方怡人

澳門作為中華人民共和國的特別行政區(qū)之一，有著特殊的歷史背景與獨特的政治經(jīng)濟環(huán)境，無論是回歸前還是回歸后，都一直深受全球化和移民潮的影響。特別是隨著2002年賭權(quán)開放后旅游業(yè)、博彩業(yè)的騰飛，澳門一躍成為全球經(jīng)濟增長最快的地區(qū)之一，勞動力需求劇增。為了滿足市場對勞動力的需求，緩和本地勞動人口短缺與大量職位空缺之間的矛盾，澳門特別行政區(qū)政府唯有大量輸入外地勞工，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢。一方面，澳門外勞政策起著填補澳門就業(yè)市場缺口的重要作用；另一方面，澳門外勞政策在執(zhí)行過程中也面臨諸多困境，引起了頗大的爭議。

一、澳門外勞政策執(zhí)行中面臨的困境分析

（一）急劇增長的外勞人數(shù)超出澳門人口負荷上限

澳門地狹人稠，是全世界人口密度和車輛密度最大的微型經(jīng)濟體。根據(jù)澳門統(tǒng)計暨普查局2017年8月發(fā)布的最新人口統(tǒng)計報告顯示，截至2017年6月底，澳門外地勞工人數(shù)接近18萬，占澳門勞動人口的四成以上。①

大量的外地勞工導致澳門房屋市場供不應(yīng)求，現(xiàn)今在澳門租住一間普通的套房，月租動輒上萬。這無論是對普通的本地居民抑或是薪金相對較低的外地勞工而言，都是難以承受的。因此，有大量的外地勞工選擇幾人甚至數(shù)十人合租在樓齡已超過40年的舊唐樓中以減輕房租負擔。這些唐樓居住環(huán)境惡劣，年久失修，存在一定的安全隱患。也有一部分外地勞工選擇住在緊鄰澳門的珠海市，但由于澳門博彩業(yè)和酒店業(yè)的特殊性，需要24小時輪班工作，而人流量最大的珠海拱北口岸并非24小時通關(guān)，給居住在珠海的外地勞工帶來了極大的不便。

（二）本地居民的就業(yè)機會被限制，上升空間被抑制

澳門就業(yè)市場有一個公開的秘密，很多中小企業(yè)都偏愛吃苦耐勞、乖巧聽話、維權(quán)意識淡薄的外地勞工。為了繞開澳門特別行政區(qū)政府強制規(guī)定的“輸入外地雇員是為了沒有合適本地雇員或合適本地雇員不足時作為勞動力補充”這一限制條件，很多雇主會在報紙、澳門勞工事務(wù)局進行“假招聘”，無理由拒絕一批本地求職者之后，以“找不到合適本地雇員”為由向人力資源辦公室申請外地勞工名額。這一問題處在灰色地帶，舉證難、監(jiān)管難，很多時候都會不了了之。

澳門經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)單一，并非所有本地居民都愿意投身需要24小時輪班工作的博彩業(yè)。因此，雖然中小企業(yè)的薪金水平較賭場和酒店低，但仍然受到了不少本地勞工的青睞。然而，中小企業(yè)對外地勞工的偏愛令不少本地居民不得不再去從事博彩業(yè)方面的工作，狹窄的擇業(yè)空間形成本地居民敵視外地勞工的惡性循環(huán)。

曾幾何時，澳門的外地勞工一直是“廉價”的代名詞，不過，根據(jù)澳門統(tǒng)計暨普查局最新發(fā)布的薪金調(diào)查顯示，無論是在博彩業(yè)，還是在銀行業(yè)，抑或是批發(fā)零售、交通運輸?shù)刃袠I(yè)，外地勞工的總體平均薪資和本地勞工相比，已并無太大差異。但是在高級管理人員方面，以博彩業(yè)為例，同處于“領(lǐng)導人員與經(jīng)理”這一職位的外地勞工平均月薪大約是本地勞工的1.5倍。澳門特別行政區(qū)政府過分依賴外地勞工令本地居民無論是在薪酬的向上流動，抑或是職位的向上流動都受到了一定的阻礙。

（三）外地勞工社會保障制度嚴重缺失

在澳門，社會保障基金是執(zhí)行社會保障制度、管理社會保障資源的機構(gòu)負責。社會保障基金通過向合資格受益人發(fā)放養(yǎng)老金、殘疾金、失業(yè)津貼、喪葬津貼、結(jié)婚津貼、出生津貼、肺塵埃沉著病賠償，以及因工作關(guān)系引起的債權(quán)等給付，為居民提供基本的社會保障，尤其是養(yǎng)老保障，用以改善居民的生活質(zhì)量。而外地勞工由于其臨時逗留的身份，并不被包括在“合資格受益人”范圍內(nèi)。[1]

至于對外地勞工的社會保障，《聘用外地雇員法》中只提到了外地勞工需定期接受健康檢查、有權(quán)獲提供住宿、在勞動關(guān)系終止時獲安排返回原居地等簡單福利，長遠的福利保障遠遠不夠。一旦雇主面臨破產(chǎn)等危機，外地勞工就被置于孤立無援的境地，除了返回原居地的交通費，他們別無所得。

此外，澳門特別行政區(qū)政府強制規(guī)定雇主須就每一位受聘的外地勞工向社會保障基金繳付聘用費用于社會福利，雇主不得以任何方式將費用負擔轉(zhuǎn)移給外地勞工?？墒窃趯嶋H實踐中，“羊毛出在羊身上”，這一筆聘用費還是得靠外地勞工自己買單。

（四）勞務(wù)中介機制將外地勞工置于被動境地

外地勞工在澳門工作，并不享有自由擇業(yè)的權(quán)利。因此，通過勞工中介公司的牽線搭橋是絕大多數(shù)外地勞工到澳門工作的途徑。澳門的各大企業(yè)為了節(jié)省時間和人力成本，也樂意將招聘外地勞工和訂立雇傭合同的程序授權(quán)給勞務(wù)中介公司。在中介機制之中隱藏的灰色地帶可謂觸目驚心。

為了解行情，筆者暗中走訪了位于珠海市的一家勞務(wù)中介公司。在珠海，很多負責輸送內(nèi)地勞工去澳門工作的所謂“勞務(wù)中介公司”只是以一般的商業(yè)服務(wù)公司甚至物流運輸公司的名義注冊的，連中介公司的資質(zhì)都沒有。[2]從最初的遞交簡歷和拍證件照開始，到正式入職，求職者要不斷繳付花樣繁多的費用：填寫一份簡歷要20元（人民幣，下同）；拍證件照要去中介公司指定的照相館；面試要交1000元押金，一旦面試成功押金不予退還；入職前要交月薪1～1.5倍的中介費、3600元勞務(wù)費、2000元辦證費，②如證件審批不通過，所有費用不獲退還。各種名目的近2萬元的費用給外地勞工帶來了沉重的經(jīng)濟負擔，不少外地勞工表示要借錢才能有機會到澳門工作，也做好了工作后的前兩三個月里“白做”的心理準備。也有外地勞工抱怨，中介人惡劣的服務(wù)態(tài)度和漫長的審批時間，這些都是不愉快的經(jīng)歷。

當外地勞工與雇主出現(xiàn)勞資糾紛時，外地勞工只能通過中介勞務(wù)公司與雇主交涉，但不幸的是，很多外地勞工在入職前已經(jīng)和中介勞務(wù)公司簽署了簡單的協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容之一就是當外地勞工與雇主發(fā)生糾紛時，中介公司概不負責。當外地勞工試圖通過法律渠道去捍衛(wèi)權(quán)利時，尷尬的身份、短暫的逗留期限、昂貴的律師費、澳門特別行政區(qū)政府低下的行政效率都會成為他們維權(quán)的阻礙因素。

（五）“黑工”問題催生社會隱患endprint

近年來，澳門的“黑工”問題有愈演愈烈之勢。個別外地勞工因為舉債支付中介勞務(wù)費或者因為工作條件不理想等個人原因而逃逸，行蹤不明；個別合法輸入的外地勞工在工作合約到期逗留期滿之后，因經(jīng)濟誘因而逾期居留，從事非法活動；更有某些無辜外地勞工被無良雇主欺騙，無證工作，直到被無故解雇或被拖欠工資之后才發(fā)現(xiàn)自己“被黑工”；甚至有一部分“黑工”使用偽造的澳門居民身份證或者外地雇員身份認別證，欺騙雇主，從事職業(yè)活動。

在澳門建筑業(yè)，由于建筑業(yè)人力成本高昂，人力不足，雇傭關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)管疏松，使得部分建筑公司為了節(jié)省成本不惜鋌而走險，雇用“黑工”以加快工程進度、減少薪金支出?！昂诠ぁ钡墓ぷ髁扛?，工資卻只是合法勞工的1/3左右。這無論是對本地建筑工人和合法輸入的外地勞工，還是對某些無辜被騙的“黑工”而言，都是不公平的。在部分資本有限的中小企業(yè)，迫于大型企業(yè)紛紛加薪吸引人才的壓力和人力資源不足的困擾，為了維持經(jīng)營，部分雇主聘用起了“黑工”。

“黑工”泛濫的原因，除了勞動成本低、人力資源緊張、逾期逗留等，也有澳門特別行政區(qū)政府打擊不力、相關(guān)法律制度缺失、民眾舉證困難、違法成本低等重要原因。很多時候澳門警察去建筑工地巡查只是例行公事，甚至興師動眾，違法者早已聞風而散，逃之夭夭。另外，很多民眾會出于怕麻煩或者同情“黑工”的心態(tài)，再加上舉報制度不健全，往往舉證困難。同時，對于聘用“黑工”的雇主和“黑工”，澳門勞工事務(wù)局的罰款太低，無法起到震懾作用，而且勞工局在追收“黑工”罰款時不夠積極主動，大量罰款都不能及時到位。[3]

二、完善澳門輸入外勞政策的對策

（一）采取分流引導措施，舒緩澳門住房、交通壓力

1.鼓勵、支持各大企業(yè)為外地勞工提供員工宿舍。澳門房價高企，私人樓市嚴重供應(yīng)不足，如果可以為外地勞工提供公共宿舍，既可以改善一部分蝸居在舊唐樓中的外地勞工的居住條件，又可以減輕一部分居住在月租高昂的出租屋中的外地勞工的經(jīng)濟負擔，還可以騰出大量住宅投放本地市場。此外，澳門特別行政區(qū)政府可以考慮和珠海市政府進行溝通合作，在珠海建勞工宿舍供內(nèi)地勞工居住，緩解澳門土地資源稀缺的壓力。

2.推進各大口岸24小時通關(guān)，分散人流。2014年年底，中央政府已配合澳門特別行政區(qū)政府將珠海拱北口岸的通關(guān)時間由7：00～00：00延遲至6：00～1：00，但對于需要24小時輪班工作的外地勞工而言，仍然存在不便。如果可以實現(xiàn)拱北口岸24小時通關(guān)，相信能分流更多的外地勞工，給澳門房租持續(xù)上漲的熱潮降溫。另外，多加利用橫琴口岸、跨境工業(yè)區(qū)口岸，增加通往這兩個口岸的公交車班次且加大宣傳引導力度，與博彩企業(yè)協(xié)商，開通橫琴口岸、跨境工業(yè)區(qū)口岸的員工巴士亦可同時緩解與拱北口岸相鄰的澳門北區(qū)交通壓力。

（二）推進澳門居民職業(yè)培訓政策，增強本地勞工的綜合競爭力

1.積極開展失業(yè)人士再就業(yè)培訓活動。澳門特別行政區(qū)政府可以學習香港特別行政區(qū)勞工處協(xié)助失業(yè)人士就業(yè)措施的經(jīng)驗，分別為失業(yè)青年和中年失業(yè)人士制定不同的再就業(yè)計劃。對于失業(yè)青年，可以為他們提供勞工市場的最新資訊，通過小組討論的形式為他們進行職業(yè)配選和就業(yè)輔導，加強他們的溝通和面試技巧；對于45歲以上的失業(yè)人士，可以將集體培訓課程和個人跟進輔導相結(jié)合，幫助中年失業(yè)人士增強就業(yè)能力。在政策上鼓勵雇主接納這一群體，并為他們提供職前訓練，包括協(xié)助他們熟悉工作環(huán)境、工作程序及相應(yīng)職位需要的技能等基本環(huán)節(jié)。對于提供失業(yè)人士職前訓練的雇主，派發(fā)一定數(shù)額的職前培訓津貼。

2.加大對產(chǎn)業(yè)人才和技能人才的培訓力度。目前，在澳門開設(shè)的部分職業(yè)培訓課程，形式單一、內(nèi)容單調(diào)，早已與社會發(fā)展脫節(jié)，令澳門居民提不起修讀有關(guān)培訓課程的興趣。澳門特別行政區(qū)政府可以與相關(guān)行業(yè)或者協(xié)會通力合作，緊跟澳門社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，充實課程內(nèi)容，增強本地居民的培訓動力。另外，澳門特別行政區(qū)政府也可以牽頭推進非博彩業(yè)的專業(yè)認證，提供更廣泛、更全面的課程供居民進修，如保險業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、會展業(yè)、中醫(yī)藥業(yè)等。這樣既有利于培養(yǎng)本地產(chǎn)業(yè)人才和技能人才，又有利于打破博彩業(yè)一家獨大的局面，促進非博彩業(yè)的發(fā)展。[4]

（三）聯(lián)動外勞輸出地政府，保障外地勞工合法權(quán)益

1.加快實現(xiàn)勞工輸入地政府與輸出地政府的信息資源共享。澳門特別行政區(qū)政府可以和外勞輸入地政府共同打造一個外地勞工的基本信息數(shù)據(jù)庫。以往澳門特別行政區(qū)政府只是對外地勞工的人數(shù)、性別和工資水平進行簡單的統(tǒng)計，存在輸入地政府與輸出地政府、民眾與政府之間的信息不對稱問題。如果兩地政府可以通力合作，互通信息，對外地勞工的年齡構(gòu)成、婚姻狀況、學歷水平等信息進行跟進，確保資訊的完整性、正確性和時效性，就能更貼近實際地制定符合外地勞工整體權(quán)益的政策措施。

2.加強對輸出地中介勞務(wù)公司的監(jiān)管。目前，有大量的中介勞務(wù)公司并不具備勞務(wù)中介牌照或資格，澳門特別行政區(qū)政府應(yīng)與輸出地政府交換信息，協(xié)助輸出地政府嚴厲打擊甚至取締不合格的中介勞務(wù)機構(gòu)。對于合資格的中介勞務(wù)公司，也應(yīng)該對其業(yè)務(wù)行為進行明確規(guī)范和有效監(jiān)管。另外，兩地政府可以合作建立中介勞務(wù)公司評審制度，嘉許優(yōu)秀的中介勞務(wù)公司，改善勞務(wù)中介市場的秩序，一定程度上防止中介勞務(wù)公司嚴重侵害外地勞工的合法權(quán)益。

3.解決外地勞工在澳工作期間與輸出地社?；疸暯訂栴}。外地勞工在澳門工作，他們的社會保險處于無人負責的空白狀態(tài)。因此，澳門特別行政區(qū)政府有必要與外地勞工輸出地政府進行協(xié)調(diào)，按照外地勞工的實際情況讓他們以適當?shù)姆绞皆谳敵龅貐⒓由绫?。比如，有大量澳門的內(nèi)地勞工居住在珠海市或中山市，可以讓他們就近在這兩個城市參加社保。或者鼓勵外勞的家人或朋友每個月幫他們在原居地代繳社?；鸬龋瑢硭麄兓氐皆拥?，就可以充分享受養(yǎng)老與醫(yī)療等社會保障。[5]

（四）提供外地勞工輔助課程，優(yōu)化人力資源市場endprint

澳門特別行政區(qū)政府可以開設(shè)不同的輔助課程，滿足外地勞工的不同需求。比如，可以開設(shè)廣東話和英語的學習課程，幫助不會說廣東話或者英語的外地勞工增強語言能力，提高溝通技巧。還可以提供相關(guān)的法律咨詢，增強外地勞工的法律意識，防止他們的合法權(quán)益受到侵害。也可以開設(shè)“認識澳門”的講解會，幫助外地勞工更好地了解自己的工作大環(huán)境。另外，還可以提供心理輔導和健康教育，關(guān)注外地勞工的身心健康。

（五）加大打擊“黑工”的力度，維護社會穩(wěn)定

1.建立專項法律法規(guī)處理“黑工”問題。現(xiàn)在澳門仍然沒有專門打擊違法“黑工”的法律法規(guī)，建議澳門特別行政區(qū)政府借鑒先進國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，從罰款金額與監(jiān)禁兩方面提高非法雇主和受雇者的違法成本，增強阻嚇力。

2.建立舉報“黑工”獎勵機制。澳門特別行政區(qū)政府可以學習臺灣在非法勞工舉報制度上的先進經(jīng)驗，合法居民和合法勞工檢舉“黑工”，一經(jīng)查獲屬實者，向檢舉者發(fā)放獎勵金，同時保護檢舉者的個人隱私安全。另外，可以通過電視廣告、海報宣傳冊等形式加大宣傳力度，推廣舉報“黑工”的程序，打消居民的顧慮，使檢舉意識深入人心。

3.建立打擊“黑工”的專責部門。專責部門可以從“黑中介”入手，阻斷“黑工”在澳門從事非法活動的途徑。另外，專責部門可以在機場、各口岸加派人手，防止違法者潛逃。

三、結(jié)語

相關(guān)政策一直以來都是澳門民生發(fā)展的重要議題，筆者認為，外地勞工與本地勞工從來都不應(yīng)該是對立的“敵人”，澳門特別行政區(qū)政府應(yīng)該積極引導雙方緊密合作，共同增強自身的綜合就業(yè)能力，維護自身的合法權(quán)益，只有這樣才能解決外勞輸入問題，這也是實現(xiàn)澳門人力資源市場科學發(fā)展的根本途徑。

注釋：①數(shù)據(jù)來自澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計暨普查局。

②指辦理外地雇員身份認別證，在澳門治安警察局辦理一張外地雇員身份認別證的全部費用是100澳門元（約人民幣77元），可中介公司卻向外勞收取2000元“辦證費”。

（作者單位為澳門大學社會科學學院）

參考文獻

[1] 澳門社會保障基金.社會保障制度簡介[EB/OL]. http：//www.fss.gov.mo/zh-hant/social/social-intro.

[2] 曹惠儀.雙城打工記：澳門內(nèi)地勞工生存狀況調(diào)查[EB/OL]. http：//finance.eastm

oney.com/news/1363，20130926325582391.html.

[3] 何雪卿，陳錦鳴，鄭仲錫. 2011年澳門非法勞工（黑工）問卷調(diào)查分析報告問題

[R].澳門工會聯(lián)合總會，2011：29-35.

[4] 澳門特別行政區(qū)人力發(fā)展委員會.人才培養(yǎng)計劃專責小組積極推進工作[EB/OL]. https：//www.scdt.gov.mo/news20140504.html，2014-05-04.

[5] 吳惠珊.勞方代表倡銜接內(nèi)地社保[N].澳門日報，2015-03-09（B01）.endprint