文/王海明

從美國大選回看美國智庫的政治化

文/王海明

特朗普當(dāng)選美國新一任總統(tǒng)，使得“特朗普現(xiàn)象”更加引人深思。其中一個(gè)重要的角度，就是美國政治越發(fā)嚴(yán)重的兩極化問題。兩極化的政治環(huán)境催生了意識形態(tài)智庫，也讓美國的意識形態(tài)智庫走出智庫的軌道，成為一類重要的政治機(jī)構(gòu)。

兩極化的起點(diǎn)可以追溯到美國1964年大選。那一年，經(jīng)過保守派改造的共和黨在總統(tǒng)大選當(dāng)中第一次走上了全國政治舞臺(tái)，巴里·戈德華特（Barry Goldwater）保守派贏得共和黨。在共和黨與保守派結(jié)盟的同時(shí)，自由派也與民主黨走到了一起，政黨的意識形態(tài)化由此日漸嚴(yán)重。2015年10月，美國全國選舉研究組織（ANES）發(fā)布的一份調(diào)查結(jié)果顯示：1972年，56%的保守派人士是共和黨人；而到了2012年，76%的保守派人士是共和黨人。很多原本屬于其他群體的保守派，轉(zhuǎn)向了共和黨陣營。同樣在1972年，20%的自由派是共和黨人；但到了2012年，只有7%的自由派是共和黨人。目前，共和黨人中大概70%是保守派，而民主黨中則有近一半的自由派。因?yàn)樽杂膳珊捅Ｊ嘏啥嗉性谔囟h派中，美國的政策制定文化也更多染上了政治的色彩。當(dāng)一個(gè)政策建議被提出時(shí)，同意的人集中在一個(gè)黨派里，不同意的人則集中在另一黨派中。此前，政治上的議題更多地體現(xiàn)為具體問題和區(qū)域上的不同。

美國兩黨的意識形態(tài)化使得政治上的兩極化越發(fā)嚴(yán)重，意識形態(tài)上的明顯對立開始于20世紀(jì)60年代。那時(shí)，美國爆發(fā)了所謂的“文化內(nèi)戰(zhàn)”，成為自由派和保守派“兩極化的根源”，自由主義與保守主義由此開始日益激烈的斗爭，并演化為意識形態(tài)上的內(nèi)戰(zhàn)?！白杂膳伞敝С謬腋深A(yù)經(jīng)濟(jì)但反對國家干預(yù)道德，“保守派”反對國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)但支持國家干預(yù)道德。

實(shí)際上，不同于美國傳統(tǒng)上的自由主義，當(dāng)代美國的自由主義特指20世紀(jì)30年代的羅斯福的新政自由主義（the New Deal Liberalism），也即本文所指的自由主義。從30年代開始，美國的新政自由主義在意識形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位；到了60年代，自由主義不僅僅在美國政治當(dāng)中占據(jù)統(tǒng)治性的地位，而且也在美國大學(xué)和學(xué)術(shù)界占據(jù)支配性地位。保守派則無法利用大學(xué)的知識優(yōu)勢和文化資本，來為其政治崛起提供智力上的支持，反而在大學(xué)當(dāng)中受到非常嚴(yán)重的排擠和壓制。1964年戈德華特競選總統(tǒng)的慘敗，進(jìn)一步刺激了保守派，他們需要尋找自己的“大學(xué)”，為自己提供政策研究方面的支持。

在保守主義入主共和黨之后，右翼智庫開始迅速發(fā)展，成為保守派的“大學(xué)”，其最典型的代表是1973年成立的傳統(tǒng)基金會(huì)。此類智庫的主要特點(diǎn)是秉承保守主義理念，著重向政治家和政策制定者推銷和宣傳特定的政治理念或者帶有鮮明政治理念的政策建議，而不僅僅是生產(chǎn)客觀中立的公共政策研究報(bào)告。這與20世紀(jì)初期的美國智庫有著明顯的不同，美國智庫自誕生之日的理想是通過客觀中立的社會(huì)科學(xué)研究得出的結(jié)論影響政治和政策，從而推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，其行動(dòng)超越政黨政治和意識形態(tài)政治。

美國兩大政黨的特點(diǎn)是組織松散而競選功能強(qiáng)，由此，總統(tǒng)選舉的結(jié)果往往會(huì)進(jìn)一步刺激政黨在政策主張上的兩極化，也會(huì)刺激意識形態(tài)智庫的左右兩極化發(fā)展。比如21世紀(jì)以來民主黨和共和黨的新智庫都是兩黨敗選的產(chǎn)物：2000年民主黨在總統(tǒng)大選中失敗之后，旋即成立了著名的“美國進(jìn)步中心”；而2008年共和黨失去總統(tǒng)大選的勝利之后，成立了一個(gè)中間偏右立場的經(jīng)濟(jì)政策智庫“21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)政策”（Economic Policies for the 21st Century，E21）。以上模式被稱為“失去一次選舉，獲得一個(gè)智庫”（losing an election, gaining a think tank）的模式。敗選的政黨都希望通過建立智庫來保留自己對華盛頓的影響力，并使之成為東山再起的根據(jù)地和跳板。

傳統(tǒng)基金會(huì)的政治邏輯

從一開始，傳統(tǒng)基金會(huì)即明確自己的政治目標(biāo)，并采取較為迅捷和有效的方式來達(dá)成自己的目標(biāo)，真正秉持了政治行動(dòng)主義——“有組織”地參與到政治之中。傳統(tǒng)基金會(huì)的這種精神，最典型的體現(xiàn)當(dāng)屬《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)：打造保守型政府之藍(lán)圖》（Mandate for Leadership: Policy Management in a Conservative Administration）的起草。

1980年共和黨候選人里根當(dāng)選總統(tǒng)，這被保守主義者看作一次重大的勝利、一個(gè)重要的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在里根上任初期，里根政府和保守派遇到的最大挑戰(zhàn)是如何確保保守派的勝利得以持續(xù)?？驴苏J(rèn)為，在這方面，沒有任何一個(gè)組織比傳統(tǒng)基金會(huì)做得更好。

事實(shí)也確實(shí)如此。早在里根上任之前一年，傳統(tǒng)基金會(huì)的主席福伊爾納就敏銳地觀察到了這樣一個(gè)歷史性的機(jī)遇。他迅速組織了250多位政府內(nèi)外的專家，為保守主義制定執(zhí)政綱領(lǐng)。這對當(dāng)時(shí)只有30名員工的傳統(tǒng)基金會(huì)而言，是一個(gè)巨大的賭注。事實(shí)證明，這對傳統(tǒng)基金會(huì)而言也是一個(gè)巨大的成功，里根的競選副總監(jiān)米斯（Ed Meese）看到文稿后預(yù)言，里根政府將高度依賴傳統(tǒng)基金會(huì)。《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)：打造保守型政府之藍(lán)圖》如此重要，以至于里根總統(tǒng)讓人把這份報(bào)告復(fù)印后分發(fā)給內(nèi)閣里的每個(gè)成員，并親自指導(dǎo)他們?nèi)绾伍喿x。在外人看來，這本書是里根政府的圣經(jīng)，因?yàn)樵诶锔畧?zhí)政的8年內(nèi)，這本書里60%的政策建議（2000項(xiàng)政策建議中的1270項(xiàng)）都被采納，以至于有評論說“傳統(tǒng)基金會(huì)主宰了華盛頓要人在讀完晨報(bào)之后要談?wù)摰膬?nèi)容——他幫助設(shè)定了政治議程”。更具行動(dòng)意義的是，該文稿250多位寫作組成員中的15位很快進(jìn)入了政府高層。

以傳統(tǒng)基金會(huì)為代表，美國右翼智庫在里根就任總統(tǒng)期間成為保守派的重要支持力量。正因?yàn)槿绱耍?981~1988年間，來自美國右翼智庫的近200名成員進(jìn)入里根政府，擔(dān)任顧問或其他高級職務(wù)，其中55人來自胡佛研究所，36人來自傳統(tǒng)基金會(huì)，34人來自美國企業(yè)研究所。保守派智庫的政治影響力由此可見一斑。

傳統(tǒng)基金會(huì)一直游走在稅法501(c)(3)條款的非政府組織和501(c)(4)條款的政治游說組織的法律分界線之間，顯然比一般的智庫要更為激進(jìn)。在美國，各類智庫只有服務(wù)于公共利益，才能享受稅法501(c)(3)條款的優(yōu)惠，因?yàn)樵摋l款禁止此類組織投入“較為可觀的活動(dòng)去試圖影響立法”，“禁止直接或間接代表或反對任何公共要職的候選人，參與或干涉任何政治活動(dòng)”。從事非盈利活動(dòng)的游說團(tuán)體和利益集團(tuán)則需遵循501(c)(4)條款。按照美國稅法，捐贈(zèng)者對智庫的捐款有稅收上的優(yōu)惠，而適用501(C)(4)條款的組織捐款則不享受優(yōu)惠政策，也就是說，這類組織自身有免稅待遇，但捐贈(zèng)者不享受減稅待遇。這類組織多為只為特定人群服務(wù)的游說團(tuán)體和利益集團(tuán)，可以參與游說和政治活動(dòng)，參與政治選舉，公開支持或反對候選人。美國國家稅務(wù)局（IRS）每年都會(huì)對這些組織進(jìn)行審計(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)有智庫過多地從事政治行動(dòng)，其法律地位也會(huì)立即被取消。

即便到了20世紀(jì)70年代，一般智庫的主要工作也僅限于兩個(gè)方面，即研究和傳播。而傳統(tǒng)基金會(huì)則不同，它從一開始就沒有滿足于這一點(diǎn)，形成“研究、傳播、游說（advocacy）”三個(gè)支柱，由此帶有更加清晰的政治色彩。傳統(tǒng)基金會(huì)初期“游說”功能的實(shí)現(xiàn)來自與共和黨研究委員會(huì)（Republican Study Committee，RSC）的互動(dòng)。這種游說上的優(yōu)勢還來自福伊爾納本人，作為創(chuàng)始人，他執(zhí)掌傳統(tǒng)基金會(huì)36年，同時(shí)也是共和黨研究委員會(huì)的首任執(zhí)行官。

共和黨研究委員會(huì)比傳統(tǒng)基金會(huì)創(chuàng)立的時(shí)間稍早，是共和黨在眾議院的一個(gè)組織，旨在推進(jìn)眾議院中保守主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，其首任執(zhí)行官正是福伊爾納。因?yàn)檫@種天然的聯(lián)系，傳統(tǒng)基金會(huì)成立以后即與共和黨研究委員會(huì)維持著密切的工作關(guān)系，“但隨著美國對智庫的規(guī)范越來越嚴(yán)格，我們施展拳腳的空間也在縮窄。為了補(bǔ)充基金會(huì)在政策倡議方面的不足，把基金會(huì)的研究運(yùn)用到對立法的推動(dòng)上，‘傳統(tǒng)行動(dòng)’成立了”。“傳統(tǒng)行動(dòng)”也即“傳統(tǒng)基金會(huì)行動(dòng)組織”（Heritage Action for America，簡稱Heritage Action），這是一個(gè)遵循501(c)(4)條款而成立的機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)基金會(huì)相呼應(yīng)。傳統(tǒng)行動(dòng)成立于2010年，專司政治游說。“傳統(tǒng)基金會(huì)做研究、溝通（communication），而傳統(tǒng)行動(dòng)則做游說，這是三個(gè)不同的部分。我們努力在研究、溝通和游說之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，這是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。我們的目標(biāo)是傳統(tǒng)行動(dòng)將基金會(huì)的研究成果從外部輸入共和黨研究委員會(huì)?！卑凑崭Ｒ翣柤{的說法，由傳統(tǒng)基金會(huì)到傳統(tǒng)行動(dòng)再到共和黨研究委員會(huì)，從研究到游說功能完美結(jié)合，整個(gè)行動(dòng)鏈條更加完整了。福伊爾納介紹，傳統(tǒng)行動(dòng)現(xiàn)在約有1萬名擁躉遍布全美國，是共和黨研究委員會(huì)的鐵桿支持者。

傳統(tǒng)基金會(huì)從始至終“對標(biāo)”的都是左翼的布魯金斯學(xué)會(huì)。今天，在直郵模式的有效運(yùn)作下，傳統(tǒng)基金會(huì)的預(yù)算和布魯金斯學(xué)會(huì)相當(dāng)，都在9000萬美金左右。而傳統(tǒng)基金會(huì)不僅經(jīng)濟(jì)實(shí)力可觀，其“群眾基礎(chǔ)”堪為雄厚。2011年，傳統(tǒng)基金會(huì)接受了10萬名新會(huì)員，總會(huì)員數(shù)達(dá)到了68.5萬人，接受捐贈(zèng)將近7400萬美元，其中個(gè)人捐贈(zèng)占78%，基金會(huì)占16%，公司占6%。

如同保守主義在20世紀(jì)70年代的崛起，傳統(tǒng)基金會(huì)一直重視“大多數(shù)”民眾的力量，最典型的就是它在2010年對右翼民粹主義運(yùn)動(dòng)“茶黨”（Tea Party）運(yùn)動(dòng)的支持。并非偶然的是，2013年，來自南卡羅萊納州的共和黨參議員吉姆·德敏特（Jim DeMint）成為福伊爾納的繼任者，而他正是國會(huì)茶黨黨團(tuán)會(huì)議（Tea Party Caucus）的領(lǐng)導(dǎo)人。

德敏特的上任，讓傳統(tǒng)基金會(huì)更加政治化。在此背景下，傳統(tǒng)基金會(huì)的研究人員在流失，其與共和黨研究委員會(huì)的關(guān)系也在發(fā)生變化。2013年，在一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)法案的爭議中，共和黨研究委員會(huì)中的172名保守派議員一改過去的長久習(xí)慣，集體宣布禁止傳統(tǒng)基金會(huì)的人員參與其每周例會(huì)。福伊爾納與筆者的交流也印證了這一點(diǎn)，在提及與共和黨研究委員會(huì)的關(guān)系時(shí)，盡管他還能舉例說明兩者關(guān)系正常，但也不得不承認(rèn)：“現(xiàn)在更復(fù)雜了，因?yàn)槲业睦^任者在過去的兩年里，在倫理原則下，不能直接跟他之前在國會(huì)的同事或者其他議員進(jìn)行溝通。”傳統(tǒng)基金會(huì)的成立及其對里根政府的重要作用樹立了典范，即具有鮮明意識形態(tài)立場的智庫，可以通過短平快的政策研究和宣傳，推動(dòng)政治力量及其自身在華盛頓獲得成功。

“做庫”時(shí)代

20世紀(jì)80年代，民主黨在競選中的失敗和保守派智庫的成功，促使了自由派對智庫作用的重視，自由派開始模仿傳統(tǒng)基金會(huì)打造自己陣營的智庫。1985年，民主黨領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)（Democratic Leadership Council, DLC）在眾議院成立。之后出于政治的需求，在主席克林頓的領(lǐng)導(dǎo)下，民主黨領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)的政策研究部門美國進(jìn)步政策研究所（Progressive Policy Institute, PPI）成立。這很類似于傳統(tǒng)基金會(huì)之前的共和黨在眾議院成立的共和黨研究委員會(huì)。PPI也確實(shí)為克林頓的競選及其最終勝利發(fā)揮了重要作用，以至于很多人將其在民主黨中的重要性比作傳統(tǒng)基金會(huì)在共和黨當(dāng)中的地位?？肆诸D致力于將民主黨的觀點(diǎn)從左派轉(zhuǎn)為中間派，為爭取美國南部和西部選民打下了政治基礎(chǔ)，而在此過程中，從政策方案到宣傳倡導(dǎo)，PPI都起到了重要作用。在克林頓上任之后，PPI提出了政策報(bào)告《變革的使命》（Mandate for Change），其作用更是堪比傳統(tǒng)基金會(huì)的《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)》對里根政府的支持。

然而，相比在80年代得到巔峰式發(fā)展的保守派智庫，PPI的實(shí)力相差甚遠(yuǎn)。2001年之后，以前支持克林頓政府的自由派政策人士普遍發(fā)現(xiàn)自己沒有了容身之處。民主黨在政府和國會(huì)里面都已經(jīng)變得非常邊緣，共和黨全面掌握了政治部門。美國的學(xué)術(shù)界日益專業(yè)化和狹窄化，與實(shí)際的政策過程距離較遠(yuǎn)，因而無法容納具有政策傾向的研究人員。美國自由派沒有較為有力的智庫來接納這些人士，因?yàn)檎麄€(gè)智庫界的主力是諸如美國企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會(huì)這樣的保守派智庫。在此背景下，曾任戈?duì)柕难葜v詞撰稿人的肯·拜爾推動(dòng)成立了自由派的智庫——美國進(jìn)步中心（Center for American Progress，CAP）。

美國進(jìn)步中心是在PPI的基礎(chǔ)上成立的，2003年成立之后，該機(jī)構(gòu)的主要資源用于支持自由派的政策主張。在自由派與保守派的競爭中，智庫走向了徹底的政治化。如里奇所言，將研究與政治分開的“防火墻已經(jīng)不復(fù)存在”。美國進(jìn)步中心代表了一種更為新型的智庫類型，即所謂做庫（do tanks）。美國進(jìn)步中心在成立之初即明確表示，其目標(biāo)和宗旨都是政治性的，即本著民主黨的立場來推動(dòng)自由派的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策（如全民醫(yī)保等），而不必拘泥于客觀的政策研究，因而明確地放棄了之前智庫一直秉持或者至少假裝秉承的科學(xué)中立態(tài)度。此外，美國進(jìn)步中心還同時(shí)成立了美國進(jìn)步中心行動(dòng)基金（the Center for American Progress Action Fund, CAPAF）。這是一家依照501(C)(4)成立的政治游說組織，專門負(fù)責(zé)傳播民主黨立場的新聞和消息。以美國進(jìn)步中心為代表，這類新型智庫的宗旨已經(jīng)不再是提供新的研究和新的思想，而是重在包裝和營銷既有的主張，用來影響實(shí)際的政治決策過程，這種模式下的智庫即可謂“做庫”。

在新的智庫發(fā)展趨勢之下，保守派也不遑多讓。2008年在總統(tǒng)大選失敗后，共和黨看到了美國進(jìn)步中心在推動(dòng)民主黨勝利中的重要作用，開始仿效其成功策略，建立屬于保守派的做庫。在福伊爾納的領(lǐng)導(dǎo)下，傳統(tǒng)基金會(huì)也成立了自己的行動(dòng)組織。相比之前的智庫，做庫將主要資源集中在游說，而非研究。也因?yàn)槿绱耍菐靸?nèi)部原有的高級研究人員在流失，新加入的工作人員的學(xué)歷也明顯降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在60年代之前建立的智庫當(dāng)中，53%以上的研究人員擁有博士學(xué)位；在1960年到1980年之間建立的智庫當(dāng)中，23%的人擁有博士學(xué)位；而在1980年之后建立的智庫當(dāng)中，只有13%的人接受過最高學(xué)位的教育。至此，美國智庫的最新潮流已經(jīng)基本變成政治游說組織，開始跟最初美國智庫的模型相去甚遠(yuǎn)。

意識形態(tài)智庫的徹底政治化

如果說20世紀(jì)70年代以來意識形態(tài)智庫的兩個(gè)支柱是研究和傳播，那么21世紀(jì)以來以傳統(tǒng)基金會(huì)行動(dòng)組織為代表的游說機(jī)構(gòu)則使得政策營銷和政治游說之間的區(qū)別幾乎被徹底抹消。傳統(tǒng)基金會(huì)已經(jīng)開始違背之前的智庫傳統(tǒng)，變得日益激進(jìn)化和極具侵略性。它不僅僅是要影響政策，而且要直接影響政治，因而變成一種沒有研究基礎(chǔ)也可以進(jìn)行游說的政治機(jī)構(gòu)。

傳統(tǒng)基金會(huì)從70年代以來所創(chuàng)造的新智庫模式可以說被自己最近的行動(dòng)所動(dòng)搖。如果說以傳統(tǒng)基金會(huì)為代表的右翼智庫在保守主義崛起和執(zhí)政的過程中確立了一種以思想和知識影響政治的典范，那么在共和黨在野的幾年內(nèi)傳統(tǒng)基金會(huì)做出的激進(jìn)反應(yīng)則是一種失范。無論是民主黨還是共和黨、自由派還是保守派，建立新的、更加激進(jìn)的智庫或者研究組織都是應(yīng)對重大競選失敗的一種舉措，一旦政策研究與政治斗爭之間的界限模糊——無論是法律界限還是事實(shí)界限——智庫就不稱其為智庫，而變成了“做庫”。

類似傳統(tǒng)行動(dòng)這樣的做庫，其特殊之處在于，這還是美國歷史上的第一次，一個(gè)真正的智庫成立了一個(gè)與之相應(yīng)的游說機(jī)構(gòu)，此前，更普遍的情況是，政策游說團(tuán)體去創(chuàng)建屬于自己的智庫，而不是相反。可以說，以“做庫”為標(biāo)志，美國意識形態(tài)智庫正在轉(zhuǎn)型成為政治機(jī)構(gòu)，而不再是傳統(tǒng)意義上的智庫組織。

（作者系中國金融四十人論壇秘書長；摘自《國際經(jīng)濟(jì)評論》2016年6期）