熊文瑾

淺談地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展面臨的困難及對(duì)策

熊文瑾

法治建設(shè)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律保障支柱，是立法活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ)，也是引領(lǐng)當(dāng)?shù)赝苿?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正能量。針對(duì)地方立法在改革發(fā)展中引領(lǐng)推動(dòng)作用面臨的新情況，諸如：地方人大立法權(quán)擴(kuò)大、立法主導(dǎo)作用待加強(qiáng)、法規(guī)草案審議質(zhì)量待提高等，因此，有必要加快推進(jìn)地方科學(xué)立法進(jìn)程，加快形成完備的法律規(guī)范體系，加快完善地方立法措施，以促進(jìn)地方立法在改革發(fā)展中的科學(xué)決策作用，發(fā)揮其引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

地方立法；改革發(fā)展；困難對(duì)策

法治建設(shè)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治保障，地方各級(jí)人大的立法活動(dòng)為地方法治建設(shè)提供前提和條件。我國既要實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的偉大藍(lán)圖，又要實(shí)現(xiàn)全面深化改革的宏偉目標(biāo)，需要對(duì)立法與改革兩者之間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。習(xí)近平總書記指出：“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展。要完善立法規(guī)劃……使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，如何協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系，既是當(dāng)前面臨的實(shí)踐問題，也需要進(jìn)行理論研究。

一、地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展意義重大而深遠(yuǎn)

隨著各地全面深化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化越來越快，地方立法應(yīng)在法治建設(shè)和地方改革中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使地方改革與地方法治建設(shè)兩者相得益彰，相互促進(jìn)。目前，地方立法較多處于回應(yīng)地方實(shí)踐、總結(jié)地方發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與解決出現(xiàn)不足的局面。這與法律的滯后性有關(guān)，但是，地方立法應(yīng)該主動(dòng)謀劃地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，前瞻性地對(duì)當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，也就是地方立法要積極引領(lǐng)和推動(dòng)地方的改革發(fā)展。這樣，地方改革發(fā)展才能體現(xiàn)出法治思維，按照法治方式有序進(jìn)行，從而進(jìn)一步推進(jìn)地方的全面深化改革。

二、地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展面臨的新情況

當(dāng)前，改革發(fā)展新形勢(shì)下地方立法面臨著許多新挑戰(zhàn)，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一是隨著《立法法修正案》的實(shí)施，地方人大立法權(quán)有序擴(kuò)大，新增立法權(quán)的市級(jí)立法能力有待提升。隨著改革發(fā)展進(jìn)程進(jìn)一步深化，利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，從以往49個(gè)較大的市，覆蓋所有284個(gè)設(shè)區(qū)的市，地方立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同利益主張和利益關(guān)系，作為地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，立法難度越來越大；二是人大立法主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用發(fā)揮仍然較弱。《立法法修正案》第五十一條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。從目前地方立法實(shí)踐看，立法資源的有限性與改革發(fā)展工作的緊迫性、改革發(fā)展實(shí)踐的廣泛性之間的矛盾明顯，地方人大代表參與立法活動(dòng)主要存在機(jī)制不健全、渠道不通暢、主體作用發(fā)揮不明顯等問題。法規(guī)的制定與修改過程中，代表參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)立法效率提出了很高要求，立法節(jié)奏越來越快。三是法規(guī)草案審議質(zhì)量有待提高，常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的審議，是法規(guī)頒布實(shí)施前的最后“關(guān)口”，審議水平的高低，直接關(guān)系著地方法規(guī)的質(zhì)量。具備法學(xué)專業(yè)研究隊(duì)伍人才缺乏，審議組成人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)，發(fā)言質(zhì)量不高，會(huì)期研討時(shí)間短，審議意見公開透明度有待加強(qiáng)等問題，都影響著法規(guī)草案審議質(zhì)量的提高。

三、地方立法引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展中的作用應(yīng)采取的對(duì)策

（一）完備法律規(guī)范體系，推進(jìn)地方立法科學(xué)化

認(rèn)真研究本地實(shí)際情況，將本地改革實(shí)踐與外地做法進(jìn)行比較研究，對(duì)本地深化改革進(jìn)程進(jìn)行充分了解與深刻理解，在科學(xué)鑒別與真實(shí)評(píng)價(jià)上對(duì)本地改革實(shí)踐進(jìn)行法律能動(dòng)設(shè)定和理性選擇。法律是一種文化的表現(xiàn)形式，如果不經(jīng)過地方本土化過程，就不可能融入本地文化。全面深化改革背景下的地方立法，是地方制度的創(chuàng)新與重構(gòu)，為當(dāng)?shù)馗母锍晒麆?chuàng)造結(jié)構(gòu)前提和思想基礎(chǔ)。要堅(jiān)持立、改、廢、釋和授權(quán)方式并舉，加快富有地方特色的重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)環(huán)節(jié)的立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步完備地方法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法。

1.要加快地方重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的立法工作。地方各級(jí)人大要圍繞中央 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”的總體布局，按照中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，對(duì)正在發(fā)生和即將發(fā)生的深刻變化，進(jìn)行法律確認(rèn)和容納。要進(jìn)一步推進(jìn)地方重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的立法工作，引領(lǐng)、推動(dòng)和促進(jìn)當(dāng)?shù)氐母母锇l(fā)展進(jìn)程。要根據(jù)黨執(zhí)政理念和執(zhí)政精神，進(jìn)一步完善地方各級(jí)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，在統(tǒng)籌推進(jìn)民主科學(xué)立法工作中，深入體現(xiàn)和切實(shí)落實(shí)中央“五大發(fā)展”最新理念，不斷提高地方人大的立法質(zhì)量和立法效率。

2.要推進(jìn)地方民主立法及科學(xué)立法水平。要堅(jiān)持各級(jí)地方黨委對(duì)地方立法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)地方立法工作中確立的重要立法項(xiàng)目，以及地方立法面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題，必須堅(jiān)持地方人大常委向所在當(dāng)?shù)攸h委請(qǐng)示報(bào)告制度，按現(xiàn)行程序制度做好地方立法相關(guān)工作。同時(shí)，要保證地方重要改革發(fā)展舉措貫徹落實(shí)到當(dāng)?shù)厝舜蟮牧⒎ɑ顒?dòng)中，要注意深化改革與法治建設(shè)之間的同構(gòu)性與兼容性，對(duì)于地方改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行必要的機(jī)理調(diào)適，防止出現(xiàn)改革與法治之間的變異。

3.要進(jìn)一步完備法律規(guī)范體系。法治建設(shè)是改革的時(shí)代精神折射與反映。地方立法是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化機(jī)制的調(diào)整和變革，立法要在規(guī)范、引導(dǎo)保障、推進(jìn)地方改革方面發(fā)揮積極作用，要惟科學(xué)、理性與發(fā)展的觀點(diǎn)來統(tǒng)籌改革與立法之間的關(guān)系，以改革、法治的氣魄、胸襟和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，努力提高地方立法質(zhì)量與效率，使其滲透先進(jìn)、規(guī)范、科學(xué)的理念，提高地方立法工作的有效性、精準(zhǔn)度、針對(duì)性，推進(jìn)地方法治。要落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，統(tǒng)籌各地地方性法規(guī)制定、地方性法規(guī)修改以及地方性法規(guī)廢止等工作，明確地方性法規(guī)的授權(quán)范疇，落實(shí)法規(guī)清理、法規(guī)備案等工作。要不斷完善各級(jí)地方立法體制機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在地方立法工作的主導(dǎo)作用，健立健全有立法權(quán)的地方人大引領(lǐng)當(dāng)?shù)亓⒎?，主?dǎo)地方立法，明確各級(jí)地方人大的立法權(quán)限，從宏觀地方體制機(jī)制及微觀地方立法程序上，防止地方在立法活動(dòng)中存在部門利益化的傾向，打破狹隘的地方保護(hù)主義法律化的桎梏。要完善及明確地方立法流程，提高立法過程中的程序意識(shí)，加強(qiáng)地方人大對(duì)地方立法工作的協(xié)調(diào)工作能力，增強(qiáng)地方人大對(duì)各部門在立法活動(dòng)中的組織能力，健全地方立法的法律起草、法律聽證、立法協(xié)調(diào)、立法審議機(jī)制等，提升地方立法的精細(xì)化水平。

（二）通過地方立法程序使改革發(fā)展決策更加完善科學(xué)

當(dāng)前，全面深化改革與全面依法治國處于同步的關(guān)鍵期。地方立法在引領(lǐng)和推動(dòng)地方改革發(fā)展的同時(shí)，地方改革發(fā)展也反過來對(duì)地方立法進(jìn)行倒逼，推動(dòng)上層建筑的構(gòu)建，兩者相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充。在地方法治建設(shè)框架內(nèi)，推進(jìn)地方改革發(fā)展實(shí)踐，需要更加注重從整體制度上考慮，從地方性法規(guī)上解決地方改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題。地方立法嚴(yán)格按照中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，當(dāng)面臨新的社會(huì)實(shí)踐時(shí)，主動(dòng)加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，用地方良法促進(jìn)地方改革，實(shí)現(xiàn)地方立法與地方改革發(fā)展決策互相銜接,使地方改革發(fā)展決策更加完善、更加科學(xué)。改革開放以來尤其是近些年來，對(duì)于如何通過立法來使改革發(fā)展決策更加完善、更加科學(xué)，各地實(shí)踐中已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1.確保地方重大改革發(fā)展舉措于法有據(jù)，不允許改革活動(dòng)任意沖破法律底線，保障法律的穩(wěn)定性及威嚴(yán)，不允許以沒有當(dāng)前法律條款為理由，而妨礙地方改革發(fā)展。如：在地方立法過程中，突出地方立法的預(yù)期性及前瞻性，為今后的地方改革發(fā)展預(yù)留必要的發(fā)展空間。法治應(yīng)該成為地方人大設(shè)計(jì)制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和立法指導(dǎo)思想，面對(duì)地方治理日益豐富和擴(kuò)大的選擇機(jī)會(huì)，通過加大地方立法工作力度，對(duì)行為和社會(huì)進(jìn)行靈活調(diào)節(jié)及效率化組織。對(duì)于屬于改革中試驗(yàn)行動(dòng)的范圍，地方改革發(fā)展制度怎么進(jìn)行設(shè)計(jì)，怎么進(jìn)行改革，地方立法必須要有前瞻性和預(yù)見性，為將來預(yù)備必要的空間。

2.重視地方基層一線干部群眾的意見。法意本身就是人民意志的體現(xiàn)，地方立法活動(dòng)根基在于人民，目的也在于人民。要征求當(dāng)?shù)馗麟A層人群的意見建議，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)人民群眾的意見建議要認(rèn)真審議，進(jìn)一步完善地方改革發(fā)展決策體制機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一起來，使地方立法真正體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦恼w意志和根本利益，兩者高度融合、完全一致。

3.及時(shí)進(jìn)行地方立法。當(dāng)?shù)胤礁母锇l(fā)展決策與現(xiàn)行地方性法規(guī)出現(xiàn)不一致的情況，盡快啟動(dòng)地方人大主導(dǎo)的法規(guī)修改程序，以科學(xué)理性的精神對(duì)全面深化改革進(jìn)行總結(jié)，確保地方改革發(fā)展不因?yàn)榇嬖诜烧系K而無法進(jìn)行或者是違法進(jìn)行，對(duì)于通過地方實(shí)踐已經(jīng)證明較成熟的改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如：各地先行先試區(qū)的切合實(shí)際的具體改革發(fā)展舉措等，應(yīng)當(dāng)盡快在上層建筑方面有所反映，將其上升為法律層面，這樣就不會(huì)在抽象和穩(wěn)定的法律與具體運(yùn)動(dòng)的社會(huì)變革之間束手無策，這樣才能為地方改革發(fā)展提供法律支持和法律保障。要及時(shí)廢止現(xiàn)行地方性法規(guī)中已落后時(shí)代發(fā)展的規(guī)范性文件，特別是明顯不符合深化改革和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的規(guī)范性文件，對(duì)于那些地方性法規(guī)立改廢釋的啟動(dòng)條件暫不成熟，但當(dāng)?shù)馗母飳?shí)踐又迫切需要的情況，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)向上級(jí)爭(zhēng)取先行先試的政策，解決目前地方法律依據(jù)不足的問題。

（三）地方立法為改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障

地方改革發(fā)展是地方立法的動(dòng)力源泉和實(shí)踐基礎(chǔ)，地方改革發(fā)展實(shí)踐為地方立法提供法律運(yùn)行的實(shí)在環(huán)境，必須緊跟地方改革發(fā)展的時(shí)代節(jié)奏和步伐，推動(dòng)地方立法工作，對(duì)地方改革發(fā)展及時(shí)做出回應(yīng),為地方改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。地方改革與地方立法由于各種原因，存在這樣或那樣的沖突，實(shí)際上兩者不可分割。要通過地方性立法來確認(rèn)改革發(fā)展成果，推動(dòng)地方社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，地方改革與地方立法同時(shí)進(jìn)行，可更好的實(shí)現(xiàn)地方的發(fā)展，更好的實(shí)現(xiàn)地方有效治理。這也是地方改革與地方立法的目的。在實(shí)踐中，地方法律缺乏應(yīng)有的權(quán)威也是事實(shí)，因此依靠地方立法保障地方改革發(fā)展、促進(jìn)地方改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，其現(xiàn)實(shí)意義十分重大。

首先，必須以“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”作為地方立法的根本價(jià)值追求。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)地方立法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)地方民主立法與科學(xué)立法的總體要求。其次，要在現(xiàn)行法律允許的范圍內(nèi)制定地方性改革發(fā)展政策，地方改革發(fā)展主張必須在法律框架內(nèi)實(shí)行，同時(shí)將其上升到立法層面，使地方性法規(guī)宏觀結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、和諧、協(xié)調(diào),從而建立與地方改革發(fā)展相適應(yīng)的地方制度，并在地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)和人民中間得到普遍遵行，這樣才能提升法律的威信和政府的公信力。再次，地方立法必須符合地方改革的本質(zhì)和地方發(fā)展規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，充分考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件和當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需要，符合當(dāng)?shù)厝嗣褡陨砝妫骖欓L遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展與進(jìn)步。最后，地方性立法必須先行先試，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)將地方改革發(fā)展實(shí)踐推向法制變革的前沿。地方實(shí)踐已證明為正確的經(jīng)驗(yàn)作法要成為地方立法的關(guān)注對(duì)象，必須要用法律的形式將它們肯定下來，鞏固當(dāng)?shù)厣鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐和改革開放的成果，使其獲得形式正當(dāng)?shù)暮侠硇?。同時(shí)，要特別注意法治的超前性，將現(xiàn)有改革成果上升法律時(shí)需要超越現(xiàn)實(shí)，具有一定的超前性，無論在法規(guī)的制定還是立法規(guī)劃方面，都要面向未來、面向當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)發(fā)展的趨勢(shì)，面向改革發(fā)展的需求。

［1］李步云.依靠法治保改革促改革［J］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2016.

［2］何淵.論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2016,(1).

［3］李林.從治國理政的戰(zhàn)略高度深刻把握“十三五”時(shí)期法治建設(shè)［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版),2016,(1).

［4］吳漢東，汪鋒，張忠民.“先行先試”立法模式及其實(shí)踐——以“武漢城市圈”“兩型”社會(huì)建設(shè)立法為中心［J］.法商研究，2015,(3).

［5］肖明.“先行先試”應(yīng)符合法治原則——從某些行政區(qū)域的“促進(jìn)改革條例”說起［J］.法學(xué)，2014.

熊文瑾（1985—），男，江西省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)助理研究員，碩士，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。（江西南昌 330006）

［責(zé)任編輯：朱晨光］