yè)研發(fā)項(xiàng)目管理的實(shí)際，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，積極開展本土化的研究和探索，在解決好上述五個關(guān)鍵問題的同時，還應(yīng)以農(nóng)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目為突破口，積極探索和總結(jié)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，尋求政府公益性目標(biāo)和社會資本營利性目標(biāo)的平衡點(diǎn)，為農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域更大范圍的使用PPP模式積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展。

（項(xiàng)目來源：教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“PPP模式下農(nóng)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目治理機(jī)制研究”，編號：17YJCZH087）