李昊旻

哥倫比亞和平進(jìn)程中的“桑托斯模式”
——非傳統(tǒng)安全的視角

李昊旻

哥倫比亞和平進(jìn)程是拉美地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題的典型案例。該問題經(jīng)歷了從傳統(tǒng)安全意義上的內(nèi)戰(zhàn)到非傳統(tǒng)安全意義上的國家和社會治理的變化。因?yàn)闆]有意識到這種變化,20世紀(jì)80年代以來的歷屆政府雖嘗試以不同方式解決該問題，但都未取得明顯成效。直到近期,桑托斯政府實(shí)行了非傳統(tǒng)安全治理的新模式即“桑托斯模式”，哥倫比亞和平進(jìn)程才取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，桑托斯總統(tǒng)因此獲得2016年諾貝爾和平獎?！吧Ｍ兴鼓Ｊ健睂鉀Q一國國內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題做出了重大貢獻(xiàn)，或?qū)⒊蔀榻鉀Q此類沖突的突破性范式，具有廣泛的借鑒意義。

哥倫比亞 桑托斯模式 和平進(jìn)程 非傳統(tǒng)安全 國家能力建設(shè)

[作者介紹] 李昊旻，南開大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生，主要研究拉丁美洲史。

冷戰(zhàn)后，伴隨著國際形勢的變化，許多國家非傳統(tǒng)安全問題日益突出，對國家安全形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)安全以一國的政治和軍事安全為中心，關(guān)注的核心問題是如何應(yīng)對國家外部或內(nèi)部對主權(quán)獨(dú)立、領(lǐng)土完整所構(gòu)成的武力威脅及其衍生風(fēng)險(xiǎn)，其主要內(nèi)容為威脅國家政治安全與軍事安全的問題。*陸忠偉主編：《非傳統(tǒng)安全論》，時(shí)事出版社，2003年，第16～18頁。而非傳統(tǒng)安全強(qiáng)調(diào)國家安全的內(nèi)容不只是政治和軍事安全，還包括社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、信息等領(lǐng)域的安全問題，如國際犯罪集團(tuán)、恐怖主義、毒品走私、非法移民、環(huán)境污染、貧困問題等，具有跨國性、跨區(qū)域性、不確定性、轉(zhuǎn)化性等特征。當(dāng)前的哥倫比亞和平進(jìn)程中包含的各種問題就是非傳統(tǒng)安全問題的集中體現(xiàn)。半個(gè)多世紀(jì)以來，該問題一直困擾著哥倫比亞政府。隨著時(shí)代的變遷，該問題從曾經(jīng)的傳統(tǒng)安全意義上的內(nèi)戰(zhàn)轉(zhuǎn)變成非傳統(tǒng)安全意義上的國家和社會治理問題，前后兩階段之間有很多區(qū)別、變化和聯(lián)系。20世紀(jì)80年代以來的歷屆政府運(yùn)用傳統(tǒng)解決路徑謀求和平，然而大都鎩羽而歸。而桑托斯政府2010年上臺后，和平談判在非傳統(tǒng)安全治理的新模式的推動下取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。“桑托斯模式”擺脫了戰(zhàn)與和的零和思維，包含以下特征：談判主體國際化、多元化，顯著增強(qiáng)了和談進(jìn)程的彈性；和談內(nèi)容具有綜合性和包容性，保障了和平狀態(tài)的可延續(xù)性；先兵后禮、推己及人、堅(jiān)定靈活的和談策略增強(qiáng)了和談的吸引力；國家能力建設(shè)并行，為和談打造體制和法律環(huán)境。這種模式不但帶領(lǐng)哥倫比亞走向“后沖突”時(shí)代，*“后沖突”源于西班牙語posconflicto，國內(nèi)學(xué)界大多將其譯成“后沖突”時(shí)代，意指武裝沖突結(jié)束與徹底實(shí)現(xiàn)和平之間的過渡期。而且可以為其他處于戰(zhàn)亂中的國家提供寶貴借鑒。

一、哥倫比亞和平進(jìn)程的起源及其性質(zhì)演變

哥倫比亞和平進(jìn)程緣于局部地區(qū)的武裝沖突，而沖突的淵源可以追溯到20世紀(jì)二三十年代。在經(jīng)濟(jì)方面，20世紀(jì)20年代末期的一些大咖啡種植園里已經(jīng)出現(xiàn)了最初的沖突。*[英]萊斯利·貝瑟爾主編，《劍橋拉丁美洲史》第5卷，當(dāng)代世界出版社，1992年版，第666頁?？Х瘸隹诖蟪币l(fā)了對哥倫比亞山區(qū)坡地和中西部山谷地帶進(jìn)行大規(guī)模墾殖的浪潮，*高波：《農(nóng)民、土地與政治穩(wěn)定：墨西哥現(xiàn)代村社制度研究》，中國社會科學(xué)出版社，2016年，第192頁。在此過程中，莊園常常使用暴力手段進(jìn)行擴(kuò)張，與農(nóng)民爭奪土地資源，這引發(fā)了小墾殖農(nóng)和農(nóng)業(yè)工人的初步組織和動員，以抗議莊園的擴(kuò)張和莊園主對咖啡銷售渠道的壟斷。在政治方面，20世紀(jì)三四十年代的哥倫比亞由“保守霸權(quán)”向“自由共和”平穩(wěn)過渡。保守黨和自由黨的輪流執(zhí)政雖維持了政局的穩(wěn)定，但擠壓了政治參與空間，激發(fā)了反體制性暴力，再加上兩黨矛盾時(shí)有激化以及土地改革的不徹底性，導(dǎo)致暴力活動在全國范圍內(nèi)蔓延。1948年4月，自由黨總統(tǒng)候選人豪爾赫·蓋坦(Jorge Gaitán)遇刺身亡引發(fā)“波哥大事件”，哥倫比亞進(jìn)入長達(dá)20年的“暴力時(shí)代”。在古巴革命的影響下，哥倫比亞民族解放軍(Ejército de Liberación Nacional, ELN)于1962年成立。1966年，哥倫比亞革命武裝力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo，F(xiàn)ARC)成立。

20世紀(jì)60～90年代之前的和平進(jìn)程屬于內(nèi)戰(zhàn)階段，具有鮮明的意識形態(tài)和政權(quán)爭奪的特征。反政府武裝力量成立初期得到多個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)資助，背后也反映了國際范圍內(nèi)意識形態(tài)的較量。80年代末以后，冷戰(zhàn)結(jié)束，國際共產(chǎn)主義運(yùn)動遭遇挫折，尼加拉瓜左翼政府被政變推翻，哥倫比亞左翼游擊隊(duì)失去了外部的精神和物質(zhì)支持，開始拋棄為革命獻(xiàn)身的浪漫主義遐想，逐漸從政治性反政府游擊隊(duì)變成有恐怖主義色彩的武裝犯罪集團(tuán)，轉(zhuǎn)而從事毒品走私、洗錢、偷渡、綁架等犯罪行為，而暗殺政治家、城市爆炸、襲擊軍警等行為退居次要地位。正是外部環(huán)境和游擊隊(duì)自身性質(zhì)的轉(zhuǎn)變使哥倫比亞和平進(jìn)程問題的實(shí)質(zhì)逐漸由傳統(tǒng)安全轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全。在此期間，由莊園主私人武裝轉(zhuǎn)化而來的右翼準(zhǔn)軍事組織崛起。*“準(zhǔn)軍事組織”是哥倫比亞的極右非法武裝組織的代名詞。出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，最初被稱為“自衛(wèi)組織”，目的為暗中幫助政府部門打擊游擊隊(duì)組織。70年代末，開始參與販毒活動，演變成了準(zhǔn)軍事組織，暗中破壞和平談判和游擊隊(duì)權(quán)益。政府軍、游擊隊(duì)、販毒集團(tuán)和準(zhǔn)軍事組織之間的四角沖突使哥倫比亞陷入空前的暴力動蕩。同時(shí)期，除少數(shù)中美洲國家外，拉美絕大多數(shù)國家的游擊隊(duì)活動已基本消失，而哥倫比亞仍面臨嚴(yán)重的武裝叛亂威脅。這些非傳統(tǒng)安全問題的威脅具有多樣性、跨國性、不確定性、國際性、社會性等特點(diǎn)。

哥倫比亞和平進(jìn)程涉及多種非傳統(tǒng)安全問題，已經(jīng)屬于非傳統(tǒng)安全治理的范疇。第一，國內(nèi)武裝沖突具有非傳統(tǒng)安全問題特征。一方面，武裝沖突構(gòu)成角色具有多樣性，多種勢力相互交織。反政府武裝力量是主要角色，由哥倫比亞革命武裝力量(FARC)、哥倫比亞民族解放軍(ELN)、哥倫比亞人民解放軍(Ejército Popular de Liberación, EPL)、“四一九運(yùn)動”(M-19)、哥倫比亞聯(lián)合自衛(wèi)軍(Autodefensas Unidas de Colombia, AUC)等游擊隊(duì)組成。此外，還有國家或政府、準(zhǔn)軍事組織、販毒集團(tuán)等角色參與。另一方面，沖突的誘發(fā)因素具有多元性和跨國性，包括土地問題、民主缺失問題、體制脆弱問題、國際社會勢力干預(yù)問題等。同時(shí)，武裝沖突的影響具有多面性。52年的沖突已造成800多萬人受傷和無家可歸，至少22萬人死亡，其中81.5%是手無寸鐵的平民。*Centro Nacional de Memoria Histórica, Basta ya！Colombia：Memorias de guerra y dignidad, Imprenta Nacional de Colombia, 2014,p.10.如果計(jì)入所有因戰(zhàn)亂而逃離家園的人數(shù)，其數(shù)量堪比于哥倫比亞第二大城市的人口。沖突還造成了民眾的精神創(chuàng)傷、社會文化的損失、國家政治多元化的萎縮和民主進(jìn)程的破壞等影響。

第二，恐怖主義威脅具有非傳統(tǒng)安全問題特征。哥倫比亞恐怖主義主體力量定性具有不確定性，如FARC被33個(gè)國家(國際組織)認(rèn)定為恐怖主義組織，包括哥倫比亞、美國、歐盟、加拿大、新西蘭等。然而不少拉美國家并不認(rèn)同這種判定，如厄瓜多爾、巴西、阿根廷、智利、尼加拉瓜等，委內(nèi)瑞拉前總統(tǒng)查韋斯甚至稱FARC為“戰(zhàn)團(tuán)”。帶有恐怖主義色彩的行徑造成了多重不利影響，如威脅人類安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會安全，造成大量無辜民眾傷亡，國家不得不為戰(zhàn)爭買單，不斷增加軍費(fèi)開支來維持沖突中的主動地位，而且動蕩的局勢降低了外國企業(yè)投資哥倫比亞的信心，不利于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展；威脅政治安全，對現(xiàn)行政治體制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；國際恐怖主義滲透威脅國家安全，個(gè)別域外恐怖主義組織的活動值得警惕。*哥倫比亞恐怖主義行動的實(shí)施者中間摻雜著境外組織，不僅涉及拉美其他國家，甚至還有世界范圍內(nèi)知名的恐怖主義組織，如尼日利亞的“博科圣地”。來源：全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫(Global Terrorist Database，GTD)

第三，毒品販運(yùn)也具有非傳統(tǒng)安全問題特征。哥倫比亞毒品問題很復(fù)雜，販毒集團(tuán)以麥德林、卡利等大城市為據(jù)點(diǎn)，依托游擊隊(duì)等反政府武裝力量的保護(hù)，向它們提供經(jīng)濟(jì)資助作為回報(bào)，兩者經(jīng)常使用暴力手段，共同組成“販毒恐怖主義”。此外，毒品問題還涉及大量古柯種植農(nóng)民，因而成為暴力沖突中的棘手難題。更嚴(yán)重的是，“販毒恐怖主義”集團(tuán)對國家民主體制進(jìn)行挑戰(zhàn)，暴力對抗國家體制代理人，并滲透到國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各部門，從司法、軍事、經(jīng)貿(mào)等方面全方位削弱了哥倫比亞的國家治理體系。

二、哥倫比亞和平進(jìn)程中的傳統(tǒng)解決路徑

桑托斯之前的歷屆政府囿于傳統(tǒng)解決思路，一直在“鐵血政策”和“懷柔政策”這兩種截然相反的戰(zhàn)略中搖擺。20世紀(jì)六七十年代，武力鎮(zhèn)壓是政府的主要戰(zhàn)略。進(jìn)入80年代之后，一些政治精英認(rèn)識到鐵血政策的局限性，開始嘗試政治談判。

在軍事鎮(zhèn)壓時(shí)期，國家賦予軍隊(duì)較大的行動自主權(quán)，并得到美國的軍事援助。60年代中期，武力進(jìn)剿取得明顯進(jìn)展，幾個(gè)“農(nóng)民共和國”*即游擊隊(duì)的實(shí)際控制區(qū)，設(shè)有稅收、警察等機(jī)構(gòu)，形成國中之國。被攻陷，游擊隊(duì)勢力受到削弱。但由于農(nóng)村尖銳的土地矛盾沒有得到緩解，無地、失地農(nóng)民依然很多，所以對抗的根源沒有消除。一些被打散的游擊隊(duì)成員得到農(nóng)民的保護(hù)，他們不僅生存下來，還動員了更多農(nóng)民加入自己的隊(duì)伍。因此，到70年代，農(nóng)村的游擊隊(duì)活動又重新活躍起來。1977年的全國大罷工是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。政府對罷工的血腥鎮(zhèn)壓引發(fā)工人、大學(xué)生和中產(chǎn)階級的強(qiáng)烈不滿，他們中的很多人加入游擊隊(duì)，反抗斗爭從農(nóng)村蔓延到城市。這讓一部分政治精英看到了武力鎮(zhèn)壓政策的局限性，開始尋求政治解決辦法。

1984年，保守黨的貝坦庫爾政府(Betancur, 1982～1986年)成立“全國和平委員會”，與反政府武裝簽署了《烏里韋協(xié)議》，這是哥倫比亞政府與反政府武裝的第一份?；饏f(xié)議。協(xié)議遭到保守派政治、經(jīng)濟(jì)精英的強(qiáng)烈反對，他們聯(lián)合軍隊(duì)孤立了貝坦庫爾政府，并對左翼組織領(lǐng)導(dǎo)人和激進(jìn)派自由黨人發(fā)動了持續(xù)20余年的“骯臟戰(zhàn)爭”，暗殺了很多“愛國聯(lián)盟”*愛國聯(lián)盟(西班牙語Unión Patriótica)。1985年，F(xiàn)ARC領(lǐng)導(dǎo)階層同哥倫比亞共產(chǎn)黨和國內(nèi)其他左翼政黨共同組成了一個(gè)新政黨——“愛國聯(lián)盟”，其中也包括部分印第安人和學(xué)生。該政黨是哥倫比亞政府允許FARC參政的第一次嘗試。及其他左翼組織成員，嚴(yán)重?fù)p害了和平談判的可信度。隨后執(zhí)政的三屆自由黨政府即巴爾科(Barco, 1986～1990年)、加維里亞(Gaviria, 1990～1994年)和桑佩爾政府(Samper,1994～1998年)也曾分別同游擊隊(duì)進(jìn)行過談判，取得一定進(jìn)展。90年代初，“四一九運(yùn)動”放下武器，成為合法政黨，EPL也基本停止了活動。但由于雙方均心懷疑慮，和談進(jìn)程一波三折，進(jìn)展并不順利。桑佩爾總統(tǒng)因涉嫌與販毒集團(tuán)有染而失去公眾信任，喪失了和談的政治資本，無力推動和平進(jìn)程。其后的帕斯特拉納政府(Pastrana，1998～2002年)重啟和談。為顯示誠意，政府劃出一片面積達(dá)4.2萬公里的非軍事區(qū)，供FARC活動。但事與愿違，過度的退讓削弱了FARC進(jìn)行和談的動力，反而趁機(jī)迅速擴(kuò)張，以便為自己增加談判的籌碼。同期，F(xiàn)ARC開始卷入販毒活動，勢力不斷坐大。當(dāng)左翼力量在委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾上臺執(zhí)政后，F(xiàn)ARC又與他們建立了聯(lián)系。2002年2月，發(fā)生FARC劫持客機(jī)事件，帕斯特拉納政府的“懷柔政策”宣告失敗，軍事鎮(zhèn)壓政策再度回歸。

回顧歷史，和談失敗有以下幾方面原因：與反政府武裝力量相比，當(dāng)時(shí)國家的力量實(shí)為有限；反政府武裝力量缺乏誠意，不滿足于既得利益；帕斯特拉納政府時(shí)期哥倫比亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)危機(jī)，90年代中后期的新自由主義改革政策誘發(fā)社會貧富差距加大等問題，而政府未及時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，反而讓毒品種植填補(bǔ)了弱勢群體經(jīng)濟(jì)和精神上的空白；美國在“哥倫比亞計(jì)劃”*1998～1999年間，哥倫比亞帕斯特拉納政府和美國克林頓政府首次提出“哥倫比亞計(jì)劃”(西班牙語Plan Colombia)，該計(jì)劃旨在促進(jìn)和平、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打擊販毒等。2001年“9·11事件”后，美國又提出“安第斯地區(qū)計(jì)劃”，作為對哥倫比亞計(jì)劃的補(bǔ)充，增加對該地區(qū)的援助。2016年2月, 桑托斯政府和奧巴馬政府將該計(jì)劃更名為“哥倫比亞和平”(Paz Colombia)。中同時(shí)扮演了天使和魔鬼的角色，雖打擊了販毒，但加大了毒品種植區(qū)的戰(zhàn)爭強(qiáng)度，其過度干涉深化了哥倫比亞的內(nèi)部矛盾。

烏里韋政府(Uribe，2002～2010年)的“民主安全政策”以強(qiáng)硬的軍事手段為主，曾與AUC達(dá)成和平遣散協(xié)議，營救主要人質(zhì)，并在“哥倫比亞計(jì)劃”框架下推廣空中播撒除草劑等毒品阻截方法，雖在販毒問題上取得成效，但仍沒有與FARC達(dá)成和平協(xié)議進(jìn)而解決和平問題。究其原因，一是國家的作用在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)仍然薄弱，農(nóng)村土地矛盾根源問題仍然沒有被觸及；二是國家安全部隊(duì)大量使用法外處決的方式對待游擊隊(duì)員，空中播散除草劑造成環(huán)境污染和疾病多發(fā)等副作用，極大地打擊了政府各部門的合法性，也有違人道主義原則；三是從拉美區(qū)域安全看，哥倫比亞在地區(qū)內(nèi)引發(fā)了與鄰國的外交沖突；*2008年3月1日，烏里韋政府派遣特種部隊(duì)進(jìn)入厄瓜多爾境內(nèi)，對FARC在那里設(shè)立的營地進(jìn)行襲擊，引發(fā)了哥倫比亞與厄瓜多爾和委內(nèi)瑞拉之間的外交糾紛。而過于激進(jìn)的軍事策略也不符合世界和平大勢。

可以看出，20世紀(jì)80年代以來的哥倫比亞國內(nèi)武裝沖突已經(jīng)深受多種非傳統(tǒng)安全因素的影響，變得日益錯綜復(fù)雜。但在從傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題轉(zhuǎn)變的過渡期內(nèi)，桑托斯之前的歷屆政府沒有清楚地認(rèn)識到問題的根源和新變化，應(yīng)對戰(zhàn)略仍然較為單一。在政治談判出路方面，貝坦庫爾政府的和談選擇沒有獲得政府內(nèi)部的一致認(rèn)可，造成談判被扼殺在搖籃里。巴爾科、加維里亞、桑佩爾政府時(shí)期國家正在經(jīng)歷新自由主義經(jīng)濟(jì)改革和1991年憲法的頒布，不管是出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還是政治上去中心化的嘗試，都意味著將國家的偏遠(yuǎn)地區(qū)暴露于自由市場之下，更加弱化了政府在沖突地區(qū)的作用，任其由武裝組織操控。帕斯特拉納政府的“懷柔政策”片面和談，在政府權(quán)威不足、反政府武裝力量與販毒集團(tuán)合作壯大、國家尚未進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性調(diào)整的情況下，無法成功取得和平。在軍事出路方面，烏里韋政府的強(qiáng)硬戰(zhàn)略在打擊販毒方面雖有成效，但沒有協(xié)調(diào)好國內(nèi)各群體之間的關(guān)系，忽視了地區(qū)合作的重要性，因此和平也遲遲無法到來。

三、“桑托斯模式”：從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全的轉(zhuǎn)變

非傳統(tǒng)安全問題新特征和歷屆政府的前車之鑒對哥倫比亞政府提出了國家能力建設(shè)的新要求。從傳統(tǒng)安全角度看，保障國家安全往往需要具備政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等國家能力。從非傳統(tǒng)安全角度看，國家能力的范圍需要大大擴(kuò)展，在非軍事領(lǐng)域更加關(guān)注人的安全、社會穩(wěn)定、國家和諧發(fā)展和進(jìn)步。其中既包括對國內(nèi)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題的有效解決，還要與國際社會一道應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)。

2012年9月，在取得兩次重大軍事勝利之后，哥倫比亞現(xiàn)任總統(tǒng)桑托斯掌握了和談主導(dǎo)權(quán)，宣布開啟新一輪和談。由于和談前的軍事行動給了FARC嚴(yán)厲一擊，且政府對本次和談的準(zhǔn)備時(shí)間長達(dá)兩年，因此這是第一次政府在戰(zhàn)略和實(shí)力層面均處于優(yōu)勢地位的和平談判。此次和談?wù)蔑@了非傳統(tǒng)安全理論中國家能力建設(shè)的內(nèi)容，尤其是體制能力、社會參與能力和國際合作能力，形成獨(dú)特的“桑托斯模式”。

(一)加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全治理中的體制能力。桑托斯政府建立健全國家領(lǐng)導(dǎo)體制、法律體系、軍事體制、教育體制、文化體制等規(guī)范體系，鞏固民主，增強(qiáng)治理能力。這是解決當(dāng)代國家治理和社會治理問題的根本途徑之一。首先是實(shí)施法律改革。桑托斯政府先是整理和完善了《過渡法》，這是針對和平進(jìn)程中受害者案件的特別法律。2010-2014年，政府不斷對投誠人員安排、定罪、受害者賠償、人道主義援助等方面的法律進(jìn)行修改和完善。之后又成立了和平特別法庭。2015年12月政府與FARC共同宣布成立和平特別法庭(Justicia Especial para la Paz, 簡稱JEP)。法庭隸屬于哥倫比亞的憲法法律系統(tǒng)，成為順利解決武裝沖突的機(jī)構(gòu)保障。再是進(jìn)行憲法改革，為和平協(xié)議的實(shí)施提供法律依據(jù)。2016年7月，在桑托斯政府的全力推動下，哥倫比亞國會對憲法進(jìn)行了41項(xiàng)改革，包括細(xì)化選舉改革以擴(kuò)大民主范圍和增強(qiáng)政府治理能力等內(nèi)容。*María Teresa Garcés Lloreda, “Las 41 reformas a la Constitución”, http://www.elespectador.com/noticias/politica/41-reformas-constitucion-articulo-640997.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年11月1日)此外，國家總檢察長、護(hù)民官等司法機(jī)構(gòu)也積極參與和平進(jìn)程。

其次是關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。和平談判把沖突受害者的權(quán)益放在各項(xiàng)議題的中心，而武裝沖突的直接受害者往往是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民和印第安人，因此和平談判把農(nóng)業(yè)和土地改革協(xié)議作為首要內(nèi)容。此次農(nóng)業(yè)改革將目標(biāo)集中在農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)者的土地分配和利用、減少農(nóng)村貧困和刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并通過創(chuàng)立和平土地基金來使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)活力。另外，政府通過推行土地歸還法律，希望能將土地歸還給在沖突中失地的農(nóng)民，將土地所有權(quán)合法化，減少非法占地行為。其他改革還包括飲用水和食品安全綜合項(xiàng)目，對食品生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)保留區(qū)、印第安人社區(qū)和非洲裔社區(qū)進(jìn)行空間和土地上的合理規(guī)劃，提供充足的生產(chǎn)和貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入，排雷技術(shù)研究等。改革還將把和平投資計(jì)劃納入未來20年的國家發(fā)展計(jì)劃中，那些深受武裝沖突影響的邊遠(yuǎn)地區(qū)將優(yōu)先享受投資。

再次是進(jìn)行政治改革。主要內(nèi)容包括修改選舉規(guī)則、尋求權(quán)力機(jī)構(gòu)間的平衡,并對現(xiàn)行的一些規(guī)定進(jìn)行重新評估。桑托斯總統(tǒng)還對內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)和軍警高層進(jìn)行了人事調(diào)整。2013年，他撤換了16名內(nèi)閣成員中的5名，涉及礦業(yè)和能源、環(huán)境、內(nèi)政、司法以及農(nóng)業(yè)部。2016年4月，桑托斯為了細(xì)化與FARC 和ELN的和談，確保和平過渡期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，再次大刀闊斧地重組政府內(nèi)閣成員，更換了司法、勞工、商務(wù)、環(huán)境、住房、交通和礦業(yè)部長，使內(nèi)閣成員構(gòu)成涵蓋了各個(gè)省份代表和不同政黨成員。*POLíTICA,“Presidente Santos anunció cambios en siete ministros”, http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/cambio-de-ministros-en-el-gabinete-de-presidente-juan-manuel-santos/16572867.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年9月12日)

最后是推動文化創(chuàng)新。政府頒布法令，規(guī)定2015年12月31日前所有的教育機(jī)構(gòu)都要開展和平教育，而且和平教育不能只停留在認(rèn)知層面，還要重視激發(fā)學(xué)習(xí)和平文化的動力、情感、實(shí)踐、社會價(jià)值觀、區(qū)域和全球道德準(zhǔn)則等，從科學(xué)技術(shù)和人類情感層面進(jìn)行雙重構(gòu)建，使公民更加具有社會責(zé)任感。此外，和平教育不僅局限于學(xué)校教育機(jī)構(gòu)，還包括家庭、社區(qū)和社會文化機(jī)構(gòu)的配合與完善。推動面向城市居民展開和平教育，讓城市民眾相信，沖突結(jié)束后會有更多的資源向城市傾斜。在政府的推動下，和平文化的傳播更為廣泛。如今在哥倫比亞街頭隨處可見有關(guān)和平的涂鴉作品：菠蘿形狀的手榴彈，長著沖鋒槍形狀觸角的馬蜂，雙手合十祈禱和平的亡者，流離失所的印第安農(nóng)民，玫瑰花擋住的槍口……反映了民眾對和平的渴望，折射出歷盡艱辛的國民的希望。

(二)加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全治理中的社會參與能力。面對全球化和信息化的發(fā)展，哥倫比亞和平問題單靠政府顯然已經(jīng)無法有效解決，需要多方面的參與。此外，資源的共享極大地促進(jìn)了公民社會的發(fā)展，公民社會組織成為非傳統(tǒng)安全治理中不可或缺的力量。首先是政治參與的加強(qiáng)。2013年12月8日哈瓦那談判通過的“政治參與協(xié)定”鼓勵全社會參與政治，規(guī)定所有公民都可通過加入一個(gè)政黨或組織去參政，擴(kuò)大了全社會的參政范圍，對于維護(hù)民主的公民社會發(fā)揮了積極效能；反對黨可以參政改變了哥倫比亞國內(nèi)的政治秩序，是一次政治社會的改革；游擊隊(duì)員參政也成為可能，只是需要接受席位限制和更為嚴(yán)格的審批程序。

其次是公民參與的巧妙運(yùn)用。公民參與最典型的表現(xiàn)是和平協(xié)議的簽發(fā)需要全民公投通過才能實(shí)現(xiàn)。此外，政府幫助受害者、原古柯種植農(nóng)民重新安家、融入社會并參與正常的公民生活，并逐步推行替代種植補(bǔ)償措施，使其承諾不再從事毒品種植。在哈瓦那談判中還有部分女性問題專家被邀請座談，針對游擊隊(duì)員中和其他政治參與中的女性群體提出了建議。針對社會各界參與的呼聲，政府在和平談判官方網(wǎng)站*參見哥倫比亞和平談判官方網(wǎng)站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月1日)發(fā)出倡議，動員全社會通過郵件或手機(jī)客戶端等新媒介建言獻(xiàn)策。截止到2016年7月，已經(jīng)有3000多個(gè)社會組織提交了對和談的建議或評論，單人最高建議次數(shù)達(dá)到47次。*參見哥倫比亞和平談判官方網(wǎng)站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年12月1日)除了寫信人們還可以用音樂、舞蹈等藝術(shù)題材方式來表達(dá)和平意愿。

再次是政府組織和非政府組織的參與。國家歷史記憶中心(Centro Nacional de Memoria Histórica)花費(fèi)六年多的時(shí)間追尋國家歷史，追蹤、整理和記錄哥倫比亞武裝沖突期間發(fā)生的暴力事件，幫助受害者和全社會尋找真相和得到賠償。該中心的信息向任何感興趣的人開放，無論是公民、調(diào)查者，還是其他社會組織。國內(nèi)外的非政府組織積極發(fā)揮作用，如2013年5月在巴西和2015年6月在烏拉圭舉行的兩次“哥倫比亞和平論壇”、國際紅十字會的專業(yè)性參與等，都針對非傳統(tǒng)安全問題的社會性、跨國性、國際合作性發(fā)揮了重要作用。

(三)提升非傳統(tǒng)安全治理中的國際合作能力。鑒于武裝沖突所具有的跨國性，桑托斯政府著力建設(shè)了非傳統(tǒng)安全國際合作能力建設(shè)的立體圖景。本次和平談判作為一個(gè)區(qū)域性非傳統(tǒng)安全議題，從談判角色構(gòu)成、國家間合作和與國際組織合作方面都努力做到互信、互助、共贏，展示了哥倫比亞政府的國際合作能力。首先，談判結(jié)構(gòu)展現(xiàn)了國際化。和平談判不在國內(nèi)進(jìn)行，而是選擇了古巴的哈瓦那。將古巴和挪威確定為談判擔(dān)保國，委內(nèi)瑞拉和智利為談判參與國。古巴和挪威作為談判擔(dān)保國，為政府和FARC雙方會面提供后勤服務(wù)，在雙方僵持時(shí)緩和局面，并致力于在世界范圍內(nèi)推動和平的潮流。智利和委內(nèi)瑞拉作為談判參與國，在每11天的談判周期臨近結(jié)束時(shí)參與進(jìn)來，分別與雙方討論最后三個(gè)日程的內(nèi)容。值得注意的是，委內(nèi)瑞拉作為一支獨(dú)立的力量存在，原因是其角色可能會讓FARC在哥倫比亞之外有更大的行動自由。聯(lián)合國作為監(jiān)管和證明機(jī)構(gòu)，將參與到最終協(xié)議的簽訂、核查和簽發(fā)工作中。

其次，哥倫比亞政府保持了與美國等國際社會成員的合作。一方面，繼續(xù)深化與美國的關(guān)系，和平談判得到奧巴馬政府的大力支持，“哥倫比亞計(jì)劃”也更名為“哥倫比亞和平”，援助的重點(diǎn)發(fā)生了變化。在經(jīng)貿(mào)方面，美國還支持哥倫比亞加入經(jīng)合組織。美國國務(wù)卿克里曾向哥倫比亞政府代表卡耶表示，美國將在游擊隊(duì)員放下武器之后保障其安全，這對反政府武裝力量來說是一顆“定心丸”。另一方面，哥政府保持與歐洲國家的多邊往來。桑托斯總統(tǒng)訪問歐洲各國爭取支持力量，英國、德國、西班牙等都派出特使，為和談提供幫助。西班牙承諾將給予“后沖突時(shí)代”的哥倫比亞300萬歐元援助。同時(shí)，哥政府尋求改善與周邊國家的關(guān)系。與烏里韋不同，桑托斯政府沒有介懷之前與委內(nèi)瑞拉關(guān)系的惡化，邀請委內(nèi)瑞拉作為談判參與國，巧妙化解了與鄰國的矛盾，為和談增添了助力。此外，哥政府穩(wěn)步推進(jìn)與中國的關(guān)系，深化同亞太地區(qū)國家的關(guān)系。2015年5月21日，李克強(qiáng)總理在訪問哥倫比亞時(shí)表示，中國將向哥倫比亞提供800萬美元的援助，用于“后沖突時(shí)代”的建設(shè)工作。

再次，與國際政府間組織進(jìn)行了密切的合作。聯(lián)合國在和平進(jìn)程后期起到核心作用，承擔(dān)非武裝觀察員的任務(wù)，做出和平進(jìn)程設(shè)想方案，包括建立“哥倫比亞-FARC-聯(lián)合國三方機(jī)制”，以核查繳械協(xié)定的兌現(xiàn)，作為證明和監(jiān)察機(jī)構(gòu)推薦游擊隊(duì)員安置聚集區(qū)的位置，并出面說服前總統(tǒng)烏里韋放棄反對和平協(xié)議的激進(jìn)態(tài)度。一些地區(qū)組織也發(fā)揮了作用。拉丁美洲和加勒比國家共同體峰會、南方共同市場會議和太平洋聯(lián)盟第八次峰會期間，與會國成員均召開分會議表示對和談的支持。哥倫比亞政府還請求歐盟幫助實(shí)施和平協(xié)議的履行工作，歐盟也在完善歐盟-哥倫比亞自由貿(mào)易協(xié)定方面做出努力，并創(chuàng)立信托基金來幫助哥倫比亞“后沖突時(shí)代”的建設(shè)。

四、“桑托斯模式”的成效

桑托斯政府寬猛結(jié)合，剛?cè)岵?jì)，走的是折中的中間道路。“桑托斯模式”內(nèi)涵豐富，它以非傳統(tǒng)安全的國家能力建設(shè)為主要框架，是一種以受害者為討論中心，包括談判策略、參加方、游擊隊(duì)重返社會、體制建設(shè)和社會改革等內(nèi)容的一攬子解決方案。

桑托斯政府在不犧牲和平的情況下，最大程度地進(jìn)行了國家變革，維護(hù)了公平正義。在法律方面，面對法制基礎(chǔ)缺失、公民對立法和司法系統(tǒng)的信任度低、武裝沖突的復(fù)雜性和不確定性決定了很難用正常的法律量刑判定的現(xiàn)實(shí)，桑托斯的《過渡法》對定罪、量刑有特殊的處理方式，更多地考慮受害者的立場、投誠人員罪行差異等內(nèi)容；和平特別法庭和憲法改革彌補(bǔ)了法律的空白，推動了有法可依和有法必依；國家總檢察長在調(diào)查和指控相關(guān)犯罪行為的過程中發(fā)揮了審查監(jiān)督的作用，護(hù)民官在和談過程中屢次以第三方立場提出有針對性的質(zhì)疑和建議，最大限度地避免公民權(quán)利在和談進(jìn)程中遭受公權(quán)力的侵犯。這些法律角色最大程度的發(fā)揮和配合樹立了國家權(quán)威，使公民社會權(quán)利得到尊重、法律得到兌現(xiàn)、政策得以持續(xù)。截止到2014年6月，政府已經(jīng)為法律的實(shí)施投入了190億比索。*參見哥倫比亞政府過渡法官方網(wǎng)站，http://www.justiciatransicional.gov.co/articulo/justicia-transicional-colombia.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年9月3日)在經(jīng)濟(jì)和社會改革方面，“桑托斯模式”涉及土地改革、印第安人等脆弱群體區(qū)域和邊緣地區(qū)的改革，尊重民族多樣性，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公正并行，試圖觸及哥倫比亞農(nóng)村暴力的土地問題根源，解決哥倫比亞邊緣人群的“社會融入”和“社會凝聚”問題。在文化方面，針對長期的文化沖突問題，桑托斯政府嘗試通過完善公民教育來進(jìn)行民族文化整合，及時(shí)扭轉(zhuǎn)錯位的文化背景，提高民眾的修養(yǎng)，讓受害者學(xué)會包容和原諒，為和平營造健康良好的軟環(huán)境，促進(jìn)以非暴力方式實(shí)現(xiàn)和平。在政治方面，政治參與改革第一次觸及了傳統(tǒng)兩黨輪流執(zhí)政導(dǎo)致的排他性政治模式，避免了政治權(quán)力的過度集中，讓盡可能多的社會群體參與國家的民主治理。在公民參與方面，全民公投對和平協(xié)議內(nèi)容的確定及修改提出了更高的要求，女性參與彰顯了沒有歧視和偏見的合作框架，非政府組織也充當(dāng)了潤滑劑，在緩解社會矛盾、提供信息、創(chuàng)建制度、監(jiān)督政策實(shí)施等方面發(fā)揮了重要作用。在國際合作方面，桑托斯政府秉持實(shí)用主義的外交思路。古巴和挪威在談判中發(fā)揮了不可替代的調(diào)停作用，它們的存在使談判更加公平客觀，使反政府武裝力量相信政治和解渠道是沖突問題的最好出路。另外，在當(dāng)前國際“排他民族主義新浪潮”的威脅和挑戰(zhàn)下，與美國、歐盟各國和亞太國家的合作突出了加強(qiáng)國際合作的重要性，成為通過國際合作解決“和平”這一全球性問題的成功范例。

模式的轉(zhuǎn)變使和平進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。2016年8月25日，哥倫比亞政府和FARC于古巴哈瓦那簽訂了和平協(xié)議，協(xié)議包含六點(diǎn)內(nèi)容：全面的農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地改革；政治參與；最后結(jié)束沖突；非法毒品問題；受害者賠償；協(xié)議的完成、核查和簽發(fā)。

然而，2016年10月2日，全民公投意外沒有通過和平協(xié)議，50.21%的選民表示反對。*Redacción Judicial, “Procuraduría ha recibido 12 quejas por irregularidades en votación por el plebiscito”, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/procuraduria-ha-recibido-12-quejas-irregularidades-vota-articulo-658120.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月30日)針對這一情況，政府和FARC立即延長了雙邊?；鹌谙蓿p方均表示期待和平的初衷不變，將繼續(xù)共同努力，商議如何完成協(xié)議的最終簽發(fā)。隨后不久，桑托斯獲得諾貝爾和平獎，反映了來自國際社會的重大道義支持。在經(jīng)過透明而坦誠的多方對話后，2016年11月26日，桑托斯政府和以蒂莫琴科(Timochenko)為代表的FARC簽署了最終版的《結(jié)束沖突并建立穩(wěn)定和持久的和平最終協(xié)議》。*“Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 針對反對派提出的57點(diǎn)修改要求，新協(xié)議對其中的56點(diǎn)內(nèi)容做出修改，其中主要包含F(xiàn)ARC財(cái)產(chǎn)和受害者賠償、兩性問題、和平特別法庭的變動、販毒信息提供、FARC投誠后可以參政五個(gè)方面內(nèi)容。2016年12月1日，哥國會最終通過并簽發(fā)了和平協(xié)議。隨后大赦法的落實(shí)、游擊隊(duì)員遷往安置區(qū)、繳械等程序也在穩(wěn)步推進(jìn)。這意味著哥倫比亞將不再存在革命武裝力量，持續(xù)52年的西半球武裝沖突結(jié)束，長達(dá)四年的哈瓦那談判圓滿地畫上了句號，新的哥倫比亞已經(jīng)到來。2017年2月2～4日，第16屆世界諾貝爾和平獎得主峰會在哥倫比亞首都波哥大召開，開幕式當(dāng)天6000多名FARC游擊隊(duì)員在過渡區(qū)放下武器。峰會通過《建設(shè)和平之路宣言》(Declaración Construyendo Caminos para la Paz)，不點(diǎn)名地批評了民粹主義、排他性民族主義和保護(hù)主義對國際合作的威脅及挑戰(zhàn)，贊揚(yáng)哥倫比亞和平進(jìn)程為世界提供了榜樣，并通過《哥倫比亞憲章》(Carta de Colombia)，*憲章提出了“和平是一項(xiàng)權(quán)利、人類是一個(gè)整體”等世界和平的十項(xiàng)原則。宣布波哥大為“世界和平之城”。

和平進(jìn)程在經(jīng)歷了公投失敗的重大挫折之后仍能重生，說明“桑托斯模式”具有強(qiáng)大的生命力。在《百年孤獨(dú)》中，馬爾克斯為馬孔多(哥倫比亞的鏡像)安排的最終命運(yùn)是被大風(fēng)暴徹底摧毀。在現(xiàn)實(shí)生活中，“桑托斯模式”逆轉(zhuǎn)了這個(gè)悲觀的預(yù)言，為哥倫比亞的未來開辟了新空間。

結(jié) 論

哥倫比亞國內(nèi)問題的根源在于根深蒂固的社會不平等。自19世紀(jì)末期起，在國際需求的拉動下，哥倫比亞作為咖啡、香蕉等熱帶農(nóng)產(chǎn)品的出口者融入世界經(jīng)濟(jì)體系，拉開了“咖啡繁榮”的序幕。農(nóng)產(chǎn)品出口的快速增長隨即帶來對土地資源的爭奪，種植園主趕走佃農(nóng)并奪取農(nóng)民新開發(fā)的荒地，以土地為核心的斗爭遂演變成長期的、大范圍的暴力沖突。土地占有的高度集中和收入的巨大懸殊形成了排斥性發(fā)展模式，國內(nèi)階級矛盾激化，由此又造成民主制度的扭曲、反體制性暴力的頻發(fā)和國家治理能力的孱弱，從而導(dǎo)致了各群體之間沖突的長期持續(xù)。在冷戰(zhàn)和后冷戰(zhàn)時(shí)期，這場曠日持久的沖突又被涂上美蘇爭霸的意識形態(tài)色彩。到20世紀(jì)90年代之后，隨著國際環(huán)境的變化和新的因素的注入，和平進(jìn)程問題的性質(zhì)發(fā)生了變化，逐步由傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題轉(zhuǎn)變，對哥倫比亞政府提出了新的挑戰(zhàn)。

縱觀哥倫比亞歷屆政府各項(xiàng)改革措施，可以看出桑托斯政府克服了往屆政府對問題片面的認(rèn)識和單一的應(yīng)對策略，第一次從根本上觸及了受害者等弱勢群體和地區(qū)的生存發(fā)展問題，通過“桑托斯模式”直面經(jīng)濟(jì)和政治的排斥性發(fā)展，促進(jìn)了社會步入良性發(fā)展軌道。正是因?yàn)樯Ｍ兴拐プ×诉@個(gè)主要矛盾，結(jié)合并適應(yīng)了國內(nèi)歷史和現(xiàn)實(shí)，又通過適度的對話解決沖突，順應(yīng)了當(dāng)今世界和平與發(fā)展潮流和大勢，因此它的成功具有必然性。從和平學(xué)的視角來看，過去哥倫比亞政府的和平談判屬于“消極的和平”，追求的僅僅是沖突或戰(zhàn)爭因素的消除。而“桑托斯模式”已經(jīng)開始走向“積極的和平”，試圖在更為深刻的改革基礎(chǔ)上消除結(jié)構(gòu)性暴力，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化等方面實(shí)現(xiàn)相對的全面和平。消極的和平具有其必要性，是和平的第一階段。但積極的和平才是全面處理結(jié)構(gòu)性暴力的有效方式，是一種更加深入的社會變革。而桑托斯政府通過加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全治理中的體制能力、社會參與能力和國際合作能力建設(shè)，在消除結(jié)構(gòu)性暴力方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，穩(wěn)健地提高了非傳統(tǒng)安全治理的國家能力，迎來了“后沖突時(shí)代”。哥倫比亞和平進(jìn)程已經(jīng)屬于國內(nèi)社會治理問題，核心是協(xié)調(diào)各個(gè)組織、集團(tuán)和階層之間相互矛盾的利益訴求?！吧Ｍ兴鼓Ｊ健本C合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和外交手段，充分利用國內(nèi)和國際社會的各種積極因素，積極穩(wěn)妥地協(xié)調(diào)了關(guān)系、緩和了矛盾、化解了沖突，為解決哥倫比亞和平問題打開了希望之門。

從更大范圍看，哥倫比亞在很大程度上是拉美地區(qū)安全態(tài)勢的縮影。當(dāng)前，拉美地區(qū)的安全問題主要是由武裝沖突、販毒等方面的非國家行為體造成的非傳統(tǒng)安全威脅，而不是國家之間爭端、沖突等傳統(tǒng)安全問題。拉美地區(qū)逐步走向形成綜合的安全系統(tǒng)，組成靈活的全新安全架構(gòu)。因此，“桑托斯模式”所代表的非傳統(tǒng)安全問題治理戰(zhàn)略與拉美這一安全架構(gòu)的背景并存一致，是解決拉美地區(qū)沖突和推動地區(qū)安全的一個(gè)成功案例。“桑托斯模式”盡管在實(shí)施中還將遇到種種阻礙，也面臨排斥性發(fā)展模式所造成的結(jié)構(gòu)性制約，但所代表的非傳統(tǒng)安全問題治理戰(zhàn)略仍是解決和平問題的一次突破性嘗試，值得借鑒?！?/p>

(責(zé)任編輯：王文峰)