文/艾文 本刊記者/耿振善

破產(chǎn)重整制度的發(fā)展與完善
——專訪中國人民大學破產(chǎn)法研究中心主任、教授王欣新

文/艾文 本刊記者/耿振善

破產(chǎn)法的立法完善與司法進步，離不開學術界的理論支持和智力貢獻。中國人民大學法學院教授王欣新是全國人大財經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法起草工作組成員、最高人民法院企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋起草組顧問、聯(lián)合國貿易法委員會第五工作組（破產(chǎn)法）中國代表團成員，兼任中國人民大學破產(chǎn)法研究中心主任、北京市破產(chǎn)法學會會長等職。王欣新教授組織創(chuàng)辦了“中國破產(chǎn)法論壇”及其專題研討會、“破產(chǎn)法文庫”等學術品牌，在推動中國破產(chǎn)立法和破產(chǎn)審判工作方面做出了積極的貢獻。就破產(chǎn)重整制度的價值、實施狀況的評價和發(fā)展趨勢等問題，本刊對王欣新教授進行了專訪。

記者：破產(chǎn)法在市場經(jīng)濟中具有何種重要地位，對市場經(jīng)濟有哪些調整作用與社會影響？

王欣新：市場經(jīng)濟以自由競爭為基本規(guī)律。競爭的結果必然是優(yōu)勝劣汰，進而推動社會發(fā)展進步。破產(chǎn)便是淘汰競爭失敗者、使其規(guī)范退出市場的一種方式。因此，破產(chǎn)是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段必然產(chǎn)生的法律現(xiàn)象。

破產(chǎn)法是保障市場經(jīng)濟正常運轉的關鍵。市場經(jīng)濟是直接以商品交換為目的運轉的經(jīng)濟模式。商品交換是市場經(jīng)濟資源配置的主要方式。在市場經(jīng)濟中，信用交易即錢、貨交付時間分離的交易，是商品交換最重要的方式，所以信用關系的實現(xiàn)也就必然成為維系市場經(jīng)濟正常運轉的關鍵。信用交易在當事人之間形成的借貸關系在法律上稱為債。保證債務關系的正常實現(xiàn)，維護債權人、債務人的正當權益，便成為確立市場經(jīng)濟秩序的基礎，這是任何一個真正的市場經(jīng)濟國家在法律制度上必須妥善解決的基本問題，做不到這一點，就不是真正的市場經(jīng)濟國家。

破產(chǎn)法對市場經(jīng)濟的調整作用可分為直接與間接兩個方面。破產(chǎn)法的直接調整作用，是保障決定市場經(jīng)濟能否正常運轉的債務關系在債務人喪失清償能力時的最終有序、公平實現(xiàn)，維護全體債權人和債務人的正當權益，維護社會利益與正常經(jīng)濟秩序，使阻塞、混亂的商品交換等經(jīng)濟活動重新得以順利、有序進行。從對債權人的保障看，其要旨不僅在于滿足個別債權人的利益，更不是要使債權人都獲得全額清償(這在客觀上通常已不可能)，而是要做到對全體債權人公平和有秩序清償。從對債務人的保障看，不僅為其提供了免受多重訟累、一體清償債務的機會，而且給予那些誠實但不幸經(jīng)營失敗的債務人在符合法定條件下，豁免其在破產(chǎn)程序終結后未能償還債務的途徑。破產(chǎn)法還可以對尚有挽救希望與挽救價值的債務人進行挽救。其他任何法律都不具有破產(chǎn)法的上述調整功能，也不可能取代其社會作用。

破產(chǎn)法在調整債務關系的同時，對市場經(jīng)濟還會產(chǎn)生廣泛的間接社會影響。它可以完善市場經(jīng)濟的競爭機制，促進供給側改革，清理“僵尸企業(yè)”，利用破產(chǎn)的壓力，促進企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益；通過破產(chǎn)與重整制度，優(yōu)化社會資源的配置與使用，調整社會的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結構等，對市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善具有重要的意義。市場競爭必然會有企業(yè)破產(chǎn)的事實發(fā)生，任何人包括政府無論以何種理由、方式強行維持失敗者的存續(xù)，實質上必然是對優(yōu)勝者的壓抑，是對社會資源的浪費與劣質配置，阻礙社會的進步。我們應當積極主動地發(fā)揮破產(chǎn)法的社會調整作用，完善我國的市場經(jīng)濟法律體系。

記者：我國的企業(yè)破產(chǎn)立法為何確立重整制度？重整制度的價值和優(yōu)勢表現(xiàn)在哪些方面？

王欣新：重整作為積極挽救企業(yè)的再建型債務解決制度，在挽救債務人方面具有突出的效用，被公認為是避免企業(yè)破產(chǎn)最為有力的制度。重整制度將債務清償與企業(yè)拯救兩個目標緊密結合，通過對債務關系的調整，消除破產(chǎn)原因，避免企業(yè)破產(chǎn)，將債權人權利的實現(xiàn)建立在債務人企業(yè)與事業(yè)復興的基礎上，全面采取挽救措施，保留企業(yè)的營運價值與社會資源，并最終使債權人等各方利害關系人得到較破產(chǎn)清算更多的清償?shù)壤?。通過重整程序，不僅可以維護債權人、債務人、企業(yè)出資人的正當權益，還可以防止出現(xiàn)企業(yè)連鎖破產(chǎn)、職工失業(yè)以及由此引發(fā)的社會不穩(wěn)定等問題，對于我國完善市場經(jīng)濟、建立和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義，這也就是我國企業(yè)破產(chǎn)法創(chuàng)設重整制度的原因。

重整制度與其他破產(chǎn)制度相比具有以下法律特點：一是重整申請時間提前、啟動主體多元化。二是參與重整活動的主體多元化、重整措施多樣化。三是在重整期間，擔保物權行使受限。四是在重整程序中，法院可依法裁定強制批準重整程序,以避免因部分利害關系人的反對而使重整無法進行。五是在重整程序中可以由債務人自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務，可以消除債務人對重整的抵制因素,促使其在發(fā)生債務危機時盡早申請重整,以減少債權人的損失。

此外，破產(chǎn)程序的啟動還可以為債務人提供債權停止計息、銀行融資等援助企業(yè)挽救的新債權取得共益?zhèn)鶆盏膬?yōu)先清償?shù)匚弧⒐芾砣藢﹄p方均未履行完畢的待履行合同可以行使選擇履行權等一系列有助于企業(yè)重整成功的法律保障。

記者：如何從理論的層面評價重整制度實施十年來的情況？

王欣新：今年是企業(yè)破產(chǎn)法實施十周年。重整制度在中國實施的這十年之中，雖遇有艱難險阻，然破產(chǎn)法為人們日漸接受，企業(yè)成功挽救的一個個鮮活案例將重整制度的重要作用展示給大家，破產(chǎn)重整的理念逐步深入人心，重整制度的實施漸入正軌，取得了引人注目的成就。

第一，破產(chǎn)法對企業(yè)的重整挽救功能得到了人們廣泛的認可與重視，逐步扭轉了破產(chǎn)法僅僅是倒閉清算法、是市場退出法的消極狹隘意識。在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的背景下，充斥市場經(jīng)濟血脈的破產(chǎn)法能否順利實施首先取決于社會觀念的扭轉。當人們真正從內心里開始接受破產(chǎn)是市場經(jīng)濟必然存在的法律現(xiàn)象、破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟必不可少的基礎法律的理念時，破產(chǎn)法才真正具有了普遍實施的社會基礎與條件。近年來，黨中央與國務院愈加重視破產(chǎn)制度在市場經(jīng)濟中的重要調整作用，在多次中央會議上強調要保障破產(chǎn)法的市場化實施，要通過破產(chǎn)制度處置“僵尸企業(yè)”，規(guī)范市場退出機制，促進供給側改革。中央的正確決策為破產(chǎn)法的順利實施奠定了堅實的政治與社會基礎。

第二，在破產(chǎn)立法完善、健全配套制度方面取得一些實質性進展。例如最高人民法院近年來出臺了《關于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（一）》《關于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（二）》等司法解釋；實施立案登記制，發(fā)布《關于破產(chǎn)案件立案受理有關問題的通知》，以解決破產(chǎn)案件受理難問題；建立全國企業(yè)破產(chǎn)重整信息網(wǎng)，發(fā)布《關于企業(yè)破產(chǎn)案件信息公開的規(guī)定（試行）》；發(fā)布《關于在中級人民法院設立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，建立破產(chǎn)審判庭等專業(yè)化審判組織；繼《中華人民共和國民事訴訟法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》對執(zhí)行轉破產(chǎn)問題作出原則性規(guī)定后，發(fā)布《關于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導意見》；等等。一些國家機關和地方政府與法院也制定了許多為重整制度實施配套的措施和文件，這些文件的頒布為破產(chǎn)法的市場化普遍實施確立了制度性基礎，同時也為重整制度的順利實施提供了配套條件。

第三，破產(chǎn)法理論的研究逐步深入，并積極地指導司法實踐。破產(chǎn)法是一個理論與實際密切聯(lián)系的領域，一方面前行的理論研究指引司法實踐對法律正確的執(zhí)行與創(chuàng)新，另一方面，豐富的司法實踐素材反哺理論研究對實務問題的深入探索與突破。在由計劃經(jīng)濟轉為市場經(jīng)濟的我國，缺乏破產(chǎn)法的傳統(tǒng)意識和理念，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有了企業(yè)破產(chǎn)法和一系列司法解釋等文件，但是在基本理念和基礎理論方面仍存在許多模糊認識，需要進一步相互交流、研究解決。為此，中國人民大學破產(chǎn)法研究中心和北京市破產(chǎn)法學會創(chuàng)設了“中國破產(chǎn)法論壇”及其專題研討會，組織出版了“破產(chǎn)法文庫”系列學術作品，以作為破產(chǎn)法理論與實務的研究平臺，至今已成功舉辦了八屆全國性論壇和六次破產(chǎn)法專題研討會，出版了近20部破產(chǎn)法理論與實務界的作品。此外，隨著人們對破產(chǎn)法的日益重視，在全國各地也紛紛舉辦破產(chǎn)法的論壇、講座等研討活動，全方位地促進了破產(chǎn)法尤其是重整制度的理論與實務研究。

重整制度的理論研究對指導司法實踐具有重要的意義。破產(chǎn)法特別是重整制度在我國還是新生事物，法律規(guī)定較為粗略，實踐經(jīng)驗亦不豐富，對法律規(guī)定的正確理解執(zhí)行、對法律規(guī)定不詳或沒有具體規(guī)定的實踐情況如何正確處理，一些實踐中的司法難題如何創(chuàng)新解決，便需要借助于破產(chǎn)法的理論指導，要站在遵循破產(chǎn)法立法目的、法律規(guī)定的本意和法律基本原則的高度基礎上，本著解決問題服務社會而不是回避問題逃避責任的勇氣，以積極的態(tài)度，有擔當、有原則、有靈活、有創(chuàng)新地予以解決。能否在理論高度把握解決問題的原則，在重整實務工作中對問題的處理是大不一樣的。在一些破產(chǎn)重整制度市場化實施較少、理論與實務研究不足的地區(qū)，當人們還在為某個法律規(guī)定或具體情況如何理解執(zhí)行爭論不休時，在那些市場化破產(chǎn)審判工作走在全國前列地區(qū)的法官和管理人看來，可能其根本就不是問題。例如，在企業(yè)破產(chǎn)法第70條規(guī)定下，當法院審理債權人申請對債務人進行破產(chǎn)清算的，其他債權人還能否向人民法院申請重整？在上市公司的重整計劃中規(guī)定對出資人權益進行調整，需要申請中國證券登記結算有限責任公司辦理股權的劃轉變更時，法院能否按照該公司的業(yè)務規(guī)則出具協(xié)助執(zhí)行通知書？等等。對這些問題只要遵循重整立法本意、本著是否有利于社會、有利于各方利害關系人的原則處理。破產(chǎn)法的立法本意是鼓勵進行企業(yè)重整挽救而不是限制重整申請的，所以當然應當允許債權人提出重整申請。法院出具協(xié)助執(zhí)行通知書有利于企業(yè)重整計劃執(zhí)行，有利于社會和各方利害關系人，就應當及時出具。

第四，破產(chǎn)重整實踐取得巨大成就，重整制度獲得諸多創(chuàng)新。隨著企業(yè)重整成功的案例越來越多，重整制度實施取得的有益經(jīng)驗也愈加豐富。在司法實踐中，借鑒各國立法與司法經(jīng)驗，在理論與實踐結合的基礎上進行的制度創(chuàng)新層出不窮，出售式重整、預重整、關聯(lián)企業(yè)合并重整等創(chuàng)新，為企業(yè)重整挽救的軍火庫增添了大量的高效武器，破產(chǎn)法中的債務人自行管理等制度也得到了落實與發(fā)展，重整制度的實施取得了巨大的成就。一個個企業(yè)重整成功的案例為重整制度贏得了良好的聲譽與廣泛的市場，重整制度已經(jīng)植根于中國，將為中國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供法律與制度的保障。

記者：從現(xiàn)代破產(chǎn)制度的發(fā)展趨勢看，重整制度發(fā)展中的難點問題和前沿問題表現(xiàn)在哪些方面？

王欣新：自重整制度創(chuàng)建以來，便在司法實踐中不斷得到創(chuàng)新與完善。從我國重整制度的實施經(jīng)驗與發(fā)展趨勢看，以下幾方面的難點問題和前沿問題需要進一步研究解決。

（一）重整計劃中的債轉股

國務院2016年10月10日發(fā)布《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，該《意見》強調要遵循法治化原則、按照市場化方式有序開展債轉股，建立債轉股對象企業(yè)市場化選擇、價格市場化定價、資金市場化籌集、股權市場化退出等長效機制。對商業(yè)銀行及其他債權的“債轉股”，必須建立在自愿、共贏的基礎之上，否則就可能使“債轉股”變成損害債權人利益的手段，甚至成為為“僵尸企業(yè)”供血續(xù)命的又一渠道，不僅會使危機的爆發(fā)力與破壞力累積增加，而且還可能使實體企業(yè)的危機蔓延成為金融危機。

在企業(yè)重整時不得強制債轉股。在含有債轉股的重整方案中，必須同時設有公正的現(xiàn)金償債選擇權，即債權人不同意轉股時可以自愿選擇對債務的合理現(xiàn)金清償，而且債權人不接受債轉股時的現(xiàn)金清償方案必須公平合理，不允許用惡意壓低清償比例的方式逼迫債權人接受債轉股，對此應設置公正的異議解決程序。債轉股屬于對新的權利義務的設定，而不是對原有已存在債權在破產(chǎn)法語境下的調整與清償，所以必須由每個銀行個別自行決定，這就是必須設置選擇權的原因。

必須明確，“債轉股”中的債權人自愿原則或曰自決權利是一種法定的個體性基礎權利，不受債權人會議表決中所謂少數(shù)服從多數(shù)原則的約束，不允許濫用多數(shù)人的暴力損害少數(shù)人的權益。無論是在法庭外重組中的銀行業(yè)金融機構債權人委員會，還是在企業(yè)破產(chǎn)重整中的債權人會議，都無權以所謂少數(shù)服從多數(shù)的表決方式強迫反對的商業(yè)銀行等債權人進行債轉股。但在含有債轉股的重整方案中附有現(xiàn)金償債選擇權時，因債權人已經(jīng)可以自愿選擇是否轉股，所以是可以由債權人會議表決通過。

不得強制債轉股，還體現(xiàn)在對法院強制批準債轉股的重整計劃的限制。對未規(guī)定合理的現(xiàn)金償債選擇權的重整計劃草案，只要有一個轉股債權人反對，法院就不得批準或強制批準，任意剝奪債權人權益。任何人包括法院、地方政府都無權將銀行的債權，在未經(jīng)債權人個別同意的情況下強行轉化成在權利實現(xiàn)順位上要次一等級的股權。如果法院可以任意強制批準債轉股的重整計劃，那么挽救任何企業(yè)都會成為輕而易舉的事情，只要強制批準將所有的債權都轉為股權就行了。

（二）出售式重整

要理解出售式重整首先需要轉換觀念，糾正重整就必須要保持債務人企業(yè)繼續(xù)存續(xù)的認識誤區(qū)。重整制度是要挽救企業(yè)所經(jīng)營的事業(yè)以及與其營業(yè)相關的社會資源，并解決衍生的社會問題，避免其因破產(chǎn)清算造成的各種不良社會影響，同時使債權人得到較之清算更多的清償。只要能夠達到重整目的，在法律允許范圍內適用何種手段與工具，都是符合破產(chǎn)法立法宗旨、符合重整制度立法本意的。所以挽救企業(yè)不是必須形式主義地維持債務人企業(yè)本身的繼續(xù)存續(xù)，不一定要保留其外殼，特別是當其成為不利于企業(yè)事業(yè)挽救的嚴重負擔時。

從各國的立法與實務情況看，重整挽救企業(yè)主要有兩種模式。第一種是實踐中普遍適用的傳統(tǒng)的企業(yè)存續(xù)型重整，適用于企業(yè)的挽救價值和重要資源或資產(chǎn)的維持依存于企業(yè)外殼的情況，如上市公司擁有的融資外殼、企業(yè)具有的特殊經(jīng)營執(zhí)照、資格、資質等，以免企業(yè)被注銷使相應資源隨之消滅。第二種是出售式重整，即事業(yè)讓與型重整，是將債務人具有活力的營業(yè)事業(yè)之全部或部分通常是主要部分連同無形資產(chǎn)、就業(yè)員工一并轉讓給他人，使之在新的企業(yè)中得以繼續(xù)經(jīng)營存續(xù)，而以營業(yè)轉讓所得對價以及企業(yè)未轉讓遺留財產(chǎn)（如有）的清算所得清償債權人。其標志性的特點，是不保留原債務人企業(yè)外殼的存續(xù)，在事業(yè)轉讓之后將債務人企業(yè)清算注銷，事業(yè)的重整挽救是以在原企業(yè)之外營業(yè)事業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的方式進行。從另一個角度看，存續(xù)式重整主要是企業(yè)的股東轉讓股權，而出售式重整則是企業(yè)轉讓營業(yè)與資產(chǎn)。我們要根據(jù)企業(yè)自身的資源占有、債權債務、營業(yè)等情況以及新戰(zhàn)略投資者的需要等，決定企業(yè)的挽救方式。

出售式重整的采用是因為存續(xù)型重整在我國司法實踐中遇到了一些難題：第一，在一些困境企業(yè)的外殼之內，營業(yè)與資產(chǎn)質量良莠不齊，債務與社會負擔過重，債務結構過于復雜，在維持債務人企業(yè)存續(xù)的情況下尋找新的戰(zhàn)略投資者非常困難，重整難以成功。第二，重整計劃草案中模擬分配計算是否準確的爭議難以解決。在存續(xù)型重整程序中一般不對企業(yè)財產(chǎn)清算變現(xiàn)，無論是債權人“在重整計劃草案被提請批準時依照破產(chǎn)清算程序所能獲得的清償比例”，還是重整分配比例，完全是模擬計算出來的。這種模擬計算的結果就可能由于估值不準、利益沖突、技術失誤等因素影響而存在不準確、不合理乃至惡意欺詐的問題，成為債權人爭議的焦點問題之一，且難以解決，往往影響重整順利進行。第三，在存續(xù)型重整中，清償債權的財產(chǎn)來源除新投資者的投資外，主要還是存續(xù)企業(yè)的未來收益，這導致重整計劃執(zhí)行期間較長，市場風險過大，重整仍存在失敗的可能性，實踐中也已經(jīng)出現(xiàn)一些重整計劃不得不作重大調整的案例。第四，在重整計劃執(zhí)行完畢后，又有債權申報要求清償?shù)?，依?jù)企業(yè)破產(chǎn)法第92條第2款規(guī)定，債務人就不得不另外籌集資金作出額外清償，這可能導致債務人再度陷于破產(chǎn)境地。與此相似的情況還有行政罰款或刑事罰金等公法債權在重整計劃執(zhí)行完畢后再遭追繳的問題。第五，重整計劃對股東股權進行調整、無償轉讓給戰(zhàn)略投資者時，因股權上設置了質押擔保或者被法院保全凍結，面臨難以執(zhí)行的法律障礙，導致重整計劃無法實施。第六，按照目前的財稅制度，債務人在重整程序中債務的減免被視為企業(yè)的所得收入，要繳納所得稅，這也使得企業(yè)重整負擔重重，影響重整成功。

出售式重整通過營業(yè)的出售與實際變現(xiàn)、債務人企業(yè)外殼的注銷，可以更好地解決前述實踐中的各種難題。在我國的破產(chǎn)實踐中已經(jīng)出現(xiàn)多個出售式重整成功的案例，但是具體如何規(guī)范操作，仍有待于立法對之作出實施規(guī)則。

此外，重整制度的實施還要關注預重整、債務人自行管理、關聯(lián)企業(yè)實質合并重整等前沿問題和難點問題，需要通過理論上的研究和實務中的探索，為最高人民法院制定相關司法解釋或者今后修改破產(chǎn)法提供經(jīng)驗和智慧。

記者：未來的破產(chǎn)法實施中，我國破產(chǎn)重整制度的發(fā)展和完善需要做好哪些立法和制度建設方面的工作？

王欣新：在重整制度發(fā)展和完善中需要在立法和制度建設方面做的關鍵性工作，就是《2015年中央經(jīng)濟工作會議公報》所指出的，“要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件”。公報之所以提出這一目標，就是因為目前完全實施市場化破產(chǎn)程序還存在條件不夠充分的問題。目前我國已經(jīng)有了基本上市場化的破產(chǎn)法，只要正確理解與執(zhí)行破產(chǎn)法，對實踐中遇到的法律規(guī)定不明確或沒有規(guī)定的問題，以市場化的觀念有擔當、有創(chuàng)新地予以解決，并針對立法與執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題及時修訂、完善立法，立法與執(zhí)法方面的問題基本可以解決。隨著破產(chǎn)專業(yè)審判庭或專業(yè)合議庭組織的建立，破產(chǎn)案件審理法官工作業(yè)績考核與激勵制度的逐步健全，加之管理人與案件的分級管理、管理人名冊的常態(tài)化更新、指定方式的改革，管理人協(xié)會的建立等，在破產(chǎn)法實施組織建設方面的工作也日見成效。

目前“依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件”面臨的關鍵問題，是破產(chǎn)法實施的各種外部社會配套的法律與制度不完善，即實施市場化破產(chǎn)程序的外部社會條件不夠完備。破產(chǎn)法在市場經(jīng)濟中具有重要的地位，原因之一就是因為它是具有強外部性的法律，可以對整個社會與經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛、重要的影響。企業(yè)的破產(chǎn)不僅會產(chǎn)生債權債務清償、財產(chǎn)資源分配等法律問題，還會產(chǎn)生諸如職工就業(yè)安置、社會救濟、營業(yè)資源配置、非經(jīng)營性資產(chǎn)處置、工商與稅務調整、企業(yè)信用修復等一系列需要地方政府履行職責解決的社會衍生問題，破產(chǎn)制度的發(fā)展與改革會對整個社會產(chǎn)生極為深遠的影響。另一方面，沒有充分的外部法律與社會制度環(huán)境的支撐與保障，破產(chǎn)法普遍的市場化順利實施是不可能的。在其他市場經(jīng)濟國家中，經(jīng)過長期的發(fā)展，諸多破產(chǎn)衍生社會問題都已由政府通過相應的法律予以制度化、社會化的解決，如建立職工工資保障基金、破產(chǎn)基金，有健全的失業(yè)救濟與再就業(yè)保障，在稅收與企業(yè)管理等方面有與破產(chǎn)法相互配合銜接的制度，所以不需要對這些社會問題通過或借道破產(chǎn)程序解決。但目前我國有關破產(chǎn)法實施的各種社會配套法律與制度遠未建立完善，一些與破產(chǎn)相關的法律和社會制度往往僅著眼于對正常經(jīng)營的常態(tài)企業(yè)的調整，而缺乏對處于債務困境與破產(chǎn)程序中的非常態(tài)企業(yè)進行常態(tài)化調整的理念和措施，遠遠落后于現(xiàn)實發(fā)展的需要，其與破產(chǎn)法之間的生態(tài)關系處于隔離、缺失與沖突的狀態(tài)，不僅不能對破產(chǎn)法的實施起到有機配套、銜接與融合的保障效應，其制度缺陷反而成為破產(chǎn)法市場化實施的障礙。目前政府尚沒有及時制定或修改相應的法律對破產(chǎn)衍生社會問題以法律化、制度化的方式解決，所以破產(chǎn)法的實施在很多地方還離不開乃至依賴于地方政府直接或間接的個案支持與服務。這種解決問題方式是具有較大不確定性社會風險的，是一種人治而非法治的非常態(tài)化方式，也是破產(chǎn)法至今難以完全市場化、法治化、常態(tài)化實施的原因之一，是我們在深化市場經(jīng)濟體制改革中必須解決的問題。

解決這些問題的關鍵，是讓政府有關部門端正觀念，認識到解決企業(yè)破產(chǎn)衍生社會問題是政府的本職工作，是其應盡的法定職責，要主動承擔起建立解決破產(chǎn)衍生社會問題常態(tài)化、規(guī)范化調整的法律與制度的責任。必須迅速及時地修改那些影響、阻礙破產(chǎn)法市場化實施的各項法律、各種制度，而不能放任其繼續(xù)制約破產(chǎn)法的實施，要調動社會資源，逐步建立各項具體的配套執(zhí)行制度與機制，以保障政府解決企業(yè)破產(chǎn)衍生社會問題職責的切實履行。

企業(yè)破產(chǎn)衍生社會問題是客觀存在的，解決問題的正確方法，不是將政府重新推向行政直接干預企業(yè)破產(chǎn)的前臺，走非市場化、非法治化的政策性破產(chǎn)老路，包括諸如向后退縮到固化由政府清算組擔任管理人模式等。因為政府在破產(chǎn)案件中要實現(xiàn)的目的，與破產(chǎn)法的立法目的以及法院的破產(chǎn)審判目的是可能存在落差的。政府關注的是其行政利益與目標，包括維護社會和諧穩(wěn)定、維護地方經(jīng)濟、保護地方企業(yè)、維護政府財政利益等，往往并不在意債權人等破產(chǎn)利害關系人的利益與債務清償?shù)墓?。在政府行政權力直接介入破產(chǎn)案件后，往往會影響乃至破壞破產(chǎn)法的市場化實施，使破產(chǎn)程序變成政府不當干預市場經(jīng)濟的渠道。所以，政府應當在破產(chǎn)法律程序之外發(fā)揮其社會調整作用。我們應當督促、協(xié)助政府盡快建立起完善的社會配套制度，如常態(tài)化的政府財政支持企業(yè)破產(chǎn)社會費用制度，建立職工工資保障基金、管理人報酬保障基金等制度，以及在工商管理、企業(yè)挽救融資制度、重整企業(yè)信用修復、破產(chǎn)企業(yè)稅務合理調整、企業(yè)破產(chǎn)注銷、破產(chǎn)企業(yè)檔案保存管理等方面及時進行適應破產(chǎn)法市場化實施需要的改革，建立相應制度從根本上解決問題，以市場化、法治化的方式保障破產(chǎn)法的實施，實現(xiàn)中央“為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件”的目標。