一、政府投融資平臺歷史背景

中國最早的地方政府投融資平臺可以追溯到20世紀(jì)80年代末。為了盡快擺脫城市功能老化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)設(shè)備陳舊和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等諸多困境，上海市人民政府向中央提出利用外資加快改革開放步伐的請示。1986年8月5日，國務(wù)院以“國函〔1986〕94號”文，批準(zhǔn)上海采取自借自還的方式，擴(kuò)大利用外資，以加強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)，加快工業(yè)技術(shù)改造，增強(qiáng)出口創(chuàng)匯能力，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。此項(xiàng)政策又叫“94專項(xiàng)”。1987年12月30日，取“94”諧音，上海久事公司成立，負(fù)責(zé)“九四專項(xiàng)”所需資金的統(tǒng)一籌措、項(xiàng)目安排和綜合放款，并具體負(fù)責(zé)實(shí)施地鐵一號線、南浦大橋等五個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

1994年國家實(shí)施分稅制改革，對中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了重新劃分，有少數(shù)地方為緩解基礎(chǔ)設(shè)施投入的壓力，開始政府投融資平臺的搭建。1998年，我國政府為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度和信貸支持力度，地方政府投融資平臺在此期間得到了一定的發(fā)展。

2008年的全球金融危機(jī)也極大地影響了中國。2009年黨中央、國務(wù)院作出決策，投入4萬億元資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但伴隨著一系列國家重點(diǎn)項(xiàng)目開工和城市建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，地方政府的資金壓力劇增，寬松的融資環(huán)境也帶來政府投融資平臺的野蠻生長，造成地方政府債務(wù)迅速增加。據(jù)目前掌握的數(shù)據(jù)，截至2012年12月，各級政府投融資平臺數(shù)理已經(jīng)超過1萬家，省市縣三級政府債務(wù)余額占到2012年國民生產(chǎn)總值的37%左右。

持續(xù)加速的城鎮(zhèn)化，各級政府依靠投融資平臺進(jìn)行融資和建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于長期存在的地方財(cái)力薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多的狀況，地方政府資金短缺的問題不可能在短期內(nèi)完全解決。一方面要維持社會(huì)穩(wěn)定和政府運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面要推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此資金問題始終困擾著地方政府領(lǐng)導(dǎo)。此外，我國財(cái)稅體制改革的相對滯后，也導(dǎo)致地方政府做事就不得不用變通方式，想方設(shè)法開辟渠道以籌集資金，從而造成土地財(cái)政過度透支和政企不分、債務(wù)失控、政府投融資活動(dòng)混亂等問題。

黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不僅需要用好政府行政調(diào)控這只有形的手，還需要用好市場調(diào)節(jié)這只無形的手。那么同時(shí)兼具政府部門和市場主體屬性的政府投融資平臺，盡快適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，就顯得異常重要。

二、當(dāng)前地方政府投融資活動(dòng)存在的問題

（一）缺乏完整的法律保障體系

1.地方政府投融資管理立法滯后。近年來，各地政府為了大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，紛紛加大項(xiàng)目投資力度。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)，這些工程項(xiàng)目的開工建設(shè)需要巨大的資金投入，因此地方政府千方百計(jì)招商引資、籌資融資，導(dǎo)致政府投融資平臺數(shù)目繁多、籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性、政府投資決策隨意性強(qiáng)、建設(shè)項(xiàng)目論證不充分等，造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、投資效率低下。

2.地方政府投融資平臺建設(shè)不規(guī)范。地方政府投融資平臺，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的解釋，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等各種類型，通過劃撥、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。目前這類公司本身的運(yùn)營和監(jiān)管都存在問題，有的一個(gè)縣就有五六個(gè)投融資平臺公司。由于這樣的公司數(shù)量人多、大小不一，造成資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。

3.地方政府融資的隨意性強(qiáng)。近幾年來，全國各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也異常增加。截至2012年底，全國已有近1萬家地方政府投融資平臺，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9.8萬億元。在這1萬家平臺企業(yè)中，70%以上為縣區(qū)級政府投融資平臺公司。就像投融資平臺的肆意瘋長一樣，地方政府的融資隨意性也愈演愈烈，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。

（二）缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制

1.法律監(jiān)督機(jī)制滯后。長期以來，我國缺乏一套行之有效、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，同時(shí)也缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督法律。

2.社會(huì)公眾監(jiān)督缺失。在地方政府投融資過程中，一直由政府承擔(dān)著主導(dǎo)的角色?，F(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設(shè)，無一不是由政府主導(dǎo)的，因此導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目在實(shí)施過程中缺少公眾參與。

3.投融資行為存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。在陽光的公眾參與機(jī)制和項(xiàng)目定期報(bào)告制度缺失的情況下，加之項(xiàng)目運(yùn)行非透明化，政府獨(dú)家融資、獨(dú)家施工、獨(dú)家監(jiān)理和驗(yàn)收，在排擠公眾參與的同時(shí)，也擠占了公眾監(jiān)督和法律監(jiān)督的空間，造成政府越位與公眾缺位并存，使得一些投資巨大的重點(diǎn)工程及項(xiàng)目的安全性、效率性大大降低。

（三）投融資運(yùn)作效率偏低

1.高成本，降低了政府投資效率。地方政府在搭建投融資平臺，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，普遍面臨著本金不足的困擾。因此，大多數(shù)地方政府投融資平臺，通過各種“變通”來補(bǔ)充資本金，增加資金來源和項(xiàng)目補(bǔ)給。然而這些“變通”在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，也增加資本交易費(fèi)用，降低了工程和項(xiàng)目建設(shè)的效率和效益。

2.無序融資，造成微觀效率和宏觀效率損失。一是某些地區(qū)包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府投資項(xiàng)目和工程建設(shè)主要是出于政績考核的需要，大搞業(yè)績工程和形象工程，并沒有進(jìn)行充分的科研論證，投資項(xiàng)目缺乏科學(xué)依據(jù)，以致投資領(lǐng)域正確與否、項(xiàng)目成活率高低沒有保障。二是地方政府大規(guī)模融資，短時(shí)間內(nèi)聚集了大量流動(dòng)貨幣，降低了有效貨幣，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。

（四）政府投融資管理體制缺失

1.投融資管理簡單粗放。長期以來，關(guān)于地方政府投融資管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、投融資平臺建設(shè)和項(xiàng)目工程效益評價(jià)問題，大多數(shù)地區(qū)并沒有對此引起足夠重視。很多地方政府投融資平臺是因事而建，相關(guān)的管理辦法和監(jiān)督措施也是臨時(shí)動(dòng)議，距離規(guī)范化、制度化、長效化的管理相差甚遠(yuǎn)。

2.地方政府投融資各自為政。從省、市到區(qū)、縣，地方政府投融資行為缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長效的管理，體制和運(yùn)行機(jī)制缺失，不同層級的政府之間、同級政府的部門之間、政府部門與融資平臺之間的配合和協(xié)調(diào)缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。

（五）地方政府債務(wù)居高不下

1.隱形負(fù)債增多。2008年以來，在國家一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的助推下，不少地區(qū)不顧地方實(shí)際，更無視政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，超負(fù)荷、超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融資和投資，形成大量的新增債務(wù)，給地方政府帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2013年上半年，各級政府性債務(wù)總額達(dá)到20萬億元。

2.缺乏債務(wù)約束。對于地方政府債務(wù)來說，凡是不能通過自身經(jīng)營、項(xiàng)目收益進(jìn)行償還，或沒有上級政府協(xié)助償還的貸款，在缺乏償債保障機(jī)制下，最終都有可能轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)。

3.地方政府負(fù)債陷入怪圈。自2008年11月以來，地方政府的大量舉債破壞了原有的債務(wù)平衡。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、擺脫危機(jī)的號召下，地方政府舉債和融資失去理性，變得盲目。在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策上，地方政府替代企業(yè)和民間投資，向一些超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、過剩的產(chǎn)能投資和一些本應(yīng)退出市場的落后產(chǎn)業(yè)投資，造成登載范圍內(nèi)的物價(jià)上漲，變相加大了政府項(xiàng)目投資成本。同時(shí)，這些平臺為償還大量的債務(wù)，又不得不從事一些高收益的投資行為和高成本的融資行為，在客觀上提高了融資成本，催生了房地產(chǎn)泡沫，也加大了償債壓力。

三、政府投融資平臺轉(zhuǎn)型升級思路

（一）以促進(jìn)平臺公司的市場化、產(chǎn)業(yè)化為指導(dǎo)思想

總結(jié)各地政府針對所屬平臺公司轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想，主要體現(xiàn)為：

第一，由過于依賴財(cái)政性融資向政府引導(dǎo)的市場化融資轉(zhuǎn)變；由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變。

第二，支持有條件的省級政府投融資公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團(tuán)；市、縣級政府投融資公司盡快從已融資的公益性項(xiàng)目中退出，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本。

第三，省市縣三級投融資平臺都將成為各地“國有資本投資運(yùn)營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體”。這為平臺公司轉(zhuǎn)型與整合提供了指導(dǎo)方向，平臺公司的整合重組也成為一種常態(tài)，是在平臺公司轉(zhuǎn)型上的有益探索。

（二）以資產(chǎn)證券化與PPP模式應(yīng)用為契機(jī)

目前，各地政府及各部門都有自己的平臺公司，導(dǎo)致平臺公司數(shù)量不一、管理不一、成熟度不一，對整體投融資體制改革和平臺公司系統(tǒng)管理造成了阻礙。在新形勢下，應(yīng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)內(nèi)在活力、增強(qiáng)投融資能力、有效防范風(fēng)險(xiǎn)為改革目標(biāo)，以推進(jìn)運(yùn)營模式、融資模式、公私合作模式、資產(chǎn)證券化運(yùn)用等改革創(chuàng)新為著力點(diǎn)，以完善政府部門政策支持體系、績效考核評價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范體系為保障，進(jìn)一步提升政府投融資公司服務(wù)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投融資能力。

多種融資手段（譬如資產(chǎn)證券化）的應(yīng)用將是政府投融資平臺公司轉(zhuǎn)型需要考慮的重中之重，也是政府投融資公司實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建議各級政府應(yīng)對所屬幾大平臺公司進(jìn)行重新整合和定位，打造集團(tuán)整體競爭力，在地方政府投融資體制改革的浪潮中完成華麗轉(zhuǎn)身。

（三）以加強(qiáng)資源整合與核心能力建設(shè)為首要任務(wù)

如上所述，平臺公司的整合將會(huì)成為一種“新常態(tài)”，這必然會(huì)涉及功能定位、資產(chǎn)重組、項(xiàng)目盤點(diǎn)、集團(tuán)管控、組織管理、人員配置等事項(xiàng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級政府（特別是市縣級政府）通常會(huì)以“一母N子”的模式構(gòu)成和重組投融資平臺，旨在整合優(yōu)質(zhì)資源和重點(diǎn)項(xiàng)目，以專業(yè)化為基礎(chǔ)，打造若干優(yōu)質(zhì)的投融資平臺（如建投、水投、文投、產(chǎn)投等），自主開展業(yè)務(wù)并支撐區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

平臺公司肩負(fù)著推動(dòng)政府投融資體制改革和推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重任，應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)轉(zhuǎn)型任務(wù)，打造自身的核心競爭能力，從過去單純的政府投資延伸功能向社會(huì)化投資運(yùn)營功能轉(zhuǎn)變。

（四）以打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化為路徑

從建設(shè)工程到運(yùn)營維護(hù)，從投資開發(fā)到產(chǎn)融結(jié)合，政府投融資公司轉(zhuǎn)型之路遵循產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化的模式，多層次應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式，從傳統(tǒng)的建安工程到EPC，從單一建設(shè)到建設(shè)運(yùn)營一體化，從政府單一投資到PPP（含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等），從政府擔(dān)保下的銀行貸款到多種融資模式創(chuàng)新（如資產(chǎn)證券化等），一體化考驗(yàn)的是政府投融資公司在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)對各種項(xiàng)目運(yùn)作、資本運(yùn)營、投資、管理等各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，迫切要求政府投融資公司整合現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源與重點(diǎn)項(xiàng)目，并以此為基礎(chǔ)逐步打造一體化運(yùn)營能力，并配套科學(xué)的運(yùn)營管理機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型。

作為整合成型的平臺公司，應(yīng)盤點(diǎn)和優(yōu)化原有三大平臺公司的優(yōu)勢資源，重新進(jìn)行科學(xué)配置，全面梳理原有平臺與新的平臺公司的關(guān)系，優(yōu)化經(jīng)營與管控模式。

（五）借平臺轉(zhuǎn)型推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和投融資體制改革

從單一的政府擔(dān)保下的銀行貸款到各單位蜂擁而上的PPP項(xiàng)目，體現(xiàn)的是政府融資渠道的匱乏和專業(yè)決策能力的不足，平臺公司轉(zhuǎn)型將進(jìn)一步推動(dòng)政企分離，政府將成為單純的項(xiàng)目決策與評估者（如PPP中心）和運(yùn)營監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管控者，市場化的項(xiàng)目運(yùn)營管理職能將逐步分離；平臺公司將啟動(dòng)市場化（兼顧現(xiàn)有債務(wù)處理），逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主發(fā)展，以此推動(dòng)整體投融資體制改革。

作為政府所屬的平臺公司，應(yīng)對自身戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行重新定位，在發(fā)展過程中支撐政府的投融資體制改革，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、當(dāng)前政府投融資平臺轉(zhuǎn)型升級的主要做法

（一）明確發(fā)展定位

通過政府性債務(wù)剝離和資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、運(yùn)營模式和機(jī)制創(chuàng)新，使得平臺公司發(fā)展成為政府投融資的改革創(chuàng)新平臺、國有資本投資運(yùn)營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體。關(guān)鍵是對現(xiàn)有投資、建設(shè)、運(yùn)營項(xiàng)目進(jìn)行全面盤點(diǎn)和歸類，明確重點(diǎn)項(xiàng)目的盈利模式與運(yùn)營架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，梳理各級平臺公司之間的關(guān)系，清晰化各項(xiàng)目之間以及各運(yùn)營主體之間的關(guān)系定位。

（二）規(guī)劃未來五年的發(fā)展戰(zhàn)略

“十三五”新常態(tài)下，基于經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀環(huán)境，對平臺公司的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行前瞻性規(guī)劃。關(guān)鍵是明確在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下（強(qiáng)刺激轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性投資）平臺公司的發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)鏈布局、目標(biāo)、業(yè)務(wù)和市場結(jié)構(gòu)、規(guī)劃路徑、發(fā)展策略等。

（三）規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)改革

完善以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，逐步落實(shí)董事會(huì)選聘經(jīng)理層等職權(quán)。關(guān)鍵是建立股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層四權(quán)分立的制衡關(guān)系，規(guī)范“一母N子”間的業(yè)務(wù)管控關(guān)系和分工、權(quán)限設(shè)置，清晰化權(quán)限界面，規(guī)范法人治理。

（四）加快內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制改革

明晰平臺公司以及下屬各層級平臺公司的決策權(quán)限，規(guī)范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作）決策程序和制度。落實(shí)企業(yè)董事會(huì)選人用人、考核獎(jiǎng)懲、薪酬分配權(quán)，逐步建立“內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競爭激勵(lì)機(jī)制。關(guān)鍵是建立各級平臺公司的運(yùn)營管理與經(jīng)營考核體系，完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度。

（五）推進(jìn)國資監(jiān)管體制建立，推進(jìn)運(yùn)營模式與融資模式創(chuàng)新

按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，以各級投融資平臺自我約束為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。同時(shí)，完善集團(tuán)化分層管控體系，推動(dòng)平臺公司及下屬的二、三層級公司與國內(nèi)外大型企業(yè)開展戰(zhàn)略合作，廣泛吸收社會(huì)資本參股，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)實(shí)體經(jīng)營和資本運(yùn)營交叉融合、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互滲透，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，促使平臺公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團(tuán)。探索PPP模式和資產(chǎn)證券化的運(yùn)用創(chuàng)新，構(gòu)建核心競爭能力。

（作者單位為重慶經(jīng)開區(qū)管委會(huì)財(cái)務(wù)局）

[作者簡介：劉宇（1979—），男，畢業(yè)于重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)系，中級會(huì)計(jì)師，中共黨員，重慶經(jīng)開區(qū)管委會(huì)財(cái)務(wù)局綜合科科長，重慶經(jīng)開區(qū)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司財(cái)務(wù)總監(jiān)，從事辦公室文秘、黨建、財(cái)政總會(huì)計(jì)、政府采購、國資管理、審計(jì)等工作，研究方向：政府投融資體制改革和平臺公司轉(zhuǎn)型，地方財(cái)源建設(shè)與招商引資。]