徐曉天(中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院海洋所所長)

2017年，南海局勢整體趨緩，地區(qū)合作勢頭顯著抬升。但在表面的平靜下，存在著兩個重要的變化：一是南海問題從局部的主權(quán)問題上升為整體性的海權(quán)問題；二是域內(nèi)矛盾仍然存在，并將從根本上影響南海的穩(wěn)定局勢。這種變化將加大中國南海維權(quán)，乃至建設(shè)海洋強國的挑戰(zhàn)。

一、南海問題由局部主權(quán)之爭上升為整體海權(quán)之爭。自2012年“黃巖島事件”以來，尤其是2013年初菲律賓提起南海仲裁案以來，中國與菲律賓、中國與越南在南海問題上的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利之爭一直主導(dǎo)著南海局勢的發(fā)展。盡管美國從外交和軍事領(lǐng)域不斷加大對南海問題的介入力度，但相比較而言，中菲矛盾(突出表現(xiàn)為圍繞南海仲裁案展開的一系列發(fā)展)可謂是當(dāng)時的主要矛盾。2016年7月，南海仲裁鬧劇落幕，中菲關(guān)系開始全面改善，中越也鞏固了管控海上矛盾的共識，南海局勢快速趨于穩(wěn)定。但是，以美國為首的一些域外大國，為牽制中國海上崛起，不斷攪渾南海。中國與以美國為首的一些域外大國的海權(quán)矛盾成為當(dāng)前南海問題的主要矛盾。具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，有關(guān)域外大國延續(xù)以往戰(zhàn)略框架。美國特朗普政府對奧巴馬政府“亞太再平衡”和南海政策框架有所延續(xù)，并且更加注重實效，強調(diào)“以實力求和平”，對美國軍方及地區(qū)盟友倚重增強。加上日本一直推進(jìn)南下，澳大利亞持續(xù)北上，印度積極東進(jìn)，域外大國的利益仍將繼續(xù)匯聚南海地區(qū)，南海問題將是這些國家抑制中國崛起的長期抓手。

第二，有關(guān)域外大國加強南海戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。近年來，隨著中國加大東海和南海維權(quán)力度，以及增強在印度洋的存在，美國、日本、澳大利亞、印度在雙邊和三邊關(guān)系中不斷加強戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。2017年11月，美國總統(tǒng)特朗普在其首次東亞之行中拋出“自由與開放的印太”戰(zhàn)略構(gòu)想。11月12日，美國、日本、澳大利亞、印度外交高官在馬尼拉首次舉行“印太四邊磋商”，討論“在自由和開放的印太地區(qū)增進(jìn)繁榮和安全的共同愿景”，提出“維護(hù)印太基于規(guī)則的秩序，包括航行和飛越自由、尊重國際法及和平解決爭端;協(xié)調(diào)印太地區(qū)反恐和海上安全努力”，并“將繼續(xù)討論”該議題。11月13日，特朗普與印度總理莫迪舉行會談，討論了兩國對“自由和開放的印太地區(qū)”之共同承諾； 特朗普、澳大利亞總理特恩布爾和日本首相安倍晉三舉行三邊會談，強調(diào)“一道促進(jìn)自由和開放的印太地區(qū)的重要性”。盡管此次磋商暫未上升至首腦層級，但表明其在以往雙邊、三邊基礎(chǔ)上已著手四邊戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

第三，軟硬兩手加大對華行為規(guī)制。一方面，繼美國2014年由泛泛支持制定“南海行為準(zhǔn)則”(COC)轉(zhuǎn)向提出COC應(yīng)包括危機處理程序等內(nèi)容后，美日2017年8月“2+2”磋商聲明明確提出，“期盼締結(jié)有意義、有效和具有法律約束力的準(zhǔn)則”。鑒于中國與東盟國家2018年初將開展COC案文磋商，美日等國或在具體條款和文件性質(zhì)上繼續(xù)做文章。另一方面，有關(guān)域外大國在以“航行自由行動”為代表的軍事行動上呈現(xiàn)出美國常態(tài)化行動、美日協(xié)同行動、其他有關(guān)盟國或伙伴國跟進(jìn)的趨勢，變相坐實南海仲裁結(jié)果。例如，美國特朗普政府制定長期性、常態(tài)化南?！昂叫凶杂尚袆印庇媱?；美日軍艦首次同時?？吭侥辖鹛m灣，商定協(xié)同提升南海國家海上安全能力；澳大利亞海軍編隊赴南海地區(qū)開展近30年來最大規(guī)模的軍事交流。

二、中國與域內(nèi)國家矛盾仍將從根本上制約南海的穩(wěn)定與合作。隨著美國特朗普政府對東南亞重視程度有所降低、菲律賓杜特爾特政府改變前任對南海問題的處理方式，越南、馬來西亞、印尼等與中國正面對抗的動能明顯下降，但其南海權(quán)利主張并未變更，伺機加強對所占島礁和有關(guān)海域?qū)嶋H管控的動能仍然較強。這將深刻影響中國與有關(guān)域內(nèi)國家之間的互信與海上合作，并可能在特定的戰(zhàn)略大環(huán)境下再次爆發(fā)危機。有關(guān)域內(nèi)國家在這方面的具體表現(xiàn)如下：

第一，仍然堅守其固有的權(quán)利主張。南海其他國家雖然沒有像美國、日本、澳大利亞那樣頻頻提及南海仲裁結(jié)果，但仍然不時表態(tài)反對中國的斷續(xù)線主張，堅持依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(以下稱《公約》)聲索權(quán)利。例如，印尼海洋事務(wù)統(tǒng)籌部長盧胡特2017年4月表示不承認(rèn)斷續(xù)線；馬來西亞外長阿尼法10月稱中國的南海主張不符合包括《公約》在內(nèi)的國際法；以前外長德爾羅薩里奧、最高法院大法官卡皮奧、眾議員阿勒哈諾為代表的菲律賓國內(nèi)反對勢力，頻頻攻擊杜特爾特擱置仲裁結(jié)果的立場，要求其在中菲雙邊磋商中討論執(zhí)行南海仲裁的問題。

第二，謀求強化對有關(guān)區(qū)域?qū)嶋H管控。2017年4月，菲律賓防長洛倫扎納非法登陸中業(yè)島，宣布撥款16億比索(約2.2億人民幣)在該島修建發(fā)電廠、污水處理系統(tǒng)和漁港，修繕該島機場跑道及提高駐軍生活條件；5月菲律賓西部軍區(qū)啟動準(zhǔn)備工作，目前正在建設(shè)大型軍艦泊靠設(shè)施，預(yù)計2018年初完工。越南除了持續(xù)推進(jìn)所占島礁的建設(shè)外，2017年6月一度允許外國鉆油船赴中國“萬安北-21”區(qū)塊作業(yè)，7月延長印度公司在其所謂“128”區(qū)塊(部分位于斷續(xù)線內(nèi))內(nèi)的勘探許可，意欲趁機擴大侵權(quán)。2017年3月，馬來西亞決定年內(nèi)更換多艘老舊軍艦，以應(yīng)對南海局勢。2017年4月，印尼宣布將把廖內(nèi)群島打造為該國經(jīng)濟(jì)外交中樞，7月將納土納群島附近海域命名為“北納土納?！?， 不斷推進(jìn)該群島海軍基地建設(shè)和軍力部署。

第三，倚傍域外大國與中國抗衡。目前，南海周邊國家雖然總體上采取“大國平衡”策略，但在南海問題上仍仰仗域外大國，尤以越南為甚。越美、越加、越澳2017年11月分別發(fā)表聯(lián)合聲明，要求所有南海聲索國依據(jù)《公約》澄清海洋主張，完全尊重法律和外交程序，以及盡早締結(jié)有效、具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”。美國推進(jìn)落實奧巴馬時期提出的“東南亞海上安全倡議”，向越南交付1艘“漢密爾頓”級巡邏艦和6艘快速巡邏艇。日本決定援助越南6艘新造巡邏船、提供384億日元(約23億人民幣)貸款，提升其海上執(zhí)法能力；援助菲律賓1萬億日元(約300億人民幣)，提高其海上執(zhí)法能力和打擊毒品犯罪；交付馬來西亞2艘巡邏船。印尼則請求日本援助6艘巡邏船和6部二手海事雷達(dá)。

綜合來看，盡管在中國的積極努力下，南海局勢趨于穩(wěn)定，但固有矛盾、新興矛盾日益疊加，中國面臨的挑戰(zhàn)依然較大。鑒此，中國應(yīng)著力加強與有關(guān)域外大國的戰(zhàn)略溝通，完善危機管控機制，并通過推進(jìn)構(gòu)建新型大國關(guān)系，及時化解域外大國在南海問題上對中國的“戰(zhàn)略合圍”。同時，中國應(yīng)與東盟國家健全南海問題磋商機制和危機管控機制，在雙邊合作中推進(jìn)海上互聯(lián)互通建設(shè)，在南海沿岸國合作中先行探討共同開發(fā)南海漁業(yè)，以及海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究等功能性合作，使南海局勢行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！?/p>