郭曉鳴，高 杰

（四川省社會科學院，四川成都 610072）

我國承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成的影響因素、存在問題與政府行為

郭曉鳴，高 杰

（四川省社會科學院，四川成都 610072）

在我國承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成過程中，存在非市場因素干擾、流轉(zhuǎn)中介缺失、流轉(zhuǎn)價格非理性波動、政府價格調(diào)節(jié)行為 “錯位”等問題，導致流轉(zhuǎn)價格不合理，抑制了農(nóng)民和各類經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的積極性。在承包地經(jīng)營權市場尚未完善的背景下，政府應發(fā)揮制度變遷的推動者、公共品的供給者以及市場調(diào)控者職能，科學運用宏觀管理政策工具，從制度層面引導微觀主體行為，以引導流轉(zhuǎn)價格合理形成。

承包地經(jīng)營權；流轉(zhuǎn)；價格形成機制

農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格是引導土地資源配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要指標。在我國農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐中，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)價格偏離經(jīng)營權價值、地價非理性增長等問題，對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展造成了不利影響。因此，明確現(xiàn)階段我國農(nóng)村承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成機制存在的問題，明確在市場不完善條件下，政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成過程中的職能定位，并提出相應對策建議，對于促進農(nóng)村土地資源合理配置、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、影響我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的因素分析

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格區(qū)間

土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格上限為轉(zhuǎn)入方經(jīng)營總收益與總成本之差，即轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)剩余，一旦價格超過這一界限，轉(zhuǎn)入方將放棄轉(zhuǎn)入土地；價格下限為轉(zhuǎn)出方自我經(jīng)營土地的農(nóng)業(yè)剩余，一旦低于這一界限，轉(zhuǎn)出方將拒絕轉(zhuǎn)出土地。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格區(qū)間如下圖所示：

農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余 （TS）都等于總收益 （TR）減去總成本 （TC），總收益 （TR）等于產(chǎn)品價格（P）乘以產(chǎn)量 （Q），總成本包括兩部分：經(jīng)營過程中實際消耗的要素成本 （TC1）、資本利益和經(jīng)營者獲得的正常利潤 （TC2）。土地轉(zhuǎn)入者的農(nóng)業(yè)剩余可以表示為：

土地轉(zhuǎn)出者的農(nóng)業(yè)剩余可以表示為：

只有TSb＞TSs時，土地流轉(zhuǎn)才有可能發(fā)生，兩者差額越大，土地流轉(zhuǎn)價格區(qū)間就越大，也就意味著土地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方博弈的空間越大。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的影響因素

根據(jù)上述分析，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格區(qū)間決定了土地價格的總體水平，而最終價格的確定則通過轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的討價還價來確定。因此，影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的因素總體可分為兩大類：第一類是決定土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格區(qū)間的各類因素，即影響土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出方農(nóng)業(yè)剩余的因素；第二類是決定土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)最終價格的各類因素，即影響雙方價格談判能力的因素。

1.影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余的因素 影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余的因素可從農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益、成本及影響農(nóng)業(yè)收益和成本的相關政策三個方面進行分析：

（1）從農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益方面看，主要包括農(nóng)產(chǎn)品價格、土地生產(chǎn)能力和區(qū)位條件、農(nóng)地經(jīng)營者特征等因素。

一是農(nóng)產(chǎn)品價格。農(nóng)產(chǎn)品價格因素是土地生產(chǎn)產(chǎn)品的價格，經(jīng)濟走勢和市場競爭決定著產(chǎn)品價格。在其他條件不變的前提下，農(nóng)產(chǎn)品價格越高，農(nóng)業(yè)剩余越高，往往土地流轉(zhuǎn)價格也就越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價格則越低。

二是土地生產(chǎn)能力。土地生產(chǎn)能力是土地的實際產(chǎn)出水平，它與土地的適宜性、灌排水等農(nóng)業(yè)基本設施密切相關，并與農(nóng)地的交通條件、距市場距離等條件有關。在其他條件不變的前提下，土地生產(chǎn)能力和區(qū)位條件越好，農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余越高，流轉(zhuǎn)價格也越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價格則越低。

三是農(nóng)地經(jīng)營者特征。農(nóng)地經(jīng)營者特征是影響土地利用方式和效益的主觀因素，如農(nóng)地使用者的知識與技術水平、對市場的把握程度、勞動能力與努力程度等。在其他條件不變的前提下，農(nóng)地經(jīng)營者經(jīng)營能力越強，農(nóng)業(yè)剩余越多，土地流轉(zhuǎn)價格越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價格則越低。

綜合而言，在其他條件不變的前提下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益增加，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的農(nóng)業(yè)剩余越大，土地流轉(zhuǎn)價格的上限和下限將同時得到提高，這意味著土地流轉(zhuǎn)價格區(qū)間整體升高，土地流轉(zhuǎn)價格也將隨之提高。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益降低，土地流轉(zhuǎn)價格則將隨之降低。

（2）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本方面看，主要包括實際投入成本和機會成本兩類。

一是實際投入成本。實際投入成本也可用會計成本表示，反映在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中實際發(fā)生的各類成本，包括生產(chǎn)資料購置費用、農(nóng)地整治費、勞動力工資、資本利息等。在其他條件不變的前提下，實際投入成本越低，農(nóng)業(yè)剩余越高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格也隨之提高。相反，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格則會下降。

二是機會成本。機會成本反映的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者將生產(chǎn)要素投入其他領域能夠獲得的收益，對轉(zhuǎn)入方來講，機會成本衡量的是其將貨幣資本和人力資本用于其他領域所能獲得的純收益，對轉(zhuǎn)出方（一般為小農(nóng)戶）來講，機會成本主要衡量的是其從事其他行業(yè)勞動 （如外出務工）所能獲得的工資收入。從實際情況來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機會成本對土地流轉(zhuǎn)價格產(chǎn)生了重要影響。當非農(nóng)就業(yè)機會增多，收入增加時，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本較高，其愿意接受的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價格也隨之降低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格下降；當非農(nóng)就業(yè)收入減少時，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本下降，其愿意接受的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價格將提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格也將隨之提高。從調(diào)研情況來看，調(diào)查對象年齡與意愿接受的土地流轉(zhuǎn)最低價格呈正相關性，20～40歲農(nóng)民外出務工機會多，工資收入高，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機會成本較高，愿意接受的價格最低；50歲以上的農(nóng)民外出務工工資收入相對較低，愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價格最高。

（3）政府農(nóng)業(yè)政策方面的因素。政策因素包括農(nóng)業(yè)政策和社會保障政策兩大類：

一是農(nóng)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)政策對承包地流轉(zhuǎn)價格的影響可以從農(nóng)產(chǎn)品價格政策和農(nóng)業(yè)補貼政策兩方面分析。農(nóng)產(chǎn)品價格政策通過影響農(nóng)產(chǎn)品價格影響農(nóng)業(yè)剩余，進而對承包地流轉(zhuǎn)價格產(chǎn)生影響。農(nóng)業(yè)補貼政策的影響體現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和成本的影響，如農(nóng)地整治改善土地生產(chǎn)條件，基礎設施建設改變土地區(qū)位條件，各類農(nóng)資購置補貼直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用等。另外，農(nóng)地政策的穩(wěn)定性也會對土地轉(zhuǎn)出方的流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生影響，進而影響土地價格，如部分農(nóng)民擔心土地政策變化后，流轉(zhuǎn)土地會喪失土地承包經(jīng)營權，因此或者不愿轉(zhuǎn)出土地，或者將這種預期損失計入農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格中，向轉(zhuǎn)入方索取高額價格。

二是社會保障政策。社會保障政策對土地流轉(zhuǎn)價格的影響在于，通過社會保障政策的完善，能夠?qū)⑼恋氐谋Ｕ献饔梅蛛x出來，將保障功能外生于農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，實際上是降低了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益。當農(nóng)民無法獲得社會保障或保障水平較低時，土地就成為其重要的生活保障，因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營同時也是農(nóng)民為自身提供社會保障的過程。那么，此時土地的收益就包括經(jīng)濟收益的增加和基本保障的供給，農(nóng)民愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價格就較高。當農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的、保障程度較高的社會保障時，留守在農(nóng)村的老年人在其子女都外出務工或不種地時，就可以不再耕種自家的農(nóng)地，對農(nóng)地的依賴性也較低，其愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價格相對較低。

（1）信息對稱性。能夠獲得的有效信息是決定談判雙方地位和談判能力的重要因素。在村內(nèi)農(nóng)戶間零星流轉(zhuǎn)過程中，由于流轉(zhuǎn)雙方多為 “熟人”，雙方都清楚對方的土地數(shù)量、肥力大小、區(qū)位優(yōu)劣以及個人信用等情況，雙方處于信息對稱狀態(tài)，因而轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方很容易在合作上達成協(xié)議。但是對于規(guī)模流轉(zhuǎn)而言，信息不對稱所導致的談判地位差異就會體現(xiàn)在最終的流轉(zhuǎn)價格上。傳統(tǒng)的研究多認為，轉(zhuǎn)入方多為企業(yè)、大戶等，因此處于信息優(yōu)勢地位，而作為轉(zhuǎn)出方的分散農(nóng)戶處于信息劣勢地位，所以最終價格往往對轉(zhuǎn)入方有利。這種情況多發(fā)生在早期的土地流轉(zhuǎn)過程中。近年來，雖然雙方的信息不對稱狀態(tài)沒有改變，但是許多地方出現(xiàn)了 “信息劣勢方的逆向談判優(yōu)勢”情況。轉(zhuǎn)出方雖然不能掌握土地轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營情況，但是往往預設轉(zhuǎn)入方將獲得較高的利潤，因此，在談判中，農(nóng)戶往往提出較高價格。在對多地的農(nóng)民進行訪談過程中，農(nóng)民都表示并不掌握土地轉(zhuǎn)入方的實際情況，但是可以根據(jù)對方身份判斷其獲利能力，認為外來的 “大企業(yè)”、“大老板”轉(zhuǎn)入土地后 “將用土地賺大錢”，而本村大戶、家庭農(nóng)場等業(yè)主獲利能力弱于外來大業(yè)主。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當土地轉(zhuǎn)入方為外來業(yè)主時，農(nóng)民要價較高，為本村業(yè)主時要價略低，而農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的要價最低。

（2）組織化程度。土地流轉(zhuǎn)雙方的組織化程度是影響談判能力的另一個重要因素。在規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)入方通常為企業(yè)或較大業(yè)主，此時，農(nóng)戶的組織化程度對流轉(zhuǎn)價格的最終確定具有重要作用。當分散的農(nóng)戶組織起來，共同與轉(zhuǎn)入方進行談判時，往往能夠獲得更有利的價格。同樣，在存在多個轉(zhuǎn)入方且土地供給較為充足的前提下，如果多個轉(zhuǎn)入方能夠組織起來，將有效避免價格競爭，獲得有利的流轉(zhuǎn)價格。在實踐中，許多地方建立了專門的土地流轉(zhuǎn)合作社，將有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民組織起來共同流轉(zhuǎn)土地。

（3）交易成本。交易成本對土地流轉(zhuǎn)雙方談判能力產(chǎn)生重要影響。在我國農(nóng)村承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場中的交易成本主要體現(xiàn)在信息搜尋成本和締約成本上。交易成本對土地流轉(zhuǎn)價格的影響具體體現(xiàn)在：

一是信息搜尋成本對土地流轉(zhuǎn)價格的影響。流轉(zhuǎn)主體特別是轉(zhuǎn)入方需要獲得地塊位置、質(zhì)量、流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)價格等有關信息。當信息較為完善、搜尋成本較低時，轉(zhuǎn)入方能夠低成本地準確掌握轉(zhuǎn)入土地的實際情況，在談判中能夠獲得有利地位，土地流轉(zhuǎn)價格也將更有利于轉(zhuǎn)入方。如果土地信息搜尋成本較高，轉(zhuǎn)入方獲得的信息將十分有限，那么在談判過程中，轉(zhuǎn)出方將處于更為有利的地位，流轉(zhuǎn)價格也往往對轉(zhuǎn)出方更有利。

二是締約成本對土地流轉(zhuǎn)價格的影響。交易雙方對是否進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的面積、價格等做出決策，這一過程中，流轉(zhuǎn)雙方往往需要通過反復協(xié)商，由此帶來交易成本。根據(jù)鄧大才 （2007）的一項研究，調(diào)研地區(qū)訂立契約流轉(zhuǎn)農(nóng)地的平均價格為159.11元，口頭契約流轉(zhuǎn)農(nóng)地的平均價格為145.12元。訂立契約的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格較高，可能的原因是，契約可以減少未來的糾紛，減少違約帶來的交易成本，有助于穩(wěn)定租地者的預期，進而有助于提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

（4）地方政府行為偏好。地方政府的行為偏好對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)雙方的談判能力產(chǎn)生直接影響。當政府能夠直接參與并干預交易時，其行為傾向?qū)α鬓D(zhuǎn)雙方的談判能力和最終價格的達成具有重要影響。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度下，村集體具有管理者和參與者的雙重身份，前者主要表現(xiàn)為協(xié)助基層政府管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，后者主要表現(xiàn)為作為發(fā)包方對土地流轉(zhuǎn)的同意權和備案權。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在各地的土地流轉(zhuǎn)過程中，特別是規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織 （多為村委會）都直接參與了土地流轉(zhuǎn)交易過程中。在這一過程中，基層政府很難保持中立狀態(tài)，其行為或者傾向于抬高地價為農(nóng)戶爭取經(jīng)濟利益，或者傾向于壓低價格吸引業(yè)主以促進本地經(jīng)濟長期發(fā)展。

采用SPSS18.0軟件統(tǒng)計數(shù)據(jù),進行t檢驗(計量,用±s表示)、χ2檢驗(計數(shù),用%表示),P<0.05說明差異有意義。

當傾向于保護農(nóng)戶利益時，基層政府的行為更傾向于代表轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方談判，并積極引入更多競爭者以幫助農(nóng)戶獲得談判優(yōu)勢。如在四川省廣漢市和興鎮(zhèn)華嚴村，村支部書記組織農(nóng)戶建立土地流轉(zhuǎn)合作社，并代表農(nóng)戶與有流轉(zhuǎn)意向的業(yè)主談判，為提高業(yè)主出價，書記個人出資購置了大型農(nóng)機并允諾讓業(yè)主在經(jīng)營前2年低價使用，村兩委也承諾出面幫助業(yè)主獲取低息貸款。華嚴村兩委的行為使作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶能夠在談判中獲得優(yōu)勢地位，提高討價還價能力。而在部分地區(qū)，為促進地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，吸引業(yè)主規(guī)模經(jīng)營，政府會采取行動削弱農(nóng)戶談判優(yōu)勢，進而降低土地價格。例如，一些地方政府代表業(yè)主與農(nóng)戶談判，采取隱瞞業(yè)主信息等手段，使農(nóng)戶接受業(yè)主出價。

二、我國承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成過程中的主要問題

近年來，隨著國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度環(huán)境的變遷，各地積極探索多種形式的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴大，流轉(zhuǎn)價格不斷上漲。但由于我國承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場發(fā)展尚處于起步階段，市場機制作用有限，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成過程存在一系列問題。

（一）土地流轉(zhuǎn)價格形成過程中的非市場化行為較多

在已發(fā)生的承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶間私下流轉(zhuǎn)占較大比例，大部分土地流轉(zhuǎn)行為并不是規(guī)范的市場交易行為，流轉(zhuǎn)價格的形成也摻雜了鄉(xiāng)土關系等非市場因素。

多數(shù)土地流轉(zhuǎn)行為往往發(fā)生在具有地緣或親緣關系的農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)契約多以口頭承諾或者非正式合同為主要形式，流轉(zhuǎn)期限較短，流轉(zhuǎn)價格隨意，同一種用途的土地流轉(zhuǎn)價格不一致。在多次調(diào)研中均發(fā)現(xiàn)，私下流轉(zhuǎn)價格的確定多以本村其他農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的平均價格為依據(jù)，再由雙方根據(jù)實際條件協(xié)商確定，在這一過程中，鄉(xiāng)土關系對流轉(zhuǎn)價格產(chǎn)生重要影響。如許多農(nóng)戶表示，如果將土地租給親戚耕種，“價格低點不要緊”，“他 （轉(zhuǎn)入方）多掙點，就多給我點”。許多私下流轉(zhuǎn)并未約定土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)雙方的權責及流轉(zhuǎn)價格的調(diào)整方式，地區(qū)土地流轉(zhuǎn)潛在矛盾較多，干擾了當?shù)剞r(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)正常價格的形成。

（二）流轉(zhuǎn)雙方預期價格形成的價值基礎不同

雖然全國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對目前的土地流轉(zhuǎn)價格并不滿意，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格呈現(xiàn)出 “過高”與“過低”并存的雙重矛盾問題：作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶認為土地流轉(zhuǎn)價格偏低，通過土地流轉(zhuǎn)獲得的財產(chǎn)性收入有限；作為轉(zhuǎn)入方的大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)則普遍認為土地流轉(zhuǎn)價格偏高，使其經(jīng)營成本提高，利潤下降。

造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，對供求雙方而言，土地經(jīng)營權包含的效用不同，雙方預期價格的價值基礎存在較大差異：對農(nóng)戶來說，土地經(jīng)營權不僅能夠帶來土地經(jīng)營收益，而且還承擔著重要的保障功能，所以土地流轉(zhuǎn)價格既要反映土地經(jīng)營收益，還要反映土地的保障價值。如一項在四川省多地農(nóng)村進行的入戶調(diào)查顯示，近70%農(nóng)戶都認為目前的流轉(zhuǎn)價格偏低，雖然為短期經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)出了土地，但是對自身的長期生活保障表示擔憂；對土地轉(zhuǎn)入方來說，土地經(jīng)營權的效用僅在于一定時期、按照規(guī)定用途使用土地并獲得經(jīng)營收益的權利，其價格也只是土地作為生產(chǎn)要素的貨幣表現(xiàn)。

（三）承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)預期價格非理性上漲

土地流轉(zhuǎn)價格的非理性增長主要表現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利潤不斷減少，土地價格卻持續(xù)提高?？傮w而言，土地流轉(zhuǎn)價格的提高是市場機制自發(fā)作用的結(jié)果，但是在部分地區(qū)，卻出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)價格的非理性增長趨勢，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營產(chǎn)生了不利影響。

導致流轉(zhuǎn)價格非理性上漲的主要原因在于，大型工商資本進入對地價的抬升。大型工商資本實力雄厚，產(chǎn)業(yè)競爭力強，能夠依靠多元化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營獲得較高利潤。更為重要的是，許多地方政府為追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，對工商資本流轉(zhuǎn)土地給予了較多的政策支持。因此，大企業(yè)能夠支付較高的土地價格，為降低交易成本，也愿意支付較高的流轉(zhuǎn)價格以迅速轉(zhuǎn)入土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都有政府介入，部分地方甚至將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與基層干部崗位責任制考核掛鉤，激勵干部用行政手段促進流轉(zhuǎn)。為追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，基層政府傾向于推進土地流向大企業(yè)。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格在區(qū)域之間存在傳導性，在價格傳導效應的作用下，相同、相鄰、相近區(qū)域的不同地塊，最終的流轉(zhuǎn)價格就可能大致相同。也就是說，工商資本以較高價格轉(zhuǎn)入土地后，該區(qū)域及周邊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格都會提高。

（四）政府在土地流轉(zhuǎn)中 “越位”與 “缺位”行為干擾價格形成

在我國承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，政府未能準確劃定自身職責范圍，政府行為既存在 “越位”問題，也存在 “缺位”問題：

一方面，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府 “越位”行為較多，嚴重干擾了土地市場的正常秩序。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府行為取代農(nóng)戶行為，政府成為流轉(zhuǎn)的推動者、組織者和參與者。公權力的介入削弱了市場的作用，使本應由經(jīng)濟規(guī)律決定的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)過程轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓苿舆^程，也使本應由市場機制主導形成的土地流轉(zhuǎn)價格形成過程轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鲗н^程。

另一方面，政府 “缺位”使土地流轉(zhuǎn)價格形成機制不健全。政府 “缺位”主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)管理程序不清、管理職責不明、管理職能不清，使土地流轉(zhuǎn)的法制管理機制與行政管理機制作用受到抑制。如我國目前法律法規(guī)對于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理既沒有頂層制度設計，也沒有具體管理項目的詳細程序要求，即對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理者的責、權、利缺乏明確的界定，各管理部門之間的管理職責界線界定也不明確。二是對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場的科學調(diào)控能力不足，土地利用規(guī)劃與計劃編制存在的內(nèi)在缺陷，導致土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)劃與計劃管理機制作用未能得到充分發(fā)揮。三是土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務供給不足，土地流轉(zhuǎn)信息獲取途徑不充分，供求雙方信息不對稱問題嚴重，土地流轉(zhuǎn)市場中交易成本較高。

三、政府合理干預農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新需要政府引導和推動

在我國現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新和流轉(zhuǎn)市場機制的建立健全需要突破農(nóng)地產(chǎn)權制度、集體組織資產(chǎn)制度等一系列制度約束，僅依靠微觀主體推進將面臨較大阻礙，制度變遷和創(chuàng)新也需要經(jīng)歷漫長的過程。因此，需要政府作為制度變遷和創(chuàng)新的推動者，從頂層制度設計、相關政策引導等方面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。

（二）在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織弱化的條件下，需要地方政府行使代理人職責

除少數(shù)農(nóng)業(yè)較為發(fā)達地區(qū)外，全國大多數(shù)地區(qū)的集體組織極度衰退，許多集體沒有任何集體資產(chǎn)，農(nóng)民成員權意識模糊，集體組織處于 “名存實亡”甚至 “名實俱亡”的狀態(tài)。在此背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場上的供給方，分散的農(nóng)戶與作為需求方的大企業(yè)、生產(chǎn)大戶、家庭農(nóng)場之間市場地位差異較大。這導致了兩個可能的后果：一方面，分散的農(nóng)戶缺乏能夠代表其利益與轉(zhuǎn)入方談判的組織，農(nóng)民處于談判弱勢，流轉(zhuǎn)價格往往不利于農(nóng)民；另一方面，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方之間缺少信息傳遞和糾紛解決者，轉(zhuǎn)入方與分散農(nóng)戶談判、協(xié)商的成本較高，同時對分散農(nóng)戶履約的監(jiān)督成本也較高，阻礙了新型主體轉(zhuǎn)入土地的積極性。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，需要地方政府代替集體經(jīng)濟組織行使基于授權委托行使代理人職責，作為流轉(zhuǎn)的組織者、管理者和服務者。

（三）土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)所需的公共服務需要由政府作為供給主體

公共服務是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權健康、有序流轉(zhuǎn)的重要保障。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營權的市場交易行為，但是由于農(nóng)地與其他商品存在顯著差異，影響其價格的因素更加復雜、流轉(zhuǎn)雙方分布更加分散、流轉(zhuǎn)合同的不完全性更強，因此需要政府提供相關公共服務，以保障土地流轉(zhuǎn)的順暢進行并形成合理的土地價格。如土地產(chǎn)權交易中心的建設、流轉(zhuǎn)糾紛的解決、農(nóng)民社會保障體系的建立等都需要由政府主導。目前，我國政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的公共服務職責沒有履行到位，農(nóng)民的社會保障體系層次太低、有關農(nóng)民建設用地的流轉(zhuǎn)各種信息披露、糾紛處理機制尚未真正建立起來等。因此，在加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，需要強化政府作為公共服務供給者的地位和職能。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的政府定位及行為對策

在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，政府要合理界定職能邊界，減少對微觀主體行為的直接干預。堅持發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，同時準確定位政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中的角色和行為，履行好制度設計、創(chuàng)新推動和公共品供給職能，科學運用宏觀管理政策工具，從制度層面引導微觀主體行為，以實現(xiàn)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格的間接影響和調(diào)控。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權市場制度的設計者

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，政府的首要職責是做好土地流轉(zhuǎn)市場制度的設計，從頂層制度層面建立起能夠保障土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)高效、價格合理的制度安排。設計與中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路相適應的農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場機制，并堅持將市場作為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格形成機制的基礎，通過市場制度的完善形成能夠反映農(nóng)地資源稀缺程度、能夠引導農(nóng)地資源合理優(yōu)化配置的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格。要加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場的法規(guī)建設，及時修改阻礙土地流轉(zhuǎn)市場形成、不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關法律條文，并以法律形式對參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場主體、土地流轉(zhuǎn)的原則、條件、范圍、程序、形式、違約責任、利益調(diào)節(jié)等重要問題做出明確的規(guī)定，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運作的健康有序。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新推動者

在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展也進入由依靠要素投入的粗放型增長向依靠創(chuàng)新驅(qū)動的集約型增長轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新驅(qū)動包括制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新兩方面，而制度創(chuàng)新具有基礎性和引導性作用。政府在制度創(chuàng)新過程中的作用在于，順應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展趨勢和微觀主體需要，修改上層法律和政策對農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不合理限制，并制定適應農(nóng)業(yè)發(fā)展總體趨勢的政策，通過政策手段引導微觀主體的行為，并對改革可能出現(xiàn)的風險作出預防，保證改革始終體現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民的利益，保證發(fā)揮改革對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民福利的作用。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)公共品的供給者

提供公共品是政府的基本職能。在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，面臨的重要制約就是相關公共品供給明顯不足，因此，在新階段，政府必須更好地發(fā)揮其作為公共品供給者的職能，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需要提供高質(zhì)量的基礎設施和公共服務。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場的宏觀管理與調(diào)控者

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場中，存在因微觀主體有限理性和信息不對稱等問題導致的流轉(zhuǎn)價格大幅波動、主體利益分配不合理等問題，需要政府對市場進行合理的干預。特別是在我國土地承包經(jīng)營權市場尚不完善的背景下，政府的合理干預尤為重要。政府對土地流轉(zhuǎn)市場和土地價格機制干預主要表現(xiàn)在通過政策引導交易者行為并對其行為進行監(jiān)管、建立交易中介服務體系以弱化信息不對稱性等。科學、合理的宏觀調(diào)控和干預能夠有效彌補市場缺陷，使市場作用得到更好的發(fā)揮。

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Influencing Factors of Price Formation of Contracted Land Management Rights Transfer，Existing Problems and Act of Government in China

GUO Xiao－ming，GAO Jie
（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu，Sichuan 610072）

In the price formation of contracted land management right，there are problems like non－market factor interference，lack of intermediary，Irrational fluctuation of circulation price and behavior“dislocation”of the government，which have led to unreasonable prices and inhibited the enthusiasm of farmers and various management entities to transfer land.Under the background of imperfect contracted land management right market，the government should play the roles of agent of institutional changes，supplier of public goods and market regulator，using scientific macro－management policy tool to guide micro subject behavior from system level so as to guide the formation of reasonable prices.

contracted land management right；transfer；price formation mechanism

F321.1

A

2096－4315（2017）02－0005－07

2017－07－22

郭曉鳴，男，四川省社會科學院副院長，研究員，博士生導師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟；高杰，女，四川社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，博士，研究方向：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（責任編輯：鄒樂群）