文/高秉雄 胡云

國家治理能力變量體系研究

文/高秉雄 胡云

國家治理能力理論框架和方法體系的研究當從對變量體系的建構和分析中把握，國家能力研究的既有成果為治理能力研究提供了學術資源和思考路徑?，F(xiàn)代國家理論發(fā)展的整體脈絡一直暗含著對于國家能力的思考，它提供了屬性、職能、制度、關系、政治行動者和績效等多個變量的分析論證，約束著國家能力的核心內容。國家理論研究中關于國家能力的解釋經過了一個多樣化的發(fā)展歷程，不同發(fā)展階段對國家能力特定變量的內涵和特征給予了不同的解讀。在變量選擇的基礎上構建國家治理能力變量體系，對于國家治理能力研究的深入具有重要意義。

國家理論中的國家能力變量研究

對于國家能力的研究在最初表現(xiàn)為對國家屬性的討論，理想型國家必然要求具備特定的國家能力。16世紀“主權國家”的概念指出主權是國家的基本屬性，這一屬性規(guī)定了絕對主義國家的國家能力。17、18世紀“契約國家”的主張者認為國家能力的內容主要服務于契約的形成、執(zhí)行和維護。18世紀后期，功利主義認為國家的目標是使得個人利益和幸福得到最大滿足，對幸福的妨礙或者促進是判斷國家合理性的依據。19世紀中期，馬克思、恩格斯提出國家本質上具有工具屬性。此后，國家屬性的研究在兩個方向上得到了新的發(fā)展，一種是以國家掠奪和剝奪屬性為基礎，形成了“強權國家”“暴力國家”的理論，另一種則是認為國家兼具了契約性質和暴力性質，發(fā)展出了“產權國家”“暴力潛能”的理論。20世紀中期，“福利國家”和“威權國家”理論的興起對于國家能力的屬性做出了新的解釋。

國家能力考察的是國家實現(xiàn)功能和目標的能力，國家功能和目標要通過國家職能進行規(guī)范和約束。亞當·斯密認為國家應該充當市場經濟的守夜人，主要職能是國防、司法、建立和維持公共機構和公共工程。邊沁和密爾認為國家的首要職能在于促進人們道德的、智力的和積極的品質。馬克思從階級的角度，提出國家的主要職能是政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。列寧的“暴力革命理論”和葛蘭西“文化霸權理論”拓展了馬克思的國家職能觀。西達·斯考切波強調國家的首要職能是主權完整和行政—軍事控制。此外，邁克爾·曼將國家職能的分析建立在國家權力劃分的基礎上，專制性國家權力要求國家履行意識形態(tài)的、經濟的和軍事的職能，基礎性權力則要求國家具備在社會領域內貫徹國家命令、實施政策、提取和分配資源的職能。

國家能力是在國家不同部分相互影響、相互作用的過程中產生的，不同關系結構規(guī)定了國家能力的內容和形式。國家能力的關系變量包含了國家與社會的橫向層面，以及中央與地方的縱向層面。契約國家倡導者提出社會是憑借天賦權利組織起來的獨立于國家之外的共同體，實現(xiàn)了國家與社會在觀念上的分離。對于國家和社會關系的研究有多個路向的發(fā)展。喬治·米格代爾提出社會中國家的范式，認為國家與社會力量可以通過合作和文明建設相互強化。中央與地方關系是影響國家能力的另一個關系維度。杰里米·邊沁和約翰·S·密爾認為在國家活動中地方具有區(qū)別于中央的功能和優(yōu)勢，主張地方參與和地方自治。恩格斯指出，“集權是國家的本質，國家的生命基礎”，集權的作用在于促進公民職責的履行。毛澤東在此基礎上對于建立新型人民民主專政體制下中央與地方關系進行了新的思考。

國家能力產生于行動者所付諸的行動，以政治行動者為中心的研究使得國家能力具有了更具體、更豐富的內容。尼洛科·馬基雅維利提出了國家理由的概念，認為國家采取行動的基本目標在于維持國家健康和力量。19世紀中期馬克思、恩格斯轉向對統(tǒng)治階級之外的行動者的考察，集中研究現(xiàn)代無產階級，號召全世界無產者聯(lián)合起來，從自在階級發(fā)展為自為階級。社會運動理論強調行動者的廣泛性，參與的組織化、目標性和計劃性以及集體行動對政治過程的作用。理性選擇理論將政治行動者劃分為政治精英、社會精英、經濟精英和文化精英等各類精英和政治弱勢群體。在政治過程中國家不再是唯一的行動者，但卻具有了獨特的身份和地位，國家能力代表著包含國家但不僅限于國家的政治行動者的共同能力。

制度是國家能力研究的又一核心變量。國家是生產、實施和維護制度的基本單位。在契約國家中，制度的意義在于保障不可讓渡的公民權利，以及規(guī)定和限制國家權力。馬克思列寧主義學說認為制度產生于革命的歷史過程，社會主義國家政治制度是無產階級革命的產物。約翰·羅爾斯認為，制度塑造了社會的基本結構，制度之間的關系體現(xiàn)了正義的原則。道格拉斯·諾思提出了以產權理論、意識形態(tài)理論和國家理論為基礎的制度理論，解釋近代國家制度的形成以及制度變遷的過程。詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森認為制度是基于人的理性，制度的功能在于控制偏好、分配資源和約束選擇，進而形成認同。弗朗西斯·福山將制度能力等同于國家能力。在現(xiàn)代國家建設中，國家的制度水平是國家能力的集中體現(xiàn)。

績效是國家理論研究中一個貫穿始終的變量，它體現(xiàn)在對國家能力進行衡量、評價和改善的思考。早期對國家能力的衡量強調國家意志貫徹能力的強弱。阿爾蒙德和鮑威爾認為國家能力的績效是政治系統(tǒng)中“提取、分配、管制和象征”四類輸出的總體結果?，F(xiàn)代化進程中的國家能力建設，不僅包含國家的經濟成就和政治成就，更趨向于強調國家實現(xiàn)其公共責任的能力績效。20世紀90年代以來，立足于國家能力評估的定量研究和比較研究得到了長足發(fā)展，由世界銀行發(fā)布的全球治理指數(shù)、美國國際發(fā)展署的民主與治理評估框架、哥德堡大學的治理質量觀察等是其中翹楚。

國家理論進展中的變量約束著國家能力，變量之間并非孤立存在。現(xiàn)代化進程的國家能力是變量演化和變量之間相互作用的結果。

國家治理能力的變量選擇

國家作為現(xiàn)代化治理的元主體，國家治理能力必然一定程度包含了國家能力的基本特征。國家在治理能力結構中居于優(yōu)勢地位，國家能力是國家治理能力的重要組成部分，因此國家能力的變量內在地符合國家治理能力研究的變量要求。從國家能力建設到國家治理能力現(xiàn)代化，需要基于國家能力構建出國家治理能力新的理論內涵和研究架構。有選擇地將國家能力變量運用到國家治理能力變量研究之中，既需要在新的話語環(huán)境中建構出新的內涵，又需要對于變量的邏輯和表現(xiàn)進行重新定位和闡釋。

（一）治理能力的屬性變量。國家政權對于國家治理能力依然是前提性的，而其屬性表現(xiàn)為權力配置問題，關注權力的分享、結構的多樣化和參與的擴大。國家治理能力現(xiàn)代化與民族化、民主化過程共同推進，在這個進程中國家難以單純憑借暴力和強制采取行動，國家通過分享權力的形式，與市場和社會共同參與到治理過程之中。多元參與的治理架構具有鮮明的文化性質，文化的連續(xù)性和繼承性塑造了國家治理能力的內在的結構屬性。治理能力的結構屬性指的是治理的分工和安排并非等量齊觀，黨和國家在治理結構中承擔元主體的角色，在提供目標和規(guī)則、整合資源和協(xié)調行動、引導協(xié)商和合作方面有獨特優(yōu)勢。國家治理能力屬性是國家發(fā)展和治理變遷的共同作用，處于不斷調整和發(fā)展過程中，建設特定國家治理能力需要立足于與之相適應的屬性特征。

（二）治理能力的職能變量。國家職能是國家超越市場和社會實現(xiàn)意志的行為總和，國家治理職能依然需要國家職能的健全和發(fā)揮，更需要建立起與屬性相匹配的職能體系，實現(xiàn)目標、功能和責任的統(tǒng)一。健全以多元參與、平等協(xié)商為基礎的治理機制，形成政黨領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的職能分工體系是推動治理能力現(xiàn)代化的重要內容。新的職能分工意味著：一方面國家對于市場和社會的職能在內容和方式上發(fā)生顯著的轉變，國家通過制度供給的方式管理各項公共事務，統(tǒng)籌不同治理領域和治理主體、引導國家治理的整體性方向；另一方面進一步推動市場、社會與國家的分離，充分利用市場在資源配置和生產方面的功能優(yōu)勢，社會在推動利益協(xié)商、信息流通和促進集體行動的功能優(yōu)勢，依據治理目標和治理事務的具體要求形成合理化和科學化的職能分工體系。

（三）治理能力的行動者變量。從國家能力到國家治理能力，政治行動者的類別、范圍和行動方式趨向多樣化，行動者的相互關系和內在動機也發(fā)生了轉變。要廣泛地動員社會經濟領域內的行動者積極參與到治理過程中去，讓市場和社會通過組織化方式，依法實現(xiàn)自我管理和自我服務。改變國家大包大攬的管理方式，讓治理行動者扮演適當?shù)慕巧?、發(fā)揮不同的功能、承擔相應的責任。通過培養(yǎng)共贏的、合作的、公益的觀念，推動治理行動者之間充分的信任和合作。大力推動社會治理機制的創(chuàng)新與發(fā)展。不斷擴大治理參與的渠道，促進基層民主的發(fā)展，創(chuàng)新行動者的溝通方式，發(fā)展暢通的公共話語機制，保障行動者之間能夠實現(xiàn)充分對話、討論和協(xié)商。培養(yǎng)現(xiàn)代化治理的行動者，要不斷的消除治理機制中的阻滯性因素，更好地整合資源、匯聚力量、服務大局。

（四）治理能力的關系變量?，F(xiàn)代化治理意味著國家治理、市場治理和社會治理之間形成了一種新穎關系。中國語境中的治理是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，新型關系意味著在國家、市場和社會之間，在中央與地方之間形成有機聯(lián)結。從橫向關系來看，要建立以雇傭、承包、協(xié)商和分享為主要形式的合作伙伴關系，充分挖掘不同層次的治理潛力，降低治理的成本，發(fā)揮國家治理的整體優(yōu)勢。在縱向關系層面，以事權和財權合理劃分為核心，在堅持中央的統(tǒng)一領導下科學劃分地方治理權力，兼顧地方發(fā)展利益，充分調動地方在治理過程中的積極性和創(chuàng)造性。治理關系是依據治理需求不斷調整和完善的，這個過程要保障權責劃分的一致性，賦予治理關系合理的彈性，充分激發(fā)各個部分的治理活力，逐步推動治理關系的科學化、民主化和法治化。

（五）治理能力的制度變量。制度的功能在于為治理屬性的轉變、治理職能的配置、治理行動的規(guī)范和治理關系的協(xié)調提供一套普遍接受的約定和規(guī)則。正式制度的包容性和非正式制度的整合性相結合是現(xiàn)代化制度體系的顯著特征，薩繆爾·P·亨廷頓認為，現(xiàn)代化進程中的制度應該具備將新的社會力量吸引進體制里來的能力。非正式的制度能夠在治理組織之間形成信任、互惠和相互依存的關系，從而促進國家治理能力的吸納和整合，“一個組織的建構越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內促進制度的成功?！敝袊卫砟芰Φ闹贫冉ㄔO需要建立一種標準化的制度依據，“標準化”是國家治理的制度前提，標準化的作用在于確立規(guī)范、確立標的、促進合理化、形成評估標準來實現(xiàn)治理能力制度化和效益的改善。

（六）治理能力的績效變量?？冃菍ψ兞矿w系的量化體現(xiàn)，是整體性的、動態(tài)性的、持續(xù)性的結果。中國治理能力績效研究需要有選擇地學習和借鑒國外對于治理能力績效測評的科學方法和進步成果。建立中國特色的治理能力績效體系要立足中國治理現(xiàn)狀，以中國國家治理發(fā)展為導向，體現(xiàn)中國政治經濟發(fā)展的條件。中國治理能力績效研究取得了重大推進，俞可平、何增科等人提出不同原則的績效考察思路，一些圍繞特定的治理理念和治理目標展開的績效研究取得了豐富成果。國家治理能力績效研究的科學化發(fā)展有利于促進治理能力變量的完善，引導治理能力現(xiàn)代化的進程。

國家治理能力的變量體系建構

國家治理能力引入屬性、職能、關系、行動者、制度和績效等主要變量，這些變量在國家治理的語境下具有新的意義。推進國家治理能力的學術研究，關鍵是要建構包含上述六個變量的變量體系，亦即構筑中國特色的國家治理能力分析體系，發(fā)揮變量體系的集合優(yōu)勢。這套國家治理能力的變量體系在國家治理能力現(xiàn)代化語境下具有鮮明的中國特點，國家治理能力變量體系關系到中國治理能力現(xiàn)代化建設的整體戰(zhàn)略部署，反映了推進治理能力現(xiàn)代化的著力點和方向，對于國家治理能力建設具有實踐指導性。具體表現(xiàn)為：

（一）優(yōu)化行動者結構。國家無疑是最重要的治理行動者，國家治理能力現(xiàn)代化需要具有高能力的行動者積極貢獻出治理智慧、承擔治理責任、發(fā)揮功能優(yōu)勢。優(yōu)化行動者結構的目標在于充分發(fā)揮行動者的獨特優(yōu)勢，提升整體行動的綜合能力：鞏固黨對于國家治理能力建設的核心領導力，提升中國共產黨治國理政的總體能力，進而擴大行動者結構的規(guī)模和功用，保證共同治理的整體性和集中性；充分吸引更多行動者參與到治理過程中，通過合理賦權進一步確立市場和社會在結構中的身份和地位，賦予行動者更多的自主空間；結構化的行動者離不開價值目標和價值體系的引導，保障集體行動的合理性和高效性需要不斷鞏固社會主義核心價值體系，通過精神文明建設促進行動者的自我規(guī)范、相互約束和自我引導。

（二）重構治理關系。建立職責清晰、有機配合、高效運行、規(guī)范有序的新型的治理關系是國家治理能力現(xiàn)代化的重要條件。在橫向關系層面，使治理過程中的公共政策能夠充分體現(xiàn)市場和社會的主體性和能動性，通過推動治理體制改革落實市場和社會的治理職權，不斷增強市場和社會行動者自主行動的底氣和動力。橫向關系的重構為縱向關系的重構奠定基礎。在縱向層面，理順治理關系的目標在于提升中央層級和地方層級在治理行動的一致性和協(xié)調性，保持政策制定、執(zhí)行和反饋的連貫性。在中央整體布局下充分地發(fā)揮地方治理比較優(yōu)勢，激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性，不斷鞏固中央的領導力和凝聚力，在中央統(tǒng)一領導下形成上下一體的整合能力。通過兩個關系層面的重構，使得公共領域和私人領域、中央層級和地方層級在行動上得到有機地銜接，在能力上得到深度地整合。

（三）強化制度創(chuàng)新。國家治理能力的現(xiàn)代化必須要通過強化制度創(chuàng)新予以配合和支撐，制度創(chuàng)新是推動權力結構調整、改善權力制約機制、優(yōu)化職能體系、重構治理關系的重要保障。強化制度創(chuàng)新的基本點在于不斷堅持、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。通過提升黨內制度和國家制度的耦合性，激發(fā)市場和社會制度創(chuàng)新的自發(fā)性，擴大制度的一致性和包容性。增強制度執(zhí)行力是強化制度創(chuàng)新的關鍵內容，不斷提升制度自覺性和制度的實踐效力，形成具有操作性和實踐性的執(zhí)行邏輯。以現(xiàn)代化治理需求和價值體系為匹配系統(tǒng)，實現(xiàn)治理行動的規(guī)范化、程序化，保證治理關系的科學化、民主化。制度創(chuàng)新為現(xiàn)代化治理提供長久的引導和支撐，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供總體性、全面性和戰(zhàn)略性的保證。

（四）提升績效水平。國家治理能力的績效變量是對于治理成果的衡量和評估，它反饋了其他變量的程度

和狀態(tài)。衡量國家治理能力的績效對于當下的政治實踐而言，至少有以下幾方面的意義：績效體現(xiàn)了治理目標的實現(xiàn)程度，從而關系到國家治理能力的改進；績效體現(xiàn)了治理體系的合理化程度，從而關系到國家治理能力體系的調整；績效是國家治理水平競爭的重要考察指標，從而不同的國家和地區(qū)可以通過治理能力水平的衡量和評估相互借鑒和學習；績效反映了國家治理能力各個變量在現(xiàn)實情景中的程度和狀態(tài)，能夠更好的服務于實踐糾錯和建設推進。

中國治理能力現(xiàn)代化在當下的建設階段具有鮮明的特點，國家治理能力現(xiàn)代化要立足于中共引導，制度創(chuàng)新，關系重構，績效引導的多方面推進。中國治理能力變量體系處于不斷建設和發(fā)展之中，變量體系建構對于國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要價值將逐漸展現(xiàn)出來。

（高秉雄系華中師范大學政治與國際關系學院教授，胡云系華中師范大學政治與國際關系學院碩士生；摘自《社會主義研究》2017年第2期；原題為《國家治理能力變量體系研究——基于國家能力變量研究的思考》）