李忠林

中國對南海戰(zhàn)略態(tài)勢的塑造及啟示*

李忠林

受域內(nèi)外勢力互動與博弈的影響，近年來中國在南海問題上所處的戰(zhàn)略態(tài)勢呈現(xiàn)鮮明的階段性特征：前期的戰(zhàn)略壓力持續(xù)加大，后期略有好轉(zhuǎn)。其間，中國統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、政策設(shè)計與策略實施，積極構(gòu)建捍衛(wèi)南海主權(quán)和利益新框架。中國的應(yīng)對措施整體上取得積極效果，這對應(yīng)對特朗普時代的美國南海政策具有重要啟示。面對南海局勢不確定的前景，中國需認(rèn)真研判，及早謀篇布局。

中國外交 南海問題 戰(zhàn)略態(tài)勢 主動塑造

[作者介紹] 李忠林，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士后、講師，法學(xué)博士，主要研究方向是南海問題與地區(qū)安全。

戰(zhàn)略態(tài)勢是一個軍事概念，指戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略行動所造成的狀態(tài)，是戰(zhàn)略指導(dǎo)者在客觀物質(zhì)條件的基礎(chǔ)上主觀運籌的結(jié)果，也是進(jìn)行戰(zhàn)略決策的依據(jù)。*中國人民解放軍國防大學(xué)：《中國軍事百科全書(戰(zhàn)爭、戰(zhàn)略分冊)》，軍事科學(xué)出版社，1993年，第308頁。戰(zhàn)略態(tài)勢一般包括有利態(tài)勢與不利態(tài)勢兩種狀態(tài)，而且兩種戰(zhàn)略態(tài)勢可以相互轉(zhuǎn)化。中國在南海問題上的戰(zhàn)略態(tài)勢就處于這樣的變化進(jìn)程中。本文主要分析了近年來中國在南海戰(zhàn)略態(tài)勢演變的四個階段及其特征、中國塑造南海有利態(tài)勢的三層舉措及其成效，并提出應(yīng)對特朗普時代美國南海政策的四點重要啟示。

一、中國在南海戰(zhàn)略態(tài)勢的階段性發(fā)展

南海問題曾一直處在中國和相關(guān)國家的有效管控之中，但是2009年奧巴馬政府上臺后，南海問題的博弈格局進(jìn)入新階段。美國的介入導(dǎo)致南海問題進(jìn)一步復(fù)雜化，中國在南海問題上開始承受巨大戰(zhàn)略壓力。這種戰(zhàn)略壓力在“南海仲裁案”背景下達(dá)到峰值。2016年后半程，伴隨著仲裁案的結(jié)束和菲律賓的政策轉(zhuǎn)向，中國在南海問題上所處的不利態(tài)勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

(一)2009年之前：局部緊張、整體可控。小布什政府時期是中國在南海戰(zhàn)略態(tài)勢的關(guān)鍵塑造期。伴隨著中國與東南亞國家關(guān)系的全面發(fā)展，南海問題得到有效管控。以《南海各方行為宣言》的簽署為代表，和平、合作、和諧的觀念和“擱置爭議共同開發(fā)”的倡議為各方所接受。同時，“9·11事件”后伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭相繼爆發(fā)，反對恐怖主義成為美國對外戰(zhàn)略的重點。受到撞機事件影響的中美關(guān)系得到改善，反恐以及相關(guān)合作成為美國和地區(qū)國家關(guān)注的焦點*Yann-Huei Song, “The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium: Before and after the September 11 Terrorist Attacks”, Ocean Development & International Law, Issue3/4, 2003, p.261.。美國有限介入，影響可控，南海問題尚處于地區(qū)問題層面上。在這一時間段內(nèi)，南海問題沒有成為中國的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，中國承受的戰(zhàn)略壓力并不明顯。

(二)2009年至2012年上半年：法理戰(zhàn)和外交戰(zhàn)展開。2009年以后，南海局勢發(fā)生重大變化，中國在南海問題上相對有利的戰(zhàn)略態(tài)勢隨之終結(jié)。在21世紀(jì)初的近十年間，中國經(jīng)濟快速發(fā)展并一躍成為全球第二大經(jīng)濟體。中國的強勢崛起產(chǎn)生外溢效應(yīng)，直接導(dǎo)致美國以及地區(qū)國家對中國的疑慮和擔(dān)憂增加。南海局勢持續(xù)緊張，與美國的重返亞洲戰(zhàn)略密切相關(guān)。一方面，美國強化介入導(dǎo)致南海形勢出現(xiàn)新變化。以2009年希拉里·克林頓國務(wù)卿的河內(nèi)講話為標(biāo)志，南海問題成為美國的戰(zhàn)略抓手，直接影響部分國家尤其是聲索國在南海問題上的態(tài)度，導(dǎo)致中美在南海發(fā)生嚴(yán)重戰(zhàn)略對峙。另一方面，中國和南海其他聲索國的關(guān)系開始出現(xiàn)問題。聯(lián)合國將各沿海國提交外大陸架劃界案的最后期限定在2009年5月份，導(dǎo)致各方短期內(nèi)法律博弈急劇加劇，地區(qū)安全局勢急劇升溫。以美國重返亞洲戰(zhàn)略和南海外大陸架劃界案為開端，一外一內(nèi)兩大因素發(fā)揮關(guān)鍵作用，助推南海形勢進(jìn)入外交戰(zhàn)和法理戰(zhàn)的新階段。中國在南海問題上所處戰(zhàn)略態(tài)勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，前一階段相對寬松的戰(zhàn)略環(huán)境不復(fù)存在，戰(zhàn)略態(tài)勢朝著不利于中國的方向發(fā)展。

(三)2012年下半年至2016年年中：全面趨緊、近乎失控。自2012年下半年起，隨著美國重返亞洲戰(zhàn)略的推進(jìn)和南海局勢的發(fā)展，南海進(jìn)入問題高發(fā)期。圍繞黃巖島事件、中建南事件、仲裁案事件、島礁建設(shè)事件以及美國巡航事件等重大事件，中國在南海問題上承受的戰(zhàn)略擠壓達(dá)到頂值，在戰(zhàn)略態(tài)勢上陷入前所未有的不利局面。一是戰(zhàn)略對手增多。美國對南海事務(wù)的介入程度逐步加深的同時，日本、澳大利亞等其他域外國家紛紛采取追隨戰(zhàn)略，域外組織七國集團、歐盟和北約先后就南海問題發(fā)聲。中國在南海問題上由面臨多個對手轉(zhuǎn)變?yōu)槊媾R被圍攻的局面。二是博弈難度加大。以美國為代表的域外勢力的介入，導(dǎo)致南海問題在結(jié)構(gòu)上發(fā)生變化，從地區(qū)性海洋爭端演化為大國之間的戰(zhàn)略博弈，在性質(zhì)上兼具海洋爭端、地區(qū)安全和大國博弈的三重內(nèi)容。中國在南海問題上維穩(wěn)和維權(quán)的難度同時加大。三是面臨“法律圍剿”。在美國、日本的支持下，菲律賓2013年強行將中菲南海爭端提交國際仲裁，將法律手段作為對付中國的工具。法律依據(jù)有取代歷史依據(jù)成為衡量一國主張以及行為是否合理的趨勢，中國面臨“法律圍剿”。四是軍事壓力劇增。這一階段，美國軍方取代國務(wù)院成為在南海問題上的主要發(fā)聲者，美國也多從軍事安全的角度來闡述美方觀點。*王文峰:“愿景的消失：論美國對中美長期戰(zhàn)略關(guān)系的認(rèn)識與表述”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2015年第12期，第17頁。美國還多次派遣軍艦在南海巡航，派遣艦機對中國在建南海島礁抵近偵察。以“軍事化”和反“軍事化”為焦點，南海問題的軍事色彩日漸濃厚。

(四)2016年中期以后：峰回路轉(zhuǎn)、局勢趨緩。2016年下半年，中國在南海問題上相對被動的戰(zhàn)略態(tài)勢再次發(fā)生逆轉(zhuǎn)。7月12日，仲裁庭做出有利于菲律賓的裁決。不少聲音認(rèn)為，美國將發(fā)起新一輪的對華攻勢。裁決結(jié)果公布前，美國還派出包括“里根”號航母在內(nèi)的7艘美軍艦船在南海集結(jié)，并多次“悄悄”接近中國黃巖島和南沙島礁，向中方耀武揚威，展示所謂的“決心”。仲裁結(jié)果公布后，中國和東盟國家發(fā)布聲明，表示要回到全面落實2002年《南海各方行為宣言》的軌道上來。*“中國和東盟國家外交部長關(guān)于全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯(lián)合聲明”, http://www.fmprc.gov.cn/ce/celk/chn/zgxw/t1384157.htm.(上網(wǎng)時間:2016年12月29日)菲律賓新任總統(tǒng)杜特爾特6月份上臺后在南海問題上采取與前任阿基諾三世截然不同的態(tài)度，中菲關(guān)系迅速實現(xiàn)轉(zhuǎn)圜。以杜特爾特10月份訪華為代表，地區(qū)國家與中國掀起以合作對話求共識和發(fā)展的高潮。受中、美、鄰三方的博弈與策略調(diào)整的影響，整個南海局勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，仲裁案和美國的戰(zhàn)略攻勢給中國帶來的沉重壓力暫時得以消解，南海戰(zhàn)略態(tài)勢開始出現(xiàn)有利于中國的反轉(zhuǎn)。

二、中國塑造南海戰(zhàn)略態(tài)勢的舉措及其成效

針對美國介入南海問題產(chǎn)生的戰(zhàn)略壓力增大、戰(zhàn)略態(tài)勢不利的局面，中國統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、政策設(shè)計與策略實施，并取得預(yù)期成效。

(一)在戰(zhàn)略層面，大力倡導(dǎo)南?！半p軌思路”。美國全面加大對南海問題的介入力度，各方博弈邊界超出領(lǐng)土爭端的范疇。南海博弈結(jié)構(gòu)的層次性變化，對中國既有南海政策的實施造成沖擊，導(dǎo)致其政策有效性面臨弱化的挑戰(zhàn)。中國在南海問題上長期堅持“擱置爭議、共同開發(fā)”的方針。南海博弈的復(fù)雜化，阻礙和干擾了共同開發(fā)的推進(jìn)。原有南海政策受阻，迫使中國進(jìn)一步調(diào)整南海戰(zhàn)略設(shè)計。2014年8月9日，王毅外長在出席中國-東盟(10+1)外長會后舉行的記者會上，首次以政策宣示的方式提出南?！半p軌思路”的政策建議?！半p軌思路”是指“有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)”*楊謳、李寧：“中方就深化與東盟合作提出具體倡議”，《人民日報》，2014年8月10日。。前者聚焦于爭端及解決，后者則關(guān)注地區(qū)穩(wěn)定及維護(hù)。

“雙軌思路”是中國在南海問題上面臨新挑戰(zhàn)提出的新思路。一方面，“雙軌思路”開創(chuàng)性地將南海問題界定為海洋爭端和地區(qū)穩(wěn)定，有助于區(qū)分權(quán)利和責(zé)任，統(tǒng)籌雙邊爭議和多邊關(guān)切。特別是，“雙軌思路”將域外勢力間接排除在爭端解決進(jìn)程之外，有利于避免區(qū)域外勢力干擾南海和平與穩(wěn)定，維護(hù)中國和東盟國家處理南海問題的主導(dǎo)權(quán)。中國希望域外國家嚴(yán)守中立，并切實尊重地區(qū)國家維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的共同努力。另一方面，“雙軌思路”作為中國為地區(qū)提供的公共產(chǎn)品，在規(guī)則之爭成為南海博弈的新動向下，有助于中國通過主動謀勢強化在南海問題上的話語主導(dǎo)權(quán)。“雙軌思路”的實質(zhì)是“分類對待”南海問題?！半p軌思路”的第一軌是包括領(lǐng)土爭端和海洋劃界在內(nèi)的海洋領(lǐng)土主權(quán)爭端問題，由中國與相關(guān)聲索國通過雙邊談判協(xié)商解決?！半p軌思路”的第二軌是包括南海航道安全在內(nèi)的地區(qū)安全問題，則由中國與東盟國家共同保障，中國堅持與地區(qū)國家共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定?！半p軌思路”通過“分類對待”南海問題明確了南海各方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，從而構(gòu)建中國和地區(qū)國家在南海問題上的利益共同體和責(zé)任共同體，“堅持通過談判協(xié)商解決爭議，堅持通過規(guī)則機制管控分歧，堅持通過互利合作實現(xiàn)共贏?！?“中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭議”， http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1380600.shtml.(上網(wǎng)時間:2017年2月7日)同時，積極倡導(dǎo)域外國家尊重地區(qū)國家的努力，在維護(hù)南海和平穩(wěn)定問題上發(fā)揮建設(shè)性作用而非相反。此舉既壓縮了美國等域外勢力尋求介入南海問題的空間，也壓縮了地區(qū)國家尋求引進(jìn)美國等域外勢力的空間。

(二)在策略層面，針對南海聲索國、東盟整體以及域外勢力三方同時展開行動。

第一，堅決反制菲越等國挑釁。菲律賓和越南是挑戰(zhàn)中國南海權(quán)益的主要“麻煩制造者”。針對兩國在南海問題上的強硬態(tài)度和挑釁行為，中國采用多種手段給予堅決反擊。2009年上半年，菲越等國借助向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交外大陸架劃界案，趁機強化南海主權(quán)聲索，挑戰(zhàn)中國的南海權(quán)益。當(dāng)年2月份，菲律賓國會通過“領(lǐng)海基線法案”，將黃巖島和部分南沙島礁劃為菲律賓領(lǐng)土。中國對此提出嚴(yán)正抗議。5月初，越南與馬來西亞聯(lián)合并單獨提交了南?！巴獯箨懠軇澖绨浮?，聲稱對中國西沙和南沙群島享有主權(quán)。中國就上述“劃界案”向聯(lián)合國秘書長提交照會，闡明了中國政府的嚴(yán)正立場。2012年4月10日，菲律賓軍艦企圖在黃巖島抓扣中國漁民，中國迅速派出海監(jiān)船編隊對中方漁船和漁民實施現(xiàn)場保護(hù)。2012年6月，越南國會通過侵犯中國主權(quán)的《越南海洋法》，將中國西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權(quán)”和“管轄”范圍內(nèi)。*“The Law of the Sea of Viet Nam”, August 7, 2012. http://vietnamnews.vn/politics-laws/228456/the-law-of-the-sea-of-viet-nam.html.(上網(wǎng)時間:2017年1月10日)中國對此進(jìn)行了針鋒相對的斗爭。2014年中建南事件中，越方在海上對中方正常作業(yè)進(jìn)行非法強力干擾，中國則進(jìn)行了堅決反擊。此外，中國堅決反對將問題訴諸國際仲裁。針對菲律賓采取“不談判、不磋商、不合作”立場、單方面強制提起仲裁以及臨時仲裁庭的裁決結(jié)果，中國始終堅持“不接受、不參與、不承認(rèn)、不執(zhí)行”。

第二，與東盟共同維護(hù)南海局勢。2012年，東盟峰會因南海問題分歧45年來首次未能發(fā)表聯(lián)合公報。*“Asean Nations Fail to Reach Agreement on South China Sea”, http://www.bbc.com/news/world-asia-18825148(上網(wǎng)時間:2016年12月31日)內(nèi)部的分裂危險迫使東盟需要在南海問題上有所作為。東盟過多介入南海問題，勢必對中國構(gòu)成壓力。外界普遍將東盟內(nèi)部分裂的責(zé)任歸結(jié)于中國，稱東盟的團結(jié)將隨著個別成員國接受中國在南海擴大所扮演的角色受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，*IISS, The Asia-Pacific Regional Security Assessment 2016: Key developments and trends, June 3, 2016, pp.55-72.中國面臨分裂東盟的巨大壓力。此外，中國的系列正當(dāng)維權(quán)也引發(fā)東盟對中國的擔(dān)憂。為了防止東盟進(jìn)一步介入南海問題，同時保持與東盟在南海問題上的合作，中國在堅持東盟并非南海爭端方、理應(yīng)保持中立的同時，積極與東盟推進(jìn)落實《南海各方行為宣言》和《南海各方行為準(zhǔn)則》的磋商進(jìn)程。自2011年開始，高官會和工作組會議頻繁召開，其中高官會從一年一次增至一年兩次。雙方就和平解決爭議、推進(jìn)南海務(wù)實合作和推動南海局勢趨緩達(dá)成系列重要共識。2013年，雙方在全面有效落實宣言的框架下就準(zhǔn)則展開平等磋商達(dá)成一致。2016年，雙方公布《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》兩份成果文件，并就推進(jìn)準(zhǔn)則磋商達(dá)成共識，爭取2017年年中完成準(zhǔn)則的框架草案。無論南海局勢如何變化，中國始終積極加強同東盟的關(guān)系，雙方為管控南海危機發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。

第三，堅決抵制域外勢力干預(yù)。在美國的帶動下，作為美國亞太安全盟友的日本、澳大利亞等國競相實施“追隨”策略，強化對南海問題的關(guān)注。此外，歐盟、七國集團也開始對南海問題發(fā)表聲明，卷入南海問題的利益方日益增多，應(yīng)對域外勢力的介入成為中國南海政策面臨的重要挑戰(zhàn)。對此，中國加大宣示周邊政策的力度，始終強調(diào)“中國和有關(guān)國家有能力、有智慧處理好南海問題”*“中國外長：中國和有關(guān)國家有能力、有智慧處理好南海問題”，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-03/06/c_111609748.htm.(上網(wǎng)時間:2017年1月15日)；同時，堅決反對域外勢力對南海事務(wù)的干涉。對于美國在南海問題上不負(fù)責(zé)任的行為，中國進(jìn)行了堅決的斗爭。一方面，強調(diào)南海問題并非中美之間的問題，多次在正式場合要求美方秉持客觀立場，恪守不選邊站隊的承諾。中國明確指出，中國在南海問題上的紅線就是“希望美國不要選邊站隊”*“The Minutes of the Meeting Between Vice Foreign Minister Liu Zhenmin and US Media Delegation on the South China Sea Issue”, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/t1369249.shtml.(上網(wǎng)時間:2011年1月15日)。另一方面，愿意與美國就海上問題保持溝通，以保障雙方在維護(hù)亞太地區(qū)安全上的共同利益。對于日本、澳大利亞等國在南海地區(qū)制造緊張局勢的做法，中國提出嚴(yán)正交涉，要求停止插手和炒作南海問題。

(三)在措施層面，在多個領(lǐng)域全方位地展開。中國綜合使用行政、立法、外交、經(jīng)濟、軍事、輿論宣傳等手段，以“組合拳”的方式捍衛(wèi)南海主權(quán)和利益。第一，國內(nèi)立法和行政手段。中國日益重視和強調(diào)以國內(nèi)立法和行政手段強化南海主權(quán)和管轄權(quán)。一是設(shè)立三沙市。越南通過《越南海洋法》當(dāng)天，中國就公布了批準(zhǔn)設(shè)立三沙市的決定。中國此時公布這一決定，顯然是應(yīng)對越菲頻繁宣示南?！爸鳈?quán)”的行動。二是頒布《海南省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》。新修訂的《辦法》將外國人、外國漁船進(jìn)入海南管轄水域的審查程序提升為“應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)”*“海南省實施《中華人民共和國漁業(yè)法》辦法”，http://www.hainan.gov.cn/data/law/2013/12/1900/.(上網(wǎng)時間:2017年1月16日)，實現(xiàn)從國家層面強化對南海問題統(tǒng)籌管控。三是重組國家海洋局。重組后的國家海洋局整合了原國家海洋局及中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。

第二，外交手段。在合作方面，盡管南海問題進(jìn)入新一輪緊張局勢，中國和東盟始終致力于推進(jìn)落實《南海各方行為宣言》和磋商《南海各方行為準(zhǔn)則》，保證了中國和東盟國家處理南海問題的主導(dǎo)權(quán)，也有利于為緊張的南海局勢降溫。在斗爭方面，對于美日以及菲越等國的干涉、挑釁和侵權(quán)行為，中國外交部門多次表示強烈不滿和堅決反對，并提出嚴(yán)正交涉。此外，中國區(qū)分對待菲律賓新舊政府，拉開菲新政府和仲裁案的距離。中國主動釋放善意，希望新政府卸下仲裁案的沉重包袱，重新回歸磋商合作的軌道。習(xí)近平主席先后電賀杜特爾特贏得大選和就任總統(tǒng)，王毅外長和駐菲大使多次表達(dá)發(fā)展中菲友好關(guān)系的愿望。中國還開始突破所謂國際化和多邊化的窠臼，積極向國際社會和有關(guān)國家介紹仲裁案的事實真相和中國立場，尋求國際社會的理解與支持。

第三，輿論手段。這一點突出表現(xiàn)在“南海仲裁案”上。裁決出臺前后，中國駐外使領(lǐng)館官員相繼以接受當(dāng)?shù)刂髁髅襟w采訪、致函當(dāng)?shù)孛襟w、發(fā)表署名文章、發(fā)表主旨演講等方式，表示堅決反對仲裁庭的非法裁決。中國前國務(wù)委員戴秉國在美出席中美智庫南海問題對話會時，關(guān)于仲裁結(jié)果“不過是一張廢紙”的言論更是引起國際輿論廣泛關(guān)注。*“Veteran Chinese Diplomat Warns on South China Sea Ruling”, The Wall Street Journal, July 6, 2016.此外，中國南海宣傳短片亮相紐約時代廣場，以每天120次的播出頻率向全球受眾介紹中國對南海諸島擁有主權(quán)的法理依據(jù)，澄清“南海仲裁案”的事實真相。仲裁庭做出裁決后，中國迅速發(fā)布兩份聲明文件和一份白皮書，強調(diào)中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益在任何情況下不受仲裁裁決的影響，反對且不接受任何基于該仲裁裁決的主張和行動。

第四，軍事手段。一是部署武器。隨著南海島礁建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，中國逐步在島上部署了必要的國土防衛(wèi)設(shè)施，以便保護(hù)島礁上的民用設(shè)施和為地區(qū)國家提供海上公共服務(wù)。二是定期巡航和建立常態(tài)化的戰(zhàn)備巡邏制度。2009年起，中國海監(jiān)船、漁政船開始定期巡視南海，使中國對南海的實際控制能力大大增強；中國軍隊已經(jīng)在管轄海域內(nèi)建立了常態(tài)化的戰(zhàn)備巡邏制度。三是軍事演習(xí)。中國已經(jīng)在南海實現(xiàn)定期和不定期軍事演習(xí)行動，通過實戰(zhàn)演練增強捍衛(wèi)國家南海主權(quán)的能力，對企圖侵犯中國南海主權(quán)的相關(guān)國家產(chǎn)生威懾效果。四是對美艦機進(jìn)行危機應(yīng)對。美國多次派出艦機對中國島礁進(jìn)行抵近偵察，擅自進(jìn)入中國領(lǐng)海領(lǐng)空，侵犯和威脅中國南海主權(quán)和國家安全，中國則派出艦機實施監(jiān)視跟蹤、警告和驅(qū)離。

第五，經(jīng)濟手段。中國南海問題上采取經(jīng)濟手段主要針對菲律賓。在黃巖島事件中，中國采取旅游、貿(mào)易反制措施，使菲律賓遭受損失。受中菲關(guān)系持續(xù)緊張影響，中國發(fā)布暫緩赴菲旅游警告，建議中國游客應(yīng)暫緩前往菲律賓旅游。受此影響，菲律賓股市曾經(jīng)連續(xù)下跌。同時，中國還加強了對進(jìn)口菲律賓水果的檢驗檢疫，并暫停菲律賓部分出口商及其果園、包裝廠的香蕉輸華。另一方面，作為對杜特爾特的爭取和回應(yīng)，中國在杜特爾特訪華之前開始重新考慮對菲律賓相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品開放市場，并最終宣布取消對菲律賓水果禁令。而且，在杜特爾特訪華期間，中國與菲律賓簽署了價值240億美元的經(jīng)濟合作協(xié)議。

中國在不斷加大的戰(zhàn)略壓力下所采取的戰(zhàn)略應(yīng)對，整體上取得了積極的效果。一方面，中國在具體事務(wù)上取得了積極成效。在大陸架劃界案中，由于中國的反對，委員會沒有審議越南、馬來西亞提交的南海外大陸架申請。在黃巖島事件中，中國通過和平方式重新取回黃巖島的控制權(quán)。在對菲關(guān)系上，中菲關(guān)系實現(xiàn)轉(zhuǎn)圜，菲律賓新政府愿意擱置仲裁裁決結(jié)果。在仲裁案問題上，中國爭取到超過80個國家和國際組織的理解和支持，打破了美日等國對中國的國際輿論包圍。此外，菲律賓呼吁召開所謂東盟內(nèi)部四個南海聲索國會議，謀求四國在與中國的談判中采取一致行動。*“Philippines Calls 4- Party Meeting on Sea Disputes”, The Huffington Post, November 21, 2012.四國磋商只會使問題復(fù)雜化，會議在中國壓力下最終擱淺。

另一方面，中國的部分措施也產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。中建南事件使中越關(guān)系跌入低谷，中越關(guān)系此后雖已恢復(fù)正常，但越南對中國的戒備心理明顯增強，同時與美國的關(guān)系加速發(fā)展。黃巖島事件導(dǎo)致中國和菲律賓關(guān)系緊張，以致外國學(xué)者開始探討中國是否“正在將從黃巖島事件學(xué)到的東西運用到仁愛礁問題上?！?Bonnie S. Glaser and Alison Szalwinski, “Second Thomas Shoal Likely the Next Flashpoint in the South China Sea”, China Brief, Issue 13, 2013, pp.5-8.菲律賓將中菲南海爭端提交國際仲裁，其示范效應(yīng)不容低估，其判決的法律后果難以消除，這對南海局勢影響深遠(yuǎn)。在戰(zhàn)略層面上，中國的南海應(yīng)對措施利大于弊。面對菲越等國持續(xù)的非法島礁建設(shè)和美國強化在南海的軍事部署，中國以南海島礁建設(shè)作為中國的“再平衡”加以應(yīng)對。中國的南海島礁建設(shè)具有物理上的不可逆性，極大地加強了中國對南海相關(guān)海域的控制力和威懾力。中國為此付出了一定的“聲譽代價”*Benjamin Schreer, “Should Asia be Afraid? China's Strategy in the South China Sea Emerges”, http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/should-asia-be-afraid-chinas-strategy-the-south-china-sea-11109.(上網(wǎng)時間:2016年12月31日)，但這一舉措從根本上改變了南海的戰(zhàn)略態(tài)勢，進(jìn)一步增強了中國在南海博弈中的地位。美國對此嚴(yán)重關(guān)注，但是缺乏遏制中國的有效手段。因此，各國不得不適應(yīng)中國南海島礁建設(shè)“新常態(tài)”。

三、中國塑造南海戰(zhàn)略態(tài)勢的啟示

2017年1月20日，特朗普就任美國新一屆總統(tǒng)，美國因素仍將是左右南海局勢走向的最大變量。對于前任政府的南海政策，特朗普上任后將面臨三種選擇：戰(zhàn)略收縮、維持現(xiàn)狀和強化部署。第一種情況下，特朗普會選擇強調(diào)美國優(yōu)先，轉(zhuǎn)向孤立主義。第二種情況下，美國將延續(xù)既有戰(zhàn)略。第三種情況下，美國將會強化在南海周邊的軍事存在，強化美國對南海問題的介入力度。就其戰(zhàn)略后果而言，前兩種情況下，中國在南海問題上的戰(zhàn)略壓力不會加大，甚至有望得到緩和。在最后一個情況下，中美南海摩擦不可避免，中美戰(zhàn)略博弈緊張度將會增加。因此，“不確定性”成為南海問題的關(guān)鍵詞，南海問題進(jìn)入不確定時期。

特朗普即使在南海問題上選擇挑釁性政策，也將受到諸多因素的掣肘，南海問題短期內(nèi)難以恢復(fù)到裁決結(jié)果出爐之前的緊張狀態(tài)。一是風(fēng)險轉(zhuǎn)移。東北亞的朝核問題、臺灣問題等地緣政治熱點問題可能躍居中美新一輪博弈的焦點。這有望從側(cè)面降低南海問題面臨的風(fēng)險程度。二是抓手欠缺。杜特爾特政府主動調(diào)整對華政策和南海政策帶來中菲關(guān)系和南海局勢緩和。一方面，地區(qū)國家求穩(wěn)意愿占據(jù)主流，追求發(fā)生沖突的意愿不足；另一方面，美國在南海問題上缺乏堪比菲律賓的制衡中國的抓手。因此，美國進(jìn)一步強化介入南海問題的合理性和政策手段缺乏。但是，中美在南海戰(zhàn)略博弈的整體態(tài)勢不會因為特朗普政府的上臺而改變，南海問題還會繼續(xù)在中美關(guān)系中長期存在。美國對南海問題的政策也不會發(fā)生根本改變。特別是軍方在美國南海政策體系中的話語權(quán)突出的情況下，以所謂“航行自由計劃”為核心的南海巡航活動將繼續(xù)成為美國影響南海發(fā)展態(tài)勢的核心手段。中美海上互動將成為觀察中美關(guān)系的晴雨表。中美能否在南海海域進(jìn)行有效的風(fēng)險管控，直接決定著南海的風(fēng)險等級。梳理中國在南海問題上的戰(zhàn)略態(tài)勢變遷及其戰(zhàn)略舉措和成效，對于中國應(yīng)對特朗普政府的南海政策有重要指導(dǎo)意義。

(一)大國博弈重塑南海結(jié)構(gòu)。美國深入介入南海問題之前，南海問題一直處于地區(qū)爭端的層面。美國宣布重返亞洲戰(zhàn)略之后，南海問題成為美國制衡中國的重要抓手。美國的介入推動南海問題從地區(qū)性問題上升為全球地緣政治熱點，各方博弈邊界已經(jīng)超出領(lǐng)土爭端的議題范疇和南海地區(qū)的地理范疇。同時，南海問題的博弈結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，逐漸向三層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。一是中國與部分東盟國家之間的海洋爭端，包括島礁主權(quán)歸屬和海洋劃界問題。二是中國與東盟整體之間的關(guān)系，主要是雙方協(xié)力擴大共識和管控爭議以維護(hù)南海和平安全與穩(wěn)定。三是中國與其他大國圍繞南海問題的戰(zhàn)略博弈，主要是中國和美國之間圍繞地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的博弈。其中，前兩層的態(tài)勢雖有起伏但整體基本平穩(wěn)，第三層則快速發(fā)展，尤其是中美兩國的博弈成為大國南海博弈的重中之重。

從態(tài)勢來看，美國將是影響南海形勢發(fā)展走向的關(guān)鍵變量，中美之間的大國戰(zhàn)略之爭發(fā)展為決定南海問題走勢的主導(dǎo)因素?！澳虾Ｖ俨冒浮钡漠?dāng)事方本是中國和菲律賓，但是總體上是圍繞中美大國博弈展開，各方紛紛向中美兩國看齊?！澳虾Ｖ俨冒浮笔聦嵣弦呀?jīng)突破中菲關(guān)系的范疇上升到中美關(guān)系層次，中美之間的對抗與博弈統(tǒng)率南海問題。中美博弈還是中國與美國同盟體系之間的互動。美國倡議建立“亞太原則性安全網(wǎng)絡(luò)”，*Ash Carter, “Remarks on Asia-Pacific's Principled Security Network”, http://www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/791213/remarks-on-asia-pacifics-principled-security-network-at-2016-iiss-shangri-la-di.(上網(wǎng)時間：2016年12月10日)正在組建一個由美國、日本、澳大利亞和印度海軍組成的非正式戰(zhàn)略聯(lián)盟，*Ellen Barry, “US Proposes Reviving Naval Coalition to Balance China’s Expansion”, The New York Times, March 2, 2016.鼓吹成立“亞太版北約”的集體安全架構(gòu)，針對中國的企圖不言而喻。

(二)機制建設(shè)管控南海危機。中國與東盟國家關(guān)于《南海各方行為準(zhǔn)則》以及海上機制的談判和進(jìn)展，有利于南海局勢的降溫。“南海仲裁案”結(jié)果公布后，東盟沒有與美國保持一致，最終沒有發(fā)布聲明。此后東盟外長會議和東盟國家峰會的聲明均未提及“南海仲裁案”，中國東盟還再次確認(rèn)《南海各方行為宣言》的精神。在仲裁結(jié)果出爐背景下，再次強調(diào)共同致力于維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定。2016年8月，中國和東盟就設(shè)立海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺和在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》取得關(guān)鍵共識。9月份的中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，雙方審議通過了《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》。上述系列會議、聲明文件無疑對緩解南海仲裁的緊張氣氛起了積極作用，表明中國正在從仲裁案后的困境和壓力下走出，南海問題再次回歸到正常的外交軌道。

中國與東盟積極推進(jìn)準(zhǔn)則磋商具有重要意義。中國和東盟國家在全面有效落實宣言的框架下，積極推進(jìn)《南海各方行為準(zhǔn)則》磋商進(jìn)程，爭取在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上早日達(dá)成準(zhǔn)則，并已取得重要積極進(jìn)展。此舉表明，制定準(zhǔn)則是中國和東盟國家之間的事情，應(yīng)由中國與東盟國家平等協(xié)商、共同制定。美國等域外國家應(yīng)該尊重中國與東盟國家的努力，不給準(zhǔn)則磋商進(jìn)程增添復(fù)雜因素。同時，中國和東盟國家也有能力在沒有外部干擾的情況下處理好彼此之間的爭議，有效管控南海問題，維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。美國作為非南海聲索方的域外國家，一直聲稱支持東盟和中國加快推進(jìn)準(zhǔn)則的磋商步伐。中國和東盟磋商準(zhǔn)則的努力正是美國所倡導(dǎo)的，這有助于應(yīng)對美國對南海問題的介入。

(三)戰(zhàn)略定力增進(jìn)戰(zhàn)略收益。中國的戰(zhàn)略周期相對比較長，這為中國保持戰(zhàn)略定力提供了保障。中國在南海問題上長期堅持“雙軌思路”和“擱置爭議共同開發(fā)”倡議，這一政策未因域內(nèi)有關(guān)國家的挑釁和挑戰(zhàn)而改變。在這一長期博弈進(jìn)程中，中國的堅守策略收到預(yù)期效果。杜特爾特的上臺給中國創(chuàng)造了機會窗口正是中國保持戰(zhàn)略定力的回報。阿基諾三世長期堅持極端親美反華政策，杜特爾特上臺后的政策回擺是一種正常的政策鐘擺效應(yīng)。菲律賓的總統(tǒng)任期只有6年且無法尋求連任，這導(dǎo)致菲律賓的戰(zhàn)略周期相比中國較短。這種情況也適用于美國。中國頂住美國多次壓力，推動南海島礁建設(shè)進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，致使美國最終雖不承認(rèn)卻無力改變中國的南海政策和南海島礁建設(shè)現(xiàn)狀。

中國較長的戰(zhàn)略周期可以從兩個方面為中國增進(jìn)戰(zhàn)略收益。一方面，競爭對手的政府新老交替，新政府的對外政策面臨重新選擇的可能性，雙邊關(guān)系迎來改善的機會，比如菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺。另一方面，競爭對手出現(xiàn)戰(zhàn)略誤判等戰(zhàn)略失誤，為本國創(chuàng)造戰(zhàn)略機遇。2016年下半年，與對華關(guān)系迎來改善形成鮮明對比的是，美菲關(guān)系迎來困難，馬來西亞因為“一馬”公司事件偏離美國。菲律賓和馬來西亞先后親近中國和疏遠(yuǎn)美國的表現(xiàn)，使美國在南海的戰(zhàn)略鏈條出現(xiàn)缺口。*Jane Perlez, “Philippines’ Deal with China Pokes a Hole in U.S. Strategy”, The New York Times, November 2, 2016.這無疑減輕了中國在南海問題上的戰(zhàn)略壓力。此外，當(dāng)選總統(tǒng)特朗普退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)的態(tài)度也影響地區(qū)國家的選擇，因為“它的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出貿(mào)易范疇，延伸到美國給予亞洲盟友的安全保證的可信度”。*Gideon Rachman, “America’s Pacific Pivot is Sinking”, Financial Times, September 19, 2016.

(四)經(jīng)濟手段影響安全博弈。亞太地區(qū)長期處于一種所謂“經(jīng)濟靠中國、安全靠美國”的“雙軌格局”局面。這種格局的消極后果是，中國外交中的經(jīng)濟手段難以有效影響安全問題。中國依靠經(jīng)濟手段提升的地區(qū)經(jīng)濟影響力被美國的安全影響力所抵消，無法在地區(qū)格局塑造中發(fā)揮更大的作用。過去幾年，中國在周邊地區(qū)展開戰(zhàn)略運籌，已經(jīng)成功發(fā)揮經(jīng)濟手段的作用以影響安全博弈。這突出表現(xiàn)為中國通過“一帶一路”建設(shè)優(yōu)化地區(qū)關(guān)系。

中國希望通過建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路，擴大同東盟國家各領(lǐng)域務(wù)實合作，互通有無、優(yōu)勢互補，同東盟國家共享機遇、共迎挑戰(zhàn)，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同繁榮。*習(xí)近平：“攜手建設(shè)中國-東盟命運共同體——在印度尼西亞國會的演講”，《人民日報》，2013年10月4日。海上絲綢之路具有開放、包容、共榮的性質(zhì)，也符合東盟一體化的愿景，使包括菲律賓在內(nèi)的東南亞國家從中受益。多數(shù)東盟國家都在積極響應(yīng)中國的合作倡議，馬來西亞、印尼甚至被視為海上絲綢之路的重要支點國家。這種示范效應(yīng)導(dǎo)致杜特爾特?zé)嶂杂谕苿臃坡少e積極參與海上絲綢之路進(jìn)程，加強兩國經(jīng)貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略對接。*Patricia Lourdes Viray, “Duterte: China Supported the Drug War; US, EU Only Criticized”, The Philippine Star, October 19, 2016.

中國動用經(jīng)濟影響力鞏固菲律賓、馬來西亞等國家在南海問題上的態(tài)度，說明經(jīng)濟手段已經(jīng)成為中國在南海問題的重要籌碼，能夠以此來影響有關(guān)方面在安全問題上的態(tài)度。無論是菲律賓還是馬來西亞，其國家領(lǐng)導(dǎo)人訪華都獲得了中國的巨額投資協(xié)議承諾。作為回應(yīng)，兩國都支持南海聲索國應(yīng)通過談判解決分歧?！氨本┏晒Φ刈岏R來西亞和菲律賓這兩個主權(quán)聲索國低調(diào)處理爭議，以換取與中國的合作。”*游潤恬：“中馬領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明：南中國海主權(quán)聲索國應(yīng)通過談判解決分歧”，《聯(lián)合早報》，2016年11月4日。

四、結(jié) 語

無論是中美關(guān)系還是美國與南海周邊國家關(guān)系，都將因特朗普上臺執(zhí)政而迎來磨合期和調(diào)整期，多組雙邊關(guān)系和多邊關(guān)系將進(jìn)入新的不確定階段，短時期的動蕩有望成為新常態(tài)。這種變動直接影響有關(guān)國家的南海政策走向和南海的發(fā)展態(tài)勢。面對南海局勢不確定的前景，中國需要繼續(xù)堅定維護(hù)南海主權(quán)和南海局勢穩(wěn)定的意志，認(rèn)真研判特朗普上臺后的美國南海政策及其對南海局勢產(chǎn)生的影響，為在未來南海博弈態(tài)勢中占據(jù)有利地位謀篇布局。因此，中國需要從以下四個方面加以應(yīng)對。

第一，中美需要就南海整體形勢的安全與穩(wěn)定達(dá)成戰(zhàn)略共識，形成危機預(yù)防和沖突管控機制。未來中美之間在南海問題上的利益分歧難以避免，但南海地區(qū)的和平穩(wěn)定大局符合兩國的根本利益，未來南海秩序的構(gòu)建也需中美的共同努力。中國需要審慎處理在這一地區(qū)同美國新一屆政府的關(guān)系，加強中美協(xié)調(diào)，力促使南海問題成為中美關(guān)系良性發(fā)展的平臺。比如，對諸如航行自由等共同關(guān)切的問題，通過戰(zhàn)略調(diào)適和政策互動建構(gòu)中美南海共同利益的認(rèn)知。

第二，中國應(yīng)該繼續(xù)和東盟保持合作，繼續(xù)堅持“雙軌思路”，按照既有節(jié)奏推動準(zhǔn)則的磋商進(jìn)程。在戰(zhàn)略層面上，中國與東盟積極推進(jìn)準(zhǔn)則的磋商有助于在南海問題上穩(wěn)住東盟、制約菲越等國，同時又能沉穩(wěn)應(yīng)對美國加大對南海問題的介入，通過排除美國等域外因素干擾，維護(hù)中國和東盟在南海事務(wù)上的主導(dǎo)權(quán)。

第三，中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和增強戰(zhàn)略定力，加強戰(zhàn)略和軍事威懾力。南海問題考驗中國的意志和決心。中國要敢于在南海問題上劃出紅線、堅持底線，必要時堅決反擊美日等國的挑釁。要堅決頂住美日菲等國的壓力，穩(wěn)步推進(jìn)南海島礁建設(shè)進(jìn)程，迫使美國同中國展開嚴(yán)肅對話。要繼續(xù)堅守對仲裁不接受、不參與、不承認(rèn)和不執(zhí)行“四不”政策，反對以裁決為前提條件的任何談判。

第四，中國應(yīng)該充分利用目前南海局勢緩和的有利時機，積極推進(jìn)海上絲綢之路建設(shè)的步伐，實現(xiàn)安全議題和發(fā)展議題的良性循環(huán)。海上絲綢之路和南海問題相生相克。一方面，推進(jìn)海上絲綢之路建設(shè)有助于管控南海局勢，而南海局勢的穩(wěn)定有助于推進(jìn)海上絲綢之路；另一方面，南海局勢的緊張成為制約推進(jìn)海上絲綢之路的障礙，而海上絲綢之路建設(shè)推進(jìn)緩慢，也影響管控南海局勢。當(dāng)前中國和東南亞國家關(guān)系整體好轉(zhuǎn)，為海上絲綢之路建設(shè)提供了機遇窗口，中國應(yīng)該借此推動海上絲綢之路建設(shè)和南海局勢管控的良性互動?！?/p>

(責(zé)任編輯：孫茹)

* 本文系國家社科基金青年項目“南海安全合作機制研究”(16CGJ012)、中國海洋發(fā)展研究會重點研究項目“美國在亞太地區(qū)海洋聯(lián)盟體系研究”(CAMAZA201606)的階段性成果。