文/李細珠

再論“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局與清末民初政治走向

文/李細珠

幾年前，筆者在研究地方督撫與清末新政課題時，曾提出清末新政時期中央與地方權(quán)力格局演變?yōu)椤皟?nèi)外皆輕”，在一定程度上補充或修正了自羅爾綱先生以來所謂“內(nèi)輕外重”權(quán)力格局說?！皟?nèi)外皆輕”說的提出，在學(xué)界引起了某些關(guān)注。孫燕京教授曾撰文鼓勵并提出質(zhì)疑，促使筆者繼續(xù)思考，深感有必要進一步闡釋和深入論證。

“內(nèi)外皆輕”含義再釋

所謂清末“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局的核心意涵，具體涉及清末新政時期中央與地方權(quán)力關(guān)系問題。

關(guān)于晚清權(quán)力格局問題，一般都是在中央與地方權(quán)力關(guān)系的框架之內(nèi)討論，學(xué)界長期以來多持“內(nèi)輕外重”說。這個說法最早源自太平天國史研究大家羅爾綱先生。羅先生從湘軍的興起，論證咸同以后“兵為將有”的起源，指出將帥各私其軍而出任疆寄，造成“外重內(nèi)輕以致于分崩割據(jù)的局面”，并在此基礎(chǔ)上提出“督撫專政”說，認為地方督撫“既擅兵柄，又握有地方上的財政、民政等政權(quán)，于是他們便上分中央的權(quán)力，下專一方的大政，便造成了咸同以后總督巡撫專政的局面”。羅先生的這個觀點在學(xué)界有非常廣泛的影響，但也不斷受到挑戰(zhàn)和修正。從王爾敏、劉廣京到劉偉，基本上贊同晚清權(quán)力格局出現(xiàn)“外重內(nèi)輕”局面，但還不至于到“督撫專政”地步。邱濤則全面修正羅先生的觀點，認為在晚清既沒有形成“內(nèi)輕外重”的局面，也沒有出現(xiàn)所謂“督撫專政”。值得指出的一點是，既往相關(guān)研究在時段上主要局限于太平天國興起的咸同時期，至多延伸到庚子事變，而對庚子以后的清末新政時期則缺乏實證研究。

筆者的研究重點是清末新政時期地方督撫權(quán)力的變化與清廷中央集權(quán)的關(guān)系，在時段上正可彌補既往相關(guān)研究之不足。筆者認為，辛亥鼎革之際，中央與地方權(quán)力關(guān)系實際上已演變?yōu)椤皟?nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。在清末庚子至辛亥期間，隨著新政尤其是預(yù)備立憲的開展，清政府不斷加強中央集權(quán)措施，地方督撫的權(quán)力被收束而日益變小，其干政的影響力也有一個逐漸減弱的趨勢。但與此同時，清政府中央集權(quán)的實際效力卻并不顯著，反而隨著統(tǒng)治集團內(nèi)部矛盾的激化而有削弱之勢。這便形成“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。一方面，清廷并沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制全國的軍權(quán)與財權(quán)，中央集權(quán)有名無實；另一方面，各省督撫也不能有效地控制地方軍權(quán)與財權(quán)，在地方已沒有強勢督撫，更沒有形成強大的地方勢力。清末新政從制度上使權(quán)力交接失控。武昌起義前夕，正是地方督撫權(quán)力明顯削弱，而清廷中央集權(quán)尚未強固之時，在此權(quán)力轉(zhuǎn)換臨界的關(guān)鍵時刻，革命爆發(fā)，清廷中央不能控制地方，地方無力效忠清廷，清王朝最終覆亡。

對于筆者所謂清末權(quán)力格局“內(nèi)外皆輕”說，孫燕京教授在鼓勵之余，進一步質(zhì)疑地方督撫權(quán)力究竟是“重”還是“輕”，其基調(diào)是肯定督撫權(quán)力之“重”。她認為，在清末新政時期，中央與地方權(quán)力爭斗異常激烈，面對清廷中央的收權(quán)，督撫們絕不肯乖乖就范，而是想方設(shè)法做了保留，以便繼續(xù)在一些重大問題上“掣肘”中央，至少是不合作；督撫應(yīng)對方式是聯(lián)銜上奏，如果不以“要挾”理解的話，至少也是“聚眾壯膽”；督撫并不是無力效忠，而是無心、無意，就是“離心離德”。在她看來，“清末的‘外重’不一定以‘權(quán)重’的形式出現(xiàn)，而是以‘離心離德’的形式呈現(xiàn)”。

對于孫燕京教授的質(zhì)疑，筆者并不認同，并作了三方面的解釋：其一，清廷通過新政確實從制度上收回了地方督撫一些重要的權(quán)力。咸同軍興以后地方督撫權(quán)力增大的表征，主要是“兵為將有”和“就地籌餉”，就是軍事權(quán)和財政權(quán)的擴大。庚子事變之后清廷實行新政，在調(diào)整和收束地方督撫的權(quán)力方面，首當(dāng)其沖者也是軍事權(quán)和財政權(quán)，另外還有司法權(quán)、外交權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)，等等。在新政與立憲的過程中，清廷中央集權(quán)的手法，主要是通過在中央設(shè)立軍事、財政等各職能部門，相應(yīng)地在各省設(shè)立下級機構(gòu)，垂直掌控，直接剝奪了地方督撫在軍事、財政、司法、外交、人事與行政等方面的權(quán)力，從制度設(shè)計上把地方督撫的相關(guān)權(quán)力收歸中央，逐步加強了中央集權(quán)，而使地方督撫權(quán)力越來越縮小。

其二，清廷中央集權(quán)并沒多大實際效力，沒有實際掌握從督撫手中收回的各種權(quán)力。清廷從制度上收回地方督撫不少重要權(quán)力，但因為親貴專權(quán)，內(nèi)部矛盾重重，政出多門，實際上破壞了中央集權(quán)的效力，未能真正掌握這些權(quán)力。一個顯著的事例是，清廷通過中央集權(quán)，把新軍的指揮權(quán)、調(diào)遣權(quán)收歸軍諮府、陸軍部，但事實上，軍諮府、陸軍部并不能有效地指揮和調(diào)遣新軍。所謂“中央無法控制地方”，只是清廷實際上不能掌控收回來的權(quán)力，并不是督撫坐大而權(quán)“重”。

其三，地方督撫在制度上失去許多重要權(quán)力，在實際上處于無能為力的狀態(tài)。清廷通過新政加強中央集權(quán)，相應(yīng)地削弱了地方督撫權(quán)力，使督撫在地方辦事艱難。辛亥鼎革之際，地方督撫面對革命，除少數(shù)順應(yīng)世變潮流以外，盡管可能有多數(shù)督撫想效忠清王朝，但大都有心無力而已。獨立各省督撫既無法控制新軍，也不能籌集軍餉，大都成為無兵無錢的光桿司令，只能消極應(yīng)對革命形勢。

概而言之，地方督撫之權(quán)“輕”，是清廷通過新政實行制度變革的結(jié)果。武昌起義之后地方督撫無力效忠朝廷的慘痛事實可為明證。調(diào)兵不動，籌款不成，辦事不能，誰能說督撫還是權(quán)“重”？

所謂“權(quán)力流向”問題

所謂“權(quán)力流向”問題，涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)移或再生，與制度建設(shè)直接相關(guān)。

孫燕京教授認為：“從廣泛意義上說，權(quán)力大致是常量，一個變輕，另一個（相對待的一方）自然趨重。那么，內(nèi)外皆輕便于理不通?！边@只是簡單的邏輯推論，與實際史事并不相符。關(guān)鍵在于權(quán)力不是物質(zhì)的東西，也不是實際的能量，只是“一種潛在能力而非實際現(xiàn)象”，作為一種制度的規(guī)定性效力，這種效力只有在掌握和利用制度的情況下才能發(fā)揮出來，否則就是無效力?？梢?，權(quán)力不是“常量”，并不簡單地遵循此消彼長的規(guī)律。所謂“權(quán)力流向”，既與制度的掌控和利用相關(guān)，也與制度變遷相關(guān)。

那么，清末中央與地方權(quán)力關(guān)系形成“內(nèi)外皆輕”格局之后，權(quán)力到哪里去了？這是孫教授與一般讀者問得較多的問題。筆者有一個比較概括的說法：“當(dāng)清廷中央與地方督撫的權(quán)威一并衰落之時，軍人勢力崛起，從而出現(xiàn)軍人干政局面?！币簿褪钦f，權(quán)力從清廷中央和地方督撫轉(zhuǎn)移到軍人勢力。要理解這個“權(quán)力流向”問題，關(guān)鍵還是要解剖革命之后的制度變遷與重建問題。

具體來說，辛亥革命之后制度變遷與重建的過程大致可分為兩步：革命與和談，正是這兩步比較完整地完成了權(quán)力轉(zhuǎn)移過程，用非常粗線條的圖式表示，就是：清政府→孫中山南京臨時政府→袁世凱北洋政府。

關(guān)于清末民初的“權(quán)力流向”問題，實際上是從君主專制走向民主共和的制度變遷與重建的結(jié)果。清政府的權(quán)力并沒有直接轉(zhuǎn)移到袁世凱，尚有一個不容忽視的中間環(huán)節(jié)，那就是南京臨時政府與南京臨時參議院。一方面，南京臨時政府通過革命的方式在各獨立省區(qū)建立政權(quán)，分割了清政府的部分統(tǒng)治權(quán)力；另一方面，南京臨時政府通過南北和談的方式，與袁世凱合力迫使清帝退位，使清政府交出了另一部分統(tǒng)治權(quán)力，這一部分統(tǒng)治權(quán)力是清政府在接受優(yōu)待條件的同時交給了南方革命政權(quán)，實際上還是暫時歸于南京臨時政府。由于清帝退位之后孫中山辭職，袁世凱繼任，最后這兩部分統(tǒng)治權(quán)力都由南京臨時參議院授予新任中華民國臨時大總統(tǒng)袁世凱?？梢姡逭慕y(tǒng)治權(quán)力經(jīng)由南京臨時政府與南京臨時參議院，最終轉(zhuǎn)移到袁世凱北洋集團。

“內(nèi)外皆輕”與民初政治走向

清末“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局對民初政治走向的重要影響是，辛亥革命在清廷中央與地方督撫權(quán)威一并衰落之際爆發(fā)，掌握軍隊尤其是新軍的軍人勢力崛起，以袁世凱為首的北洋集團乘勢而動，從軍人干政到軍人主政，試圖重建統(tǒng)治權(quán)威而未能奏效，政局分崩離析，導(dǎo)致民國初年的軍閥政治。

這期間值得注意的有三個重要環(huán)節(jié)：

第一，軍人干政使清政府乖乖就范。武昌起義爆發(fā)后，新軍勢力成為清朝中央與地方政府難以控制的力量，以至于出現(xiàn)軍人干政局面。其時軍人干政有兩個顯著的事例：一是張紹曾灤州兵諫立憲，二是段祺瑞電奏請愿共和。對此，軟弱的清政府無可奈何，只能順從地滿足其政治意愿而不敢有絲毫的違背。

第二，袁世凱重建統(tǒng)治權(quán)威企望落空。袁世凱在北洋軍人的支持下順利地接掌了新生的民國政權(quán)，以袁世凱為首的北洋政府實際上是一個軍人集團——北洋集團操控的中央政府。為了加強北洋政府的統(tǒng)治權(quán)威，袁世凱不斷地采取措施籠絡(luò)立憲派、舊官僚，打擊革命黨人，企圖建立一個強有力的政府，結(jié)果卻走了一條從臨時大總統(tǒng)到正式大總統(tǒng)、獨裁大總統(tǒng)、終身大總統(tǒng)乃至于洪憲皇帝的不歸路。袁世凱通過鎮(zhèn)壓“二次革命”打敗革命黨勢力以后，政治野心進一步膨脹，希望去掉“臨時”性質(zhì)，做正式大總統(tǒng)。1913年10月6日，在北洋軍警的威逼之下，國會通過三次投票勉強選舉袁世凱為正式大總統(tǒng)。隨后，袁世凱便以“亂黨”為名宣布解散國民黨，并撤銷國民黨黨員之國會議員資格，繼而又以“幾釀成暴民專制之局”為名，宣布解散國會。與此同時，袁世凱策動增修《中華民國臨時約法》，為此特設(shè)造法機關(guān)——約法會議，并提出增修約法大綱案，咨交約法會議討論。其主旨是改內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，盡可能擴大總統(tǒng)權(quán)限。約法會議遵照此意，制定新的《中華民國臨時約法》，其要義在建立以總統(tǒng)集權(quán)為核心的“強有力之政府”。經(jīng)過約法會議修訂而成的《中華民國臨時約法》（又稱“袁記約法”），規(guī)定大總統(tǒng)作為國家元首“總攬統(tǒng)治權(quán)”，事實上賦予了大總統(tǒng)獨裁統(tǒng)治的權(quán)力。但是，袁世凱對于做這樣一個獨裁大總統(tǒng)仍不滿意，又指使約法會議修正《大總統(tǒng)選舉法》，改變原有大總統(tǒng)任期五年、可連任一次的規(guī)定，確定大總統(tǒng)任期十年，得連任（無限期），以及每屆大總統(tǒng)選舉時，由現(xiàn)任大總統(tǒng)推薦三個候選人，先期親書其姓名于嘉禾金簡，密儲金匱，藏于大總統(tǒng)府特設(shè)之石室。這便實現(xiàn)了大總統(tǒng)終身制，并可能傳給子孫后代，大總統(tǒng)選舉法已無限接近皇位繼承法。袁世凱如此肆意妄為，并沒有多少阻力，于是一不做二不休，以致演出一幕洪憲帝制的丑劇。帝制終歸逆潮流而動，袁世凱重建統(tǒng)治權(quán)威的迷夢隨之灰飛煙滅。

第三，北洋集團分裂與軍閥割據(jù)。袁世凱在護國戰(zhàn)爭的炮火聲中憂郁去世，北洋集團迅速面臨著樹倒猢猻散的境地。毋庸諱言，袁世凱在辛亥鼎革之際之所以能攫取民國大總統(tǒng)的權(quán)位，確實是“非袁莫屬”的結(jié)果。袁世凱在世時，雖然北洋集團內(nèi)部各派系不免矛盾重重，但因為有這個主心骨而不能不說尚有較高的凝聚力；同時，正是由于袁世凱的存在，而使其他非北洋勢力不敢輕舉妄動，從而暫時維系了全國表面上的統(tǒng)一性。袁世凱突然去世，誰能繼承他的衣缽就成了極大的政治問題？黎元洪雖然以副總統(tǒng)名義直接上位大總統(tǒng)，但并非北洋系的黎氏完全沒有統(tǒng)攝北洋集團的名望與實力。段祺瑞與馮國璋則大致勢均力敵，結(jié)果不但不能恢復(fù)北洋集團的最高統(tǒng)治權(quán)力，反而只能分裂為相互對立的派系而爭斗不已。北洋集團分裂為段祺瑞的皖系、馮國璋的直系，張作霖的奉系后來加入，以及西南軍閥等各地方派系紛起，整體構(gòu)成了北洋時期的軍閥割據(jù)局面。

關(guān)于近代軍閥的起源問題，羅爾綱先生早年討論咸同時期“兵為將有”與“督撫專政”時曾認為，由于曾國藩的湘軍與李鴻章的淮軍、袁世凱的北洋新軍一脈相承，晚清“督撫專政”的直接后果，便是在民國初年袁世凱死后“北洋軍閥遂演分崩割據(jù)之局”。后世學(xué)者關(guān)于曾國藩、李鴻章與湘淮軍史研究，及其對于晚清民初政局的認識，大都秉承了羅先生由“督撫專政”而“軍閥割據(jù)”的基本論斷，并不同程度地予以較深入的闡述。他們立論的基本邏輯是，清末“督撫專政”，地方主義抬頭，地方勢力增大，在民初便直接蛻變?yōu)榻婇y，甚至把曾國藩、李鴻章看作近代軍閥的鼻祖。這個邏輯推論似是而非，并不符合歷史實際。

其實，民初軍閥主要是清末軍人尤其新軍將領(lǐng)，而不是地方督撫。進入民國以后，前清督撫大都步入遺老行列，而新舊軍事將領(lǐng)則在政治舞臺上縱橫捭闔，異?；钴S。從袁世凱統(tǒng)治時期（1912年3月10日至1916年6月6日）各省軍政長官出身背景統(tǒng)計分析，可得出兩點重要認識：一是新舊軍事將領(lǐng)占絕大多數(shù)，各省軍政長官59人，有36人來自新舊軍事將領(lǐng)，包括新軍統(tǒng)制、協(xié)統(tǒng)、標(biāo)統(tǒng)、管帶、督隊官、教官與清朝提督、巡防營統(tǒng)領(lǐng)、管帶等，占總數(shù)61%，可見軍人勢力之強大，段祺瑞、馮國璋、張作霖、張勛、段芝貴、倪嗣沖、張懷芝、靳云鵬、王占元、陳宦、李純、趙倜、閻錫山、陸榮廷、唐繼堯、湯薌銘、陳炯明、龍濟光、劉顯世、楊增新等著名的北洋時期軍閥頭目均赫然在列；二是地方督撫勢力甚微。舊官僚包括督撫10人，有東三省總督趙爾巽、吉林巡撫陳昭常、署黑龍江巡撫宋小濂、署山東巡撫張廣建、河南巡撫齊耀琳、新疆巡撫袁大化、山西巡撫張錫鑾、江蘇巡撫程德全、署直隸總督張鎮(zhèn)芳、安徽巡撫朱家寶，他們在民國時期大都少有作為，與上述軍人勢力不可同日而語。

總之，從民初軍閥并非清末地方督撫而多為新舊軍事將領(lǐng)的事實可知，近代軍閥的起源并非地方勢力的興起，而是軍人以武力控制地方的結(jié)果。在清末“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局之下，中央與地方權(quán)威一并衰落，軍人勢力乘間而起，以致出現(xiàn)軍人干政局面。袁世凱正是依靠北洋新軍的力量，進入清廷權(quán)力核心，從中央而不是從地方控制清政府，借革命之力，迫使清帝退位，并攫取新生的中華民國政權(quán)。本來，袁世凱企圖建立強有力的政府，重建統(tǒng)治權(quán)威，扭轉(zhuǎn)清末以來“內(nèi)外皆輕”的局面，但卻逆潮流而動，走上了帝制自為的不歸路。袁世凱去世后，沒有強有力的核心人物能夠牢固地控制最高統(tǒng)治權(quán)力，北洋集團四分五裂，各自為政，全國演變?yōu)檐婇y割據(jù)局面，涌現(xiàn)無數(shù)大大小小的軍閥。這些軍閥，并不是先來就有地方根基，實際上只是因掌握一定的軍隊而控制相應(yīng)的地盤而已。全國性軍閥如皖系段祺瑞、直系馮國璋為北洋重要將領(lǐng)從中央控制地方，地方軍閥多為軍事將領(lǐng)掌握軍隊后控制地盤，如東北張作霖（后來走向中央成為全國性軍閥）、山西閻錫山、廣西陸榮廷、云南唐繼堯、廣東陳炯明等，都是如此。他們各自盤踞一方，為爭奪地盤和統(tǒng)治權(quán)力而互相廝殺。近代中國政治在袁世凱之后不可避免地走向了軍閥混戰(zhàn)之局面。

（作者系中國社會科學(xué)院近代史研究所研究員；摘自《清史研究》2017年第2期）