羅新宇

摘 要：隨著民主與法治日益深入人心，公民呼吁保護公民權利的呼聲日益高漲。我國法律規(guī)定了較為完善的公民權利，但如果沒有相應的權利保護機制，公民的權利就是一紙空文，只能看而不能觸摸。雖然公民權利的救濟渠道是多種多樣的，但司法救濟是最根本也是最重要的途徑，而行政公益訴訟制度就是司法救濟的重要組成部分。法學理論界也承認私權利對公權力的制約作用。雖然權利分立也能產生相互制衡的作用，但是各個國家機關之間存在各種利益關系，權力分立所能產生的制約效果有限。這就使法學家們將目光轉移到了私權利的制約作用上，促進了法學學者對行政公益訴訟制度的研究。目前，我國法學界對行政公益訴訟制度的理論研究已趨于成熟，為我國即將設立的行政公益訴訟制度提供了堅實可靠的法律理論根基。

關鍵詞：私權利；公權力；公共利益

一、我國行政公益訴訟制度立法現(xiàn)狀及概念

我國現(xiàn)在并沒有建立起行政公益訴訟制度。2012年，修訂了民事訴訟法，新的民事訴訟法設立了公益訴訟制度，規(guī)定“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。由此可見，我國立法者也認識到公益訴訟的重要性，但卻未考慮侵害公共利益的主體不僅可能是平等的民事主體，也有可能是行政機關，所以忽視了行政公益訴訟。同時，在民事公益訴訟制度中，只有法律規(guī)定的特定機關和組織才有權提起，但這些機關或組織往往會不作為或怠于行使這項權力，進而使這項司法救濟制度形同虛設。為了在我國設立能夠真正維護公共利益的行政公益訴訟制度，需要我們更加深入的研究這項制度，包括其概念、特點、如何與我國現(xiàn)實情況相結合等。

一般認為，行政公益訴訟是指行政主體實施了行政違法行為，損害了公共利益或者是有損害公共利益危險時，雖與公民自身沒有直接的利害關系，但為了維護公益，而請求法律規(guī)定的國家機關代表受害人向法院提起的行政訴訟。

由此可見，通用的概念認為行政公益訴訟有如下的幾個構成要件：

（1）行政行為侵犯了公共利益；

（2）與提起訴訟的主體沒有直接的利害關系；

（3）由特定機關向法院提起訴訟。

筆者并不認同這一觀點，因為行政公益訴訟的提起主體不應局限于特定的國家機關，而應該是公民、社會組織、國家機關都應享有提起行政公益訴訟的權利。為何要賦予社會組織和公民提起行政公益訴訟的權利呢？因為從人之本性來看，趨利避害的心理適中在人們的心理活動中占主導地位。所以往往法律規(guī)定的，國家機關的工作人員寧愿選擇對行政機關的違法行為采取漠視的態(tài)度。從我國體制來看，我國各機關的監(jiān)督與制約體系并不完善，單獨將提起行政公益訴訟的權利賦予某些國家機關難以實現(xiàn)這項制度的價值。唯有將權利下放，才能在國家機關不履行相應職責的情況下，也不至于使行政公益訴訟制度變成一紙空文，這也印證了名言“唯有將權力牢牢掌握在人民手中才能真正地捍衛(wèi)人民的權利”。

在學習外國制度時，要堅持“取其精華，去其糟粕”的原則，要分辨精華與糟粕，首先要全面了解本國的國情，更要了解國外的制度，否則何談借鑒？在社會主義初級階段的中國，民主和法制的逐步建立和完善，我國的行政公益訴訟制度的建立也處于飛速發(fā)展時期。要想創(chuàng)建順應我國當前國情的行政公益訴訟制度，必須批判地學習國際經驗與成就。雖然國外對行政公益訴訟制度的稱呼不盡相同，但制度設立的目的和內容大抵相同，只不過為適應各國不同的國情而有相應的變化，這也啟示著我們在學習借鑒國外制度時，必須要充分考慮本國國情。比如在德國，行政公益訴訟制度被稱為公益代表人制度。德國為了保護公共利益的特殊代表公共利益，通過他們的代表參加訴訟。德國學者認為公益和私益的衡公益訴訟的權利集于一人之手，若其不作為公共利益將遭受嚴重的侵害，即使其原意作為也不可能全部都作為，因為個人的力量始終是有限的。于是經過長期的實踐、反復的論證，最終普通公民和組織獲得了提起司法審查的資格，即使其與行政裁決沒有直接的利害關系。

二、設立行政公益訴訟制度的必要性與可能性

目前，我國不僅有堅實的理論基礎，還具有現(xiàn)時的可能性?，F(xiàn)實的必要性與可行性決定了在我國設立行政公益訴訟制度是民心所向。設立行政公益訴訟制度能夠彌補我國法律體系的漏洞，促進憲法監(jiān)督的實現(xiàn)，改變我國憲法被稱為“閑法”的尷尬境地。由于我國法律不承認行政公益訴訟制度，對侵害公共利益的行政機關無法通過訴訟解決，失去了這一根本的、最重要的解決途徑是我國法律體系的一大漏洞。

結合我國特殊國情和借鑒國外行政公益訴訟制度建設的成果，可以對我國將要設立的行政公益訴訟制度進行展望?？梢韵胂螅覈鴮⒁O立的行政公益訴訟制度是一個可以由公民、社會組織和某些國家機關對有關行政機關提起的與其自身沒有直接利害關系的為維護公共利益的訴訟制度。

三、從行政公益訴訟構成要件來展望

（一）行政公益訴訟主體

從提起行政公益訴訟的主體來看，我國適宜設立特定國家機關、社會組織、公民個人都是提起行政公益訴訟主體的制度。超過兩千多年的封建社會導致中國人官本位的思想與觀念根深蒂固，縱使新中國成立了60多周年，社會主義制度也已經建立的今天，雖然民主與法治日益深入人心，但是貪污瀆職的事情仍然頻頻發(fā)生、屢禁不止。我國處于社會主義初級階段，只依靠國家機關自覺維護公共利益是不可靠也是不現(xiàn)實的。我們要充分地發(fā)揮公民和社會組織在公共利益上的監(jiān)督作用，以私權利制約公權力。從世界發(fā)展的大潮流來看，將提起行政公益訴訟的主體擴大到公民和社會組織是一種趨勢，從英國和日本的行政公益訴訟制度中都可以體現(xiàn)。

（二）訴訟主體與公益的關系

從提起行政公益訴訟的主體與公共利益的關系來看，不能要求提起主體與公共利益有直接的利害關系，只要求在物質上或精神上遭受某種侵害即可。若某人基于義憤提起行政公益訴訟，當然也是允許的，因為他精神上遭受了侵害，直接導致了其與該公共利益有某種利害關系。放寬提起訴訟主體的限制，有利于鼓勵公民、社會組織提起行政公益訴訟，監(jiān)督行政機關依法行政，從而保護公共利益。endprint

（三）行政公益訴訟的客體范圍

從提起行政訴訟的客體來看，應包括具體的行政行為和抽象的行政行為。只要侵犯了公共利益，就應當接受法律的制裁。因此，擴大提起行政訴訟的客體也是應有之義，特別是抽象的行政行為，其侵犯害的范圍更大、危害更嚴重。具體來說，應該包括以下幾類：

（1）行政機關的不作為導致使公共利益受到損害。例如，未經批準在農田上建造房屋，而相關的土地管理部門不予理睬，致使國家寶貴的土地資源遭受破壞，同時也破壞了城鎮(zhèn)規(guī)劃，影響整體美觀，貽害無窮。對行政機關的此類不作為行為，理所當然可以提起行政公益訴訟。

（2）行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為。

（3）受害人為不特定多數人的具體行政行為。

（4）行政機關抽象的行政行為侵害公共利益。這類行政行為侵害的范圍往往更廣，危害性往往更大。例如，某政府出臺的某項行政法規(guī)侵害不特定多數人的利益。

（四）行政公益訴訟的程序

從行政公益訴訟制度的程序來看，應建立完善的配套程序。在行政公益訴訟程序啟動前，應該有一個前置審查程序。要啟動行政公益訴訟程序，應嚴格審查被訴行政行為，確認具有可訴性，同時屬于行政公益訴訟的范疇，這是保障行政效率、有效利用司法資源的重要途徑。在前置審查程序過程中，審查機關應該向被訴行政機關提出建議書，要求其重新審查其行政行為的合法性并予以回復。這樣行政機關自覺糾正錯誤時可以減少訟累。在行政公益訴訟程序的最后，應當有與之相應的執(zhí)行程序，要令行政公益訴訟的結果達到設立行政公益訴訟制度的目的，才是設立這項制度的初衷。

（五）行政公益訴訟的舉證責任

從行政公益訴訟的舉證責任來看，應該靈活運用各項舉證規(guī)則。依據現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證責任原則上是被告負有，因為行政機關應確保其每一個行政行為都是合法的，這也是法律對公民的一種保護。筆者認為，對于行政公益訴訟，雖然具有行政性，但畢竟與一般的行政訴訟案件有所不同。所以，對于有關公益損害或者可能存在損害的事實，應該由原告負舉證責任，若不能舉證，其就不能滿足提起行政公益訴訟的條件；而行政機關應該負責對其行政行為合法性和行管法律法規(guī)根據的舉證；至于程序上及民事上的相關事實，則按照“誰主張，誰舉證”的原則。endprint