張明軍++朱玉梅

〔摘要〕隨著公民主體意識的覺醒、社會組織的發(fā)展成熟、全面改革的深化以及政府績效評估實踐的縱深推進，社會組織參與地方政府績效評估必將走向深入。社會組織參與評估，不僅具有提升透明度、增進客觀公正的效能，還能推進優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給。但當(dāng)前，受各種主客觀因素的制約，社會組織參與地方政府績效評估存在著參與范圍有限、參與深度受阻，容易被地方政府利益俘獲的困境與難題。因此，亟需重構(gòu)社會組織參與評估的指導(dǎo)思想，拓展社會組織參與評估的空間，優(yōu)化社會組織參與評估的機制，提升社會組織參與評估的質(zhì)量，切實保證社會組織參與效用的發(fā)揮，在提升地方政府績效評估質(zhì)量的同時，推進民主政治的持續(xù)漸進。

〔關(guān)鍵詞〕社會組織；政府績效評估；政治參與

〔中圖分類號〕D035-01〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）06-0007-07

〔作者簡介〕張明軍，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

朱玉梅，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生，上海202620。

社會組織參與地方政府績效評估，實現(xiàn)地方政府績效評估由傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式向多元主體參與的外部評估模式轉(zhuǎn)變〔1〕，既是推進社會組織參與治理的重要途徑，也是推進政府績效評估向縱深發(fā)展的內(nèi)在要求。自20世紀(jì)80年代中國引入政府績效評估以來，地方政府績效評估在評估理念、評估內(nèi)容、評估主體等方面經(jīng)歷了一個不斷調(diào)整、優(yōu)化的過程，評估內(nèi)容從過去注重經(jīng)濟發(fā)展逐步向兼顧經(jīng)濟發(fā)展、民主政治進步和社會前行轉(zhuǎn)變，評估主體由過去的政府單一評估向政府、公眾、社會組織等多元主體評估拓展。在此過程中，日益發(fā)展成熟的社會組織逐步參與到地方政府績效評估中來，憑借獨特的價值屬性和功能優(yōu)勢，其重要性逐步凸顯，成為地方政府績效評估中不可或缺的重要主體。但受各種主客觀因素的制約和影響，社會組織參與地方政府績效評估還存在著諸多障礙與難題，既影響了社會組織參與效用的發(fā)揮，也影響了地方政府績效評估實踐的縱深推進?；诖?，本文在把握社會組織性質(zhì)和參與治理功能的基礎(chǔ)上，分析了社會組織參與地方政府績效評估的價值和意義，梳理了社會組織參與評估的主要障礙和難題，力圖探尋克服障礙、優(yōu)化社會組織參與評估的基本邏輯，以此保證社會組織參與質(zhì)量的提升和參與效用的發(fā)揮。

一、社會組織參與地方政府績效評估的價值

社會組織所具有的非營利性、非政府性、互益性和相對的自主性等自身屬性及獨特優(yōu)勢，決定了其參與地方政府績效評估不僅是提升政府績效評估客觀性與公正性、促使政府績效評估質(zhì)量提高的重要手段，也是增強政府責(zé)任感、實現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)供給的有效途徑。

（一）提升政府行為與績效評估的透明度

遵循公開透明原則是開展地方政府績效評估工作的前提基礎(chǔ)，也是保證地方政府績效評估工作收到實效的重要保證。在傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式中，政府領(lǐng)導(dǎo)人掌握著評估權(quán)力，評估信息、評估過程等較為封閉，公眾對公共部門的行為活動和運營狀況知之甚少，地方政府績效評估因此缺乏公正透明性。而社會組織作為外部主體參與到地方政府績效評估中去，不僅有助于社會組織了解和監(jiān)督地方政府的工作，還能有效提升政府行為、政府績效評估過程的透明度。

一方面，社會組織參與地方政府績效評估有助于提升政府行為的透明度?？冃гu估本身蘊含信息公開、透明治理的前提〔2〕，在社會組織作為評估主體參與到地方政府績效評估中時，他們便有更多的機會了解地方政府的行為和運作，觀察地方政府是否真正做到了對其行動、支出和承諾負(fù)責(zé)，考量地方政府的行為是否真正讓公眾受益、對公眾負(fù)責(zé)并讓公眾真正滿足。此種模式的地方政府績效評估必然推動政府行為和政府運作置于陽光之下。

另一方面，社會組織參與地方政府績效評估有利于提升政府績效評估過程的透明度。社會組織參與地方政府績效評估意味著社會組織在集合公眾意見、需求和利益訴求的基礎(chǔ)上，參與地方政府績效評估的設(shè)計、實施、結(jié)果處置等各個環(huán)節(jié)，對地方政府績效評估各環(huán)節(jié)、各程序施加影響，使績效評估整個過程公開透明，這樣不僅可以打破內(nèi)部評估模式下評估權(quán)力完全由領(lǐng)導(dǎo)人或上級組織掌握的局面，還能破除地方政府績效評估過程的封閉性和神秘性，提升地方政府績效評估過程的透明度。

（二）增進客觀公正的效能

隨著我國經(jīng)濟社會的日益發(fā)展和政治民主化的逐漸進步，公民的主體意識逐步增強，公民政治參與的熱情亦不斷高漲，愈來愈多的公民和社會組織意識到其有能力參與到社會治理、公共服務(wù)、公共政策制定與執(zhí)行等活動中來，要求充當(dāng)公共問題的架構(gòu)者。在這種背景下，作為承載民意的社會組織參與地方政府績效評估，順應(yīng)了時代和公眾的要求，體現(xiàn)了民眾本位的價值取向和公共治理、社會制約權(quán)力的思想，對于改善政府績效水平、增進地方政府績效評估的客觀性和公正性更是具有重要價值，具體來說體現(xiàn)為：

首先，社會組織的參與有助于提升地方政府績效評估信息的客觀準(zhǔn)確性。績效評估實際上是一種信息活動，其特點是評估過程的透明和信息的公開，把政府在各方面的表現(xiàn)情況作出全面、科學(xué)的描述并公之于眾。〔3〕但傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式在績效評估信息收集、信息溝通等方面存在困難，既影響了評估信息資料的客觀性和真實性，也影響了評估結(jié)果的客觀公正性。而社會組織的參與，基于其在獨立性、專業(yè)性、公益性等方面的優(yōu)勢以及其具有的多樣性、廣泛性等特點，不僅可以協(xié)同地方政府組織專門力量收集地方政府在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和公共服務(wù)等方面的信息和資料，并對之進行必要的統(tǒng)計、歸納和加工，緩解地方政府績效評估信息收集在人力、物力、財力和時間等方面的限制。同時，社會組織也可以發(fā)揮其在地方政府與社會公眾之間的橋梁作用，在與公眾進行溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上將社會公眾的意見與需求合法有序地傳達(dá)給地方政府，且通過開展組織活動、信息公開等途徑讓公眾了解政府行為與活動，打破地方政府績效評估中政府與社會公眾在信息溝通方面的障礙，促進地方政府績效評估質(zhì)量的提升。endprint

其次，社會組織的參與增進了地方政府績效評估結(jié)果的客觀公正性。評估結(jié)果客觀公正性的實現(xiàn)不僅需要以客觀、真實的評估信息資料為基礎(chǔ)，同時也需要選擇合理、適當(dāng)?shù)脑u估主體作為支撐。不同的評估主體看待問題的視角和關(guān)注點具有較大的差異性。在傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式中，以政府內(nèi)部評估主體的自我評價為主，很難避免政府相關(guān)部門和人員出于自利動機而夸大成績、隱藏自身存在的問題，使實情不能得以反映，進而影響評估結(jié)果的客觀公正性。而社會組織的參與，不僅可以充當(dāng)重要的外部評估主體，讓政府和社會組織從內(nèi)外兩個視角來審視地方政府績效問題，使地方政府部門的真實情況得到客觀公正地反映，還可以讓社會組織充當(dāng)重要監(jiān)督主體，使地方政府績效評估的全過程置于外部主體的監(jiān)督之下，有效增強地方政府績效評估過程的規(guī)范性和科學(xué)性，為增進地方政府績效評估結(jié)果的客觀性、公正性奠定基礎(chǔ)。

（三）推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給

推動公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給，需在立足國情的基礎(chǔ)上，依據(jù)社會公眾對公共服務(wù)需求數(shù)量和質(zhì)量不斷增長的基本要求，推動公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升。實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的高效供給，必須解決好理念轉(zhuǎn)變、方式調(diào)整、制度保障等方面的問題，而問題的關(guān)鍵在于深化政府管理體制改革。政府績效評估作為伴隨新公共管理運動的興起而逐步發(fā)展起來的一項新型政府治理工具，對深化政府管理體制改革、強化政府責(zé)任意識、推進政府管理創(chuàng)新、提高政府績效水平等有著重要作用?！?〕社會組織作為現(xiàn)代社會中民意表達(dá)的一個重要渠道和組織載體〔5〕，其作為外部評估主體參與地方政府績效評估，對推動政府優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給有著重要作用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

其一，社會組織參與地方政府績效評估有助于提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。社會組織往往代表不同社會階層與群體，具有貼近民眾、了解和整合不同社會階層和群體的意愿與訴求的優(yōu)勢，其參與地方政府績效評估會更注重公眾需求與呼聲的表達(dá)。在參與評估指標(biāo)體系制定時，會更加注重將價值取向（公眾偏好）與事實相結(jié)合，增加指標(biāo)體系的社會相關(guān)性；在參與評估內(nèi)容確定這一環(huán)節(jié)時，會更加傾向于選擇那些真正重要和對公眾負(fù)責(zé)的公共服務(wù)項目作為評估對象。而且，各級各類社會組織涉及領(lǐng)域廣，是公共服務(wù)的重要對象和接受者，在實施績效評估時對政府提供的公共服務(wù)的效果也有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)，因此，其參與地方政府績效評估可以讓政府通過評估過程、評估結(jié)果有效了解不同階層、不同群體尤其是特殊群體、弱勢群體的公共服務(wù)需求，明確當(dāng)前公共服務(wù)供給與需求的差距，進而促進政府改進公共服務(wù)供給，促進公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升。同時，地方政府績效評估會涉及到對諸多公共服務(wù)項目的評估，社會組織作為參與評估的主體，在此過程中可以了解公共服務(wù)供給的相關(guān)信息并對此予以監(jiān)督，促進社會監(jiān)督機制的完善，從而對公共服務(wù)項目的供給主體形成壓力，助推其改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

其二，社會組織參與地方政府績效評估有助于推進公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，促進公共服務(wù)供給效率提升。促進社會組織參與地方政府績效評估以認(rèn)可社會組織的參與價值、參與效用為基礎(chǔ)，在健全監(jiān)督機制、防范其風(fēng)險的前提下，不僅可以推動地方政府改善績效、促進地方政府公共受托責(zé)任的實現(xiàn)，也有助于推進政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整政社關(guān)系，拓展政府與社會組織在其他領(lǐng)域的合作。如在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會組織具有接近服務(wù)對象、靈活應(yīng)對服務(wù)對象需求、適合處理高風(fēng)險社會問題等優(yōu)勢〔6〕，更能滿足社會公眾多樣化、優(yōu)質(zhì)化、異質(zhì)化的公共服務(wù)需求。因此，在社會組織參與地方政府績效評估的同時可以加強政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，推進公共服務(wù)供給由政府壟斷供給向政府與社會組織合作供給轉(zhuǎn)變，而政府在此過程中更多的是扮演掌舵作用，將更多注意力集中于規(guī)則制定、政策引導(dǎo)、社會監(jiān)督等方面，推進公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新、促進公共服務(wù)供給效率提升。

二、社會組織參與地方政府績效評估的困境

雖然中國地方政府對社會組織參與地方政府績效評估的價值與效用有了較為積極的認(rèn)知，但在地方政府績效評估實踐中，社會組織在參與范圍、參與深度以及保持自身獨立性等方面卻不容樂觀，面臨著諸多亟待解決的困境與障礙，使得社會組織參與地方政府績效評估仍處于“有限參與階段”?！?〕

（一）參與范圍有限的困境

社會組織參與地方政府績效評估的價值和作用的有效發(fā)揮，不僅需要各級各類社會組織的廣泛參與，同時也需要社會組織有效參與到地方政府績效評估的各環(huán)節(jié)、各程序中來，包括評估主體與評估方法的選取以及評估結(jié)果的反饋與運用等一系列環(huán)節(jié)，但綜合分析各地方政府績效評估實踐發(fā)現(xiàn)，社會組織參與地方政府績效評估的范圍相對有限，需進一步拓展社會組織的參與范圍。具體表現(xiàn)為：

一是參與評估的社會組織范圍有限，缺乏各級各類社會組織的整體性參與。專業(yè)評估機構(gòu)、大學(xué)及科研院所、社會團體以及民辦非企業(yè)單位等作為不同類別的社會組織，其代表不同行業(yè)、不同層次與不同群體的民意與參與訴求，其作用范圍和功能空間也具有很大的差異性和互補性，只有各級各類社會組織積極有效地參與到地方政府績效評估中來，才能形成整體合力，切實發(fā)揮社會組織的整體效用。然而，在當(dāng)前的地方政府績效評估中，更多是的大學(xué)及科研院所、專業(yè)的評估機構(gòu)作為社會組織的一部分參與到地方政府績效評估中來，而更多的具有公益性、非營利性的其他社會組織與團體等卻由于自身條件、制度環(huán)境、社會認(rèn)同等各種主客觀因素的影響和制約而未能很好地參與到地方政府績效評估中來，影響了社會組織整體效用的發(fā)揮。

二是社會組織參與地方政府績效評估過程的有限性。從理論上來說，社會組織參與地方政府績效評估應(yīng)該是整個評估過程的全程參與，但從實踐上來看，社會組織參與往往只能按照地方政府的要求，有限度地參與到地方政府績效評估的少數(shù)環(huán)節(jié)之中。以專業(yè)評估機構(gòu)參與地方政府績效評估為例，基于專業(yè)評估機構(gòu)在評估技術(shù)、評估人才以及評估方法等方面的專業(yè)優(yōu)勢，在地方政府的主導(dǎo)和委托下能較好地參與到地方政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計、內(nèi)容選取、評估實施等環(huán)節(jié)中去，但在制定績效評估整體規(guī)劃、制度安排、評估結(jié)果運用等環(huán)節(jié)的作用卻受到限制。專業(yè)評估機構(gòu)作為外部評估者，更多的是按照地方政府事先制定好的績效評估規(guī)劃以及相關(guān)制度來安排地方政府績效評估的準(zhǔn)備、實施等工作，較少參與到規(guī)劃制定、制度安排等環(huán)節(jié)中去。而且專業(yè)評估機構(gòu)作為評估者，在評估的過程中不僅容易引起政府相關(guān)部門和人員的緊張，在評估結(jié)果運用環(huán)節(jié)時，其也只能充當(dāng)建議者，管理者與決策者不一定會采取專業(yè)評估機構(gòu)的建議，將評估結(jié)果及時地予以運用，進而影響評估效用的發(fā)揮。endprint

（二）參與深度受阻的困境

所謂參與深度是指社會組織參與地方政府績效評估的有效性、影響力和持續(xù)性。社會組織參與地方政府績效評估的廣度或范圍是衡量社會組織參與量的維度，參與深度是衡量社會組織參與質(zhì)的維度，實現(xiàn)量與質(zhì)的統(tǒng)一，才能充分發(fā)揮社會組織參與地方政府績效評估的作用。但當(dāng)前社會組織參與地方政府績效評估不僅在參與范圍上受到限制，在參與深度上也存在諸多阻礙。

首先，社會組織深度參與地方政府績效評估缺乏法律法規(guī)和制度的支撐。當(dāng)前我國尚未形成專門的有關(guān)政府績效評估的立法，更沒有專門的法律條款明確社會組織參與地方政府績效評估的地位與作用、范圍和空間，對社會組織參與評估的權(quán)利與義務(wù)、參與方式與內(nèi)容等也缺乏合理的制度安排，有的只是一些地方政府試圖通過地方性行政法規(guī)和紅頭文件為社會組織參與地方政府績效評估提供合法性依據(jù)，但由于其低權(quán)威性與低約束力，社會組織深度參與地方政府績效評估仍難以避免遇到各種限制與困難?？傊嚓P(guān)法律法規(guī)和制度的不完善導(dǎo)致社會組織參與地方政府績效評估實踐隨意性較大，規(guī)范化程度不夠，既影響了社會組織參與地方政府績效評估的實際效用，也導(dǎo)致社會組織參與地方政府績效評估缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。

其次，社會組織深度參與地方政府績效評估受自身條件的限制。真正實現(xiàn)社會組織深度參與地方政府績效評估，充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢和功能，除需要法律法規(guī)和制度作保障外，還需要社會組織自身具備良好的條件，如獨立自主、能力良好、身份合法、動力充足等。但在實際中，社會組織發(fā)育并不成熟，不僅在獨立性、合法性和參與動力等方面存在不足，自身能力也有待提升。如除專業(yè)評估機構(gòu)、大學(xué)及科研院所外，其他社會組織在評估技術(shù)、專業(yè)人才等方面也存在欠缺，而地方政府績效評估工作是一項專業(yè)性強、技術(shù)要求高的工作，這就決定了社會組織在參與地方政府績效評估的過程中會遇到很多難題，不能有效地、深入地參與到評估指標(biāo)設(shè)定、評估結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，而只能參與一些專業(yè)要求、技術(shù)要求不高的定性評價或滿意度調(diào)查，明顯削弱了社會組織參與地方政府績效評估影響力。

最后，社會組織深度參與地方政府績效評估缺乏良好社會環(huán)境的支撐。社會組織深度參與地方政府績效評估不僅需要健全的法律法規(guī)和制度安排，還需要廣泛的社會認(rèn)同和社會支持。只有贏得了社會公眾的廣泛認(rèn)同，才能得到來自社會在資金、人力等方面的支持，為社會組織參與地方政府績效評估營造良好的社會氛圍。但在實踐中，囿于社會公眾在公民意識、公益精神、法治理念等的局限，社會公眾對社會組織的認(rèn)可、信任以及資源支持等相對有限，影響了社會組織在地方政府績效評估中功能作用的發(fā)揮。

在上述因素的影響和制約下，不僅造成社會組織參與地方政府績效評估層次較低，形式化嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了社會組織參與地方政府績效評估的影響力。還導(dǎo)致社會組織參與地方政府績效評估缺乏規(guī)范性，隨意性較大，地方政府在需要的時候便允許社會組織參與，在不需要的時候便拒絕社會組織參與或讓社會組織象征性參與，導(dǎo)致社會組織參與地方政府政府績效評估缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性?？傊鲜龈饕蛩睾蛦栴}的存在阻礙了社會組織參與地方政府績效評估的深度，影響了社會組織參與地方政府績效評估的質(zhì)量。

（三）被地方政府利益俘獲的困境

社會組織功能優(yōu)勢的彰顯以其獨立性、專業(yè)性為前提條件，社會組織的獨立性被認(rèn)為是社會組織參與地方政府績效評估的最大優(yōu)勢之一，是提升透明度、增進客觀公正、推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)實情況中，由于我國社會組織起步較晚、發(fā)展尚不成熟，在保持自身獨立性方面存在明顯不足，其參與地方政府績效評估存在著被地方政府利益俘獲的困境和難題。

一方面，社會組織參與地方政府績效評估對地方政府存在較強的依賴性。保持社會組織的獨立性，使其能真正站在政府和市場之外的角度和立場客觀公正地參與地方政府績效評估，是發(fā)揮其作用的關(guān)鍵所在。但就目前來看，我國很多社會組織是從政府系統(tǒng)中剝離出來的或由政府組織籌建的，隸屬于相關(guān)政府部門，在人力、資金、物力等方面對政府部門和業(yè)務(wù)主管單位有著較強的依賴性，即使是民辦社會組織，其產(chǎn)生、運行與政府部門也存在千絲萬縷的聯(lián)系，處于政府權(quán)威之下的社會組織參與地方政府績效評估時不得不優(yōu)先考慮地方政府相關(guān)部門的立場態(tài)度和價值、利益訴求，導(dǎo)致社會組織參與地方政府績效評估很容易受地方政府利益的影響和制約，很難真正做到客觀公正。

另一方面，社會組織參與地方政府績效評估受評估信息不對稱的影響。受我國行政管理體制的影響，我國政府行政過程較為封閉，政府不僅掌握著跟自身有關(guān)的各種信息，而且掌握著信息公布的主動權(quán)，這就意味著社會組織收集、整理得到的信息很有可能是地方政府在權(quán)衡利弊得失之后而公布的對其有利的不完整信息，也意味著作為外部評估主體的社會組織要想獲取全面、有效的績效信息，除依靠自身收集的信息之外，還需得到政府的支持以獲取較為全面的關(guān)于公共部門的資料和數(shù)據(jù)，這就決定了社會組織在評估信息獲取上很容易受地方政府的控制和影響，其參與績效評估也很容易成為地方政府相關(guān)部門利益的背書，進而影響社會組織參與地方政府績效評估的公信力以及地方政府績效評估結(jié)果的客觀公正性。

三、優(yōu)化社會組織參與地方政府績效評估的基本邏輯

作為推進民主行政進程的重要途徑，社會組織參與地方政府績效評估存在的參與范圍有限、參與深度受阻以及容易被地方利益俘獲等困境與難題，既有地方政府理念落后、相關(guān)制度不完善等因素而造成的困擾，也有社會組織自身能力不夠、動力不足、獨立性缺乏等因素而形成的參與障礙。為有效解決各種參與難題，充分發(fā)揮社會組織的多重價值與功效，需按照以下思路與邏輯來優(yōu)化社會組織參與地方政府績效評估。

（一）正確確立社會組織參與評估的指導(dǎo)思想

社會組織參與評估的指導(dǎo)思想直接或間接影響著社會組織的參與方式與參與行為，以正確的指導(dǎo)思想引領(lǐng)社會組織參與地方政府績效評估，推進社會組織參與地方政府績效評估向全程、縱深的拓展，是提升績效評估質(zhì)量的重要保證和促進社會組織參與地方治理、社會治理的重要內(nèi)容。這就需要在未來的實踐中不斷優(yōu)化地方政府績效評估的價值取向和社會組織參與評估的指導(dǎo)思想，引導(dǎo)社會組織正確、規(guī)范、有效地參與地方政府績效評估，切實保證社會組織在地方政府績效評估中主體作用的發(fā)揮。endprint

其一，堅持公眾本位理念。堅持公眾本位理念是政府公共性本質(zhì)屬性和主權(quán)在民原則的客觀要求?！?〕公眾本位理念，既是社會組織參與地方政府績效評估的理論依據(jù)與理論基礎(chǔ)，也是社會組織參與評估的重要指導(dǎo)思想，要求社會組織在參與評估的過程中必須代表民意，做到真正為公眾發(fā)聲，切實做到以公眾的利益和需求為出發(fā)點和落腳點來評估地方政府的行為和服務(wù)，努力做到不被自身利益和地方政府利益俘獲。

其二，彰顯責(zé)任意識和服務(wù)意識。社會組織作為民意表達(dá)的重要渠道和組織載體，其在參與地方政府績效評估的過程中要時刻謹(jǐn)記自己的使命和責(zé)任，要在與公眾充分溝通、交流的基礎(chǔ)上參與地方政府績效評估各環(huán)節(jié)，切實發(fā)揮其外部評估主體的評估作用和監(jiān)督效用，讓地方政府各部門和相關(guān)人員通過客觀公正的評估結(jié)果了解自身的不足以及其提供的服務(wù)與公眾需求間的差距，督促其增強服務(wù)意識，改進工作態(tài)度，推進公眾滿意度的提升。

其三，堅持合作治理思維和觀念，實現(xiàn)社會組織與地方政府的共同參與和治理。作為內(nèi)部評估主體的政府和外部評估主體的社會組織，在參與地方政府績效評估的過程中有著各自的優(yōu)勢和不可替代性，要充分發(fā)揮兩者的功能效用，需在地方政府績效評估的各環(huán)節(jié)、各層面加強兩者間的溝通、交流與合作，共同促進評估質(zhì)量的提升。同時，不同類別的社會組織也分別代表不同群體、不同層面的訴求和呼聲，在專業(yè)性、獨立性等方面也各有差異，因此，要加強不同類別社會組織間的合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，推進各級各類社會組織的整體性參與與整體合力的形成，有效提升社會組織參與地方政府績效評估的效用。

（二）拓展社會組織參與評估的空間

社會組織作為公民自愿結(jié)合而形成的組織團體，是民意表達(dá)的重要渠道和組織載體，其參與評估的實質(zhì)是公民參與的另一種表達(dá)形式，因此，社會組織的參與不僅可以提升評估結(jié)果的客觀公正性，還能在地方政府與社會組織合作互動的過程中增強地方政府的合法性。但上述效果的產(chǎn)生必須以社會組織充分、有效的參與為前提，不能是以往的象征性參與、有限參與，因此，亟需明確社會組織的參與地位，有效拓展社會組織參與評估的空間，推進社會組織參與評估向縱深、全程發(fā)展。

第一，開拓社會組織參與評估的范圍，推進社會組織參與由有限參與向全程參與轉(zhuǎn)變。一方面，在明確社會組織參與邊界的前提下，要充分保證社會組織參與評估的實質(zhì)性評議權(quán)利。不僅要增加社會組織所得考評票占總考評票的比例，還要增加社會組織在評價中的評價權(quán)重，確保足夠數(shù)量的社會組織能參與到地方政府績效評估中去，同時，確保社會組織在評估中的有效地位，使其參與能對績效評估結(jié)果形成足夠的影響。另一方面，打破以往社會組織參與評估環(huán)節(jié)有限的局面，充分保證社會參與評估的實質(zhì)性程序權(quán)利。社會組織參與評估不能只局限于績效評估實施這一環(huán)節(jié)，還需讓社會組織具有參與評估方案與評估目標(biāo)確定、評估主體與評估內(nèi)容確定、評估指標(biāo)與評估方法選取、評估結(jié)果反饋與運用等環(huán)節(jié)的權(quán)利，實現(xiàn)社會組織的全程參與，讓社會組織在了解地方政府績效評估整個流程的基礎(chǔ)上充分發(fā)聲，打破地方政府績效評估某些環(huán)節(jié)的暗箱操作，切實保證地方政府績效評估的客觀公正。

第二，推進社會組織參與評估的深度，推進社會組織參與向縱深參與發(fā)展。這就需要在未來的地方政府績效評估實踐中增強社會組織參與的有效性與影響力以及穩(wěn)定性與持續(xù)性。一要增強社會組織參與評估的有效性與影響力。這就意味著社會組織參與地方政府績效評估首先必須是有效力的，即社會組織的參與具有合法性，社會組織的參與行為具有法律效力和社會效力，這就需要加快推進政府績效評估的法治化進程，健全社會組織參與地方政府績效評估的各項制度，讓社會組織的參與權(quán)來源于法律授權(quán)，社會組織按相關(guān)制度規(guī)定的范圍、程序參與地方政府績效評估，使社會組織的參與合法、健康、有序，切實保證社會組織參與的效力與影響力。二是要增強社會組織參與地方政府績效評估的穩(wěn)定性與持續(xù)性。社會組織參與評估不能單純來源于政府的授權(quán)，政府需要時便讓其參加，不需要時則不允許參加，要打破這種局面，讓社會組織穩(wěn)定、持續(xù)地參與地方政府績效評估，同樣需要從制度層面出發(fā)，健全社會組織參與評估的各項制度，明確規(guī)定社會組織何時、何地以及怎樣參與評估，形成社會組織定期、有序參與評估的局面，從制度層面有效保證社會組織參與評估的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

第三，暢通社會組織參與評估的途徑。推進社會組織參與由象征性參與向有效參與轉(zhuǎn)變。只有暢通社會組織參與評估的途徑，社會組織的功能效用才有機會得以發(fā)揮。當(dāng)前，我國社會組織參與評估雖然已有不少途徑，如采取陳述、民意調(diào)查、會議探討、法規(guī)及政策建議、社會服務(wù)等多種形式參與地方政府績效評估〔9〕，或通過滿意度測評、群眾評議、公開聽證等途徑參與地方政府績效評估，但隨著公民意識的增強、社會組織的發(fā)展成熟以及服務(wù)型政府建設(shè)的推進，應(yīng)努力開辟新的參與途徑，尋找更加行之有效地參與途徑，如采用微博、微信聽證、第三方評估、網(wǎng)絡(luò)評估等新形式，創(chuàng)造更多機會讓社會組織參與地方政府績效評估，通過參與途徑的拓展，促進社會組織參與評估空間的拓展。

（三）建構(gòu)社會組織參與評估的穩(wěn)定機制

社會組織參與地方政府績效評估的現(xiàn)實困境與障礙表明，社會組織積極、有效的參與需要更加關(guān)注社會組織參與評估機制的構(gòu)建，通過建立穩(wěn)定有序、良性運轉(zhuǎn)的社會組織參與評估機制，推進社會組織定期、有序、持續(xù)參與地方政府績效評估局面的形成。

首先，健全社會組織參與評估的制度保障機制。杰克·奈特認(rèn)為，制度提供的信息有助于行為人制定預(yù)期?！?0〕缺乏健全的法律法規(guī)和制度體系是我國諸多社會組織依附政府部門，缺乏合法性和獨立性的重要原因，也是社會組織參與評估缺乏規(guī)范性、持續(xù)性的重要原因。社會組織參與地方政府績效評估要想實現(xiàn)效用最大化，必須構(gòu)建和完善相關(guān)制度體系。一方面，要建立健全關(guān)于社會組織參與地方政府績效評估的相關(guān)制度，通過制度明確社會組織參與的主體資格、參與評估的范圍、方式、具體途徑等，使社會組織參與地方政府績效評估有據(jù)可依，有章可循，保障社會組織參與的合法、規(guī)范。另一方面，要建立社會組織參與的監(jiān)管制度。社會組織參與評估雖然具有諸多不可替代的優(yōu)勢，但其也有自身的局限性和利益需求，為避免社會組織在參與過程中受自利動機的驅(qū)使而不能代表相關(guān)群體客觀公正地對地方政府績效做出評價，需要在保障社會組織參與權(quán)益、地位與作用的同時加強對它的監(jiān)管，建立社會組織參與的監(jiān)管制度，完善監(jiān)管體系，讓社會組織參與地方政府績效評估的過程與行為置于多主體的監(jiān)管之下，切實保證社會組織參與評估的公正、合法。endprint

其次，完善社會組織參與評估的動力激勵機制。社會組織參與評估的動力來源于地方政府和社會組織雙方的價值預(yù)期，這就需要從地方政府、社會組織兩個方向著手完善社會組織參與評估的動力激勵機制，促進社會組織參與評估動力的提升。對社會組織來說，其愿意參與評估，一定是源于某種或多種動因，如利益動因、價值動因、權(quán)利動因等，希望通過參與評估來影響地方政府行為和決策，維護自身的利益，或是出于對當(dāng)前政治體系的認(rèn)同、對地方政府的認(rèn)同所帶來的政治責(zé)任感而促使其積極參與地方政府績效評估。因此，地方政府要切實轉(zhuǎn)變行政理念，樹立正確的績效觀，增強社會組織和社會公眾對地方政府的認(rèn)同度，同時，要積極回應(yīng)社會組織在參與評估中所表達(dá)的訴求，讓社會組織的參與行動與其利益獲得相對稱，讓社會組織意識到參與的價值所在，進而有動力、有熱情參與評估。對地方政府來說，應(yīng)該看到社會組織參與評估是一種必然趨勢，意識到社會組織參與評估在提升地方政府合法性、增強地方政府責(zé)任感、提升政府績效水平等方面的價值所在，進而積極鼓勵社會組織參與評估，促進社會組織參與評估動力的提升。

再次，建構(gòu)地方政府與社會組織參與的溝通互動機制。通過地方政府與社會組織間的溝通與交流，增進兩者間的了解和信任，不僅可以增進社會組織參與地方政府績效評估的積極性，還能促使地方政府有效回應(yīng)社會組織的訴求，促進地方政府群眾滿意度的提升。一方面，地方政府要及時公開相關(guān)信息，加強地方政府與社會組織在評估信息上的溝通互動。社會組織有效參與地方政府績效評估的前提在于信息的完全和有效，這就需要打破社會組織與地方政府間評估信息不對稱的局面，健全信息公開機制，讓地方政府按照《政府信息公開條例》的要求，及時、全面地公開各種信息，以便社會組織了解地方政府的支出情況、承諾的踐行情況、公共服務(wù)的供給情況等，既為社會組織參與評估提供良好的信息資源，也為建立績效評估信息系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。另一方面，要加強地方政府與社會組織在績效評估結(jié)果反饋、使用上的溝通互動。評估結(jié)果出來后，地方政府將績效評估結(jié)果及時反饋給社會組織，聽取社會組織對評估結(jié)果運用的建議，并讓其參與、監(jiān)督評估結(jié)果的運用，既可以實現(xiàn)運用方式的多樣化，提高評估結(jié)果運用的科學(xué)性、客觀性，還能有效避免因面子、人情等因素而造成評估結(jié)果不了了之或是流于形式，真正做到將評估結(jié)果與獎優(yōu)罰劣、評優(yōu)評先等相掛鉤，因此，需切實加強地方政府與社會組織在績效評估結(jié)果反饋、使用上的溝通互通，促進社會組織參與評估效用的發(fā)揮。

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〔10〕杰克·奈特.制度與社會沖突〔M〕.周偉林，譯.上海：上海人民出版社，2009：58.

（責(zé)任編輯：周中舉）endprint