李向楠　王頔　張江洋

摘 要 產(chǎn)能過剩是當(dāng)前困擾中國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大頑疾，走出產(chǎn)能過剩治理困局，需要厘清產(chǎn)能過剩的根源。本文的研究表明，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)策略的同質(zhì)化、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)性、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)是形成中國(guó)式產(chǎn)能過剩治理困局的根源。因此，治理產(chǎn)能過剩的當(dāng)務(wù)之急是中央政府充分發(fā)揮計(jì)劃?rùn)C(jī)制有序?qū)嵤菃渭円揽渴袌?chǎng)機(jī)制。破解產(chǎn)能過剩治理困局的長(zhǎng)效機(jī)制是在不同的發(fā)展階段，中央政府要調(diào)整地方政府目標(biāo)，規(guī)范和協(xié)調(diào)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)能過剩 地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng) 治理困局

一、引言

2017年，習(xí)近平總書記在重慶考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面在供給側(cè)，重點(diǎn)在于促進(jìn)產(chǎn)能過剩有效化解等。

中國(guó)本輪產(chǎn)能過剩始于2011年，如果不及時(shí)化解，勢(shì)必造成行業(yè)虧損擴(kuò)大、不良資產(chǎn)增加、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。對(duì)此，中央政府高度重視，從2012年起中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議每年強(qiáng)調(diào)產(chǎn)能過剩問題，2015年將其列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首，2016年又設(shè)立1000億元專項(xiàng)資金治理產(chǎn)能過剩。

那么，從短期看，本輪去產(chǎn)能計(jì)劃能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？從長(zhǎng)期看，中國(guó)是否能走出產(chǎn)能過剩治理的困局？要解答這些問題，則需找到中國(guó)式產(chǎn)能過剩的根源。盡管已有研究開始注意到地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)在解釋產(chǎn)能過剩中的作用，但一些學(xué)者僅從地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼視角探討了產(chǎn)能過剩的微觀機(jī)制，而在其他分析中國(guó)式產(chǎn)能過剩的文獻(xiàn)中，只是將地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)及其形成的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割作為中國(guó)式產(chǎn)能過剩形成的原因之一?；诖耍疚臄M從中國(guó)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的視角，系統(tǒng)分析地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)能過剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制，進(jìn)而提出治理產(chǎn)能過剩的短期措施和長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展意義重大。

二、中國(guó)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)外不同

事實(shí)上，地方政府競(jìng)爭(zhēng)一直是研究地方政府之間關(guān)系的一個(gè)重要范疇，只是被其他一些更顯性的因素所掩蓋。隨著我國(guó)分稅制改革，中央和地方政府財(cái)政收入的進(jìn)一步界清，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也日益凸顯。

（一）中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)

在西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能由中央政府承擔(dān)，地方政府的職能主要是提供區(qū)域公共產(chǎn)品。但在中國(guó)，尤其是分稅制改革之后，地方政府不僅具有區(qū)域內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的剩余分享權(quán)和控制權(quán)，而且其區(qū)域調(diào)控權(quán)限和微觀管制職能在一定程度上得到強(qiáng)化，成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益和分散決策權(quán)的重要市場(chǎng)主體。在中國(guó)，更是出現(xiàn)了一種北京大學(xué)周黎安教授所謂的“地方官員晉升錦標(biāo)賽模式”。地方政府官員更像董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，忙于招商引資。這種模式一方面是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要根源，將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強(qiáng)有力的激勵(lì)之下；另一方面，激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府的公共職能之間存在嚴(yán)重沖突，這也是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的各種重大問題（如產(chǎn)能過剩、房?jī)r(jià)虛高、地方債務(wù)等）的主要根源。

（二）進(jìn)入新常態(tài)后中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)的一些變化

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，既有的地方競(jìng)爭(zhēng)模式已部分失效。首先，地方競(jìng)爭(zhēng)主要的指標(biāo)是GDP，而在新常態(tài)下，GDP的激勵(lì)作用有所減弱。其次，以往地方競(jìng)爭(zhēng)的主要抓手是土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來收益而謀取眼前發(fā)展的方式。第三，隨著反腐敗的推進(jìn)，如果不能同時(shí)優(yōu)化治理機(jī)制，就會(huì)陷入政府無效率的困境。在原先投資過熱、政府審批過多、腐敗較多的環(huán)境下，官員積極作為的同時(shí)自己也能從中漁利。而如今反腐呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)，個(gè)別官員消極怠政，大大降低了政府效能。這種狀況發(fā)生在經(jīng)濟(jì)增速下滑期，會(huì)加重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題。

三、產(chǎn)能過剩的原因分析——基于地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的角度

縱觀世界工業(yè)發(fā)展歷史，產(chǎn)能過剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在工業(yè)化過程中必須面對(duì)的重要課題，但中國(guó)的產(chǎn)能過剩問題還有其特殊的一面。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，在要素市場(chǎng)扭曲、環(huán)境保護(hù)體制不健全等背景下，地方政府采用土地優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼甚至縱容污染環(huán)境、損害勞動(dòng)者權(quán)益的方式招商引資，導(dǎo)致企業(yè)過度投資。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成中國(guó)式產(chǎn)能過剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制，按照邏輯順序，可從以下八個(gè)階段說明：

第一，中國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)。新中國(guó)成立以來至1978年，為避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所暴露的經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效問題，十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。直至今天，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心依然是國(guó)家的工作重心。

第二，中央政府通過分權(quán)改革將經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)分解至地方政府。改革開放初期，中央政府實(shí)施了一系列分權(quán)改革措施，分權(quán)改革使得中央政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)得以層層分解。這一改革雖然有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，卻使得中央財(cái)政依賴地方。針對(duì)這一問題，在1994年實(shí)施了分稅制改革，這一改革使得地方財(cái)政依賴中央，地方政府的財(cái)政收入難以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)保障等地方建設(shè)的需要，這就為地方政府土地財(cái)政和債務(wù)平臺(tái)埋下了伏筆。

第三，地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在有效的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念下，中央政府建立了以GDP為主要考核指標(biāo)的地方政府官員考評(píng)體系，并將考核結(jié)果作為其升遷的重要依據(jù)，這就為地方政府提供了足夠的政治激勵(lì)。與此同時(shí)，地方政府只有獲取足夠的財(cái)政收入，才能更好更快地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這為其提供了足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在有效的經(jīng)濟(jì)和政治激勵(lì)下，地方政府之間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第四，地方政府選擇投資最大化以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傂枨髽?gòu)成表明，“三駕馬車”是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的三個(gè)基本路徑。投資不僅具備當(dāng)期投資即會(huì)帶動(dòng)就業(yè)并形成GDP的特點(diǎn)，加之地方政府因其掌握的大量資源導(dǎo)致其發(fā)揮的政策空間非常巨大。因此，相比消費(fèi)和出口，投資就成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選擇?？偣┙o構(gòu)成表明，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式為要素投入和提高全要素生產(chǎn)率TFP。改革開放后，隨著我國(guó)技術(shù)在很多領(lǐng)域已接近或達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，而與國(guó)外差異顯著的核心技術(shù)則會(huì)受到西方的進(jìn)口限制，這就導(dǎo)致地方政府只能依靠自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步，但是自主創(chuàng)新具備周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、成本高的特點(diǎn)。因此，依靠TFP發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不會(huì)成為地方政府的優(yōu)先選擇。而選擇依靠要素投入發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不僅容易實(shí)現(xiàn)，而且政策空間較大，這就導(dǎo)致依靠要素投入成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)選擇，而要素投入往往依靠投資實(shí)現(xiàn)。endprint

第五，在投資的產(chǎn)業(yè)選擇上，地方政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)基本一致，導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)趨同。地方政府為實(shí)現(xiàn)投資最大化，產(chǎn)業(yè)選擇的依據(jù)也不盡相同。一是針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，地方政府的選擇依據(jù)是：投資金額大、利潤(rùn)和稅收貢獻(xiàn)多、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、對(duì)其他產(chǎn)業(yè)和整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)等；二是針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，地方政府的選擇依據(jù)是中央政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這不僅能使地方政府獲取中央政府的直接補(bǔ)貼，而且當(dāng)實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展可獲得一定的政治收益，如光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)等。

第六，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)不協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)策略同質(zhì)化，由此形成產(chǎn)能過剩。首先，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)性形成的產(chǎn)能過剩。在地方政府選擇投資產(chǎn)業(yè)趨同的情況下，由于地方政府間的投資行為缺乏協(xié)調(diào)，在投資最大化沖動(dòng)下，各地方政府往往過度投資。其次，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)策略同質(zhì)化形成的產(chǎn)能過剩。在要素市場(chǎng)，地方政府往往通過對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)提供隱性擔(dān)保，降低國(guó)有企業(yè)的投資成本，使其過度投資。在產(chǎn)品市場(chǎng)，地方政府往往通過對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)提供隱性補(bǔ)貼，降低國(guó)有企業(yè)單位產(chǎn)品成本，進(jìn)而促使國(guó)有企業(yè)規(guī)模大于最優(yōu)規(guī)模。

第七，地方競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)阻礙了產(chǎn)能過剩的治理。當(dāng)中央政府治理產(chǎn)能過剩時(shí)，地方政府往往采取拖延策略或執(zhí)行政策，由此導(dǎo)致產(chǎn)能過剩治理推進(jìn)緩慢和難以治理。其原因有三：一是治理產(chǎn)能過剩本身成本高，不僅會(huì)直接造成地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅損失，而且會(huì)在安置產(chǎn)能過剩行業(yè)的工人時(shí)產(chǎn)生高昂的安置成本。二是產(chǎn)能過剩治理風(fēng)險(xiǎn)大，治理不當(dāng)不僅會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M，而且可能造成社會(huì)動(dòng)蕩。三是最先治理產(chǎn)能過剩的地方政府不僅使其他地區(qū)的產(chǎn)能過剩得以緩解，而且會(huì)在未來經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。

第八，產(chǎn)能過剩治理達(dá)到階段性目標(biāo)后，地方政府間又展開了新一輪競(jìng)爭(zhēng)，新一輪產(chǎn)能過剩逐漸形成。在中央政府持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)能過剩并對(duì)地方政府提供直接補(bǔ)貼時(shí)，地方政府間通過博弈后均會(huì)制定各自的產(chǎn)能過剩治理計(jì)劃。而當(dāng)產(chǎn)能過剩治理達(dá)到階段性目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇時(shí)，地方政府間又會(huì)在原有的產(chǎn)能過剩行業(yè)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，地方政府已經(jīng)在非產(chǎn)能過剩行業(yè)產(chǎn)生了激烈競(jìng)爭(zhēng)，新一輪產(chǎn)能過剩逐漸形成。

四、破解產(chǎn)能過剩的對(duì)策

第一，產(chǎn)能過剩治理的短期措施。在每一輪產(chǎn)能過剩治理過程中，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)不僅使得市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)能過剩中難以發(fā)揮有效作用，而且會(huì)阻礙中央政府產(chǎn)能過剩治理進(jìn)程。因此，面對(duì)當(dāng)前產(chǎn)能過剩問題可制定如下措施：一是要充分發(fā)揮中央政府的計(jì)劃?rùn)C(jī)制。通過對(duì)全國(guó)產(chǎn)能過剩的調(diào)查及對(duì)未來國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的估計(jì)，制定科學(xué)合理的產(chǎn)能過剩治理總目標(biāo)，形成以中央政府為主導(dǎo)、地方政府積極參與的產(chǎn)能過剩治理機(jī)制。二是要科學(xué)合理地分解產(chǎn)能過剩治理目標(biāo)。應(yīng)充分考慮地方政府產(chǎn)能過剩的實(shí)際情況及其產(chǎn)能過剩治理的計(jì)劃，科學(xué)合理地分解產(chǎn)能過剩治理目標(biāo)。三是要制定產(chǎn)能過剩治理風(fēng)險(xiǎn)防范措施。針對(duì)產(chǎn)能過剩治理成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，不僅要由中央政府提供一定的補(bǔ)貼以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，而且要在國(guó)家層面制定產(chǎn)能過剩治理風(fēng)險(xiǎn)防范措施。四是要建立產(chǎn)能過剩治理督導(dǎo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。在地方政府形成詳細(xì)的產(chǎn)能過剩治理計(jì)劃后，中央政府要嚴(yán)格監(jiān)督其計(jì)劃的執(zhí)行情況，并建立地方政府產(chǎn)能過剩治理獎(jiǎng)懲機(jī)制。

第二，產(chǎn)能過剩治理的長(zhǎng)期措施。要突破中國(guó)式產(chǎn)能過剩治理的困局，應(yīng)針對(duì)其形成的根本原因制定相應(yīng)的措施，可從以下三個(gè)方面著手：一是中央政府要在不同發(fā)展階段調(diào)整地方政府的發(fā)展目標(biāo)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，中央政府應(yīng)堅(jiān)持以GDP作為地方政府的主要考核指標(biāo)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定水平后，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以提高GDP質(zhì)量獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)全面建成小康社會(huì)后，中央政府應(yīng)以社會(huì)改革為中心，對(duì)地方政府的考核指標(biāo)以社會(huì)公平正義、居民安居樂業(yè)為主，尤其是醫(yī)療、教育、住房領(lǐng)域。二是協(xié)調(diào)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)行為。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮計(jì)劃?rùn)C(jī)制的優(yōu)勢(shì)，尤其是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資方面，中央政府要在充分估計(jì)市場(chǎng)需求的情況下制定合理的政策，全面協(xié)調(diào)地區(qū)間投資行為，從而避免戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。三是規(guī)范地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)行為。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，旨在全面清理各地方針對(duì)企業(yè)的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)優(yōu)惠政策，這就意味著國(guó)家不允許地方政府通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式來直接扶持企業(yè)發(fā)展和獲取地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而地方政府可以通過引導(dǎo)基金等間接投資方式來引導(dǎo)更多社會(huì)資本，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮政府財(cái)政資金四兩撥千斤的作用。

第三，產(chǎn)能過剩治理的其他措施?；猱a(chǎn)能過剩是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要拓寬思路，多措并舉，從行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略等多重維度，發(fā)掘有針對(duì)性的政策措施。據(jù)筆者觀察，當(dāng)前有以下方面的調(diào)節(jié)手段有待加強(qiáng)，以作為上述治理措施的重要補(bǔ)充。比如創(chuàng)新優(yōu)化供給側(cè)動(dòng)力結(jié)構(gòu)，倒逼市場(chǎng)出清；強(qiáng)化環(huán)境、能耗、水耗、安全、質(zhì)量、技術(shù)、規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻；重拳治理“僵尸企業(yè)”，淘汰落后產(chǎn)能；加快行業(yè)的跨界兼并重組，消化過剩產(chǎn)能；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，創(chuàng)造綠色生產(chǎn)力；實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，加快產(chǎn)能的國(guó)際轉(zhuǎn)移等。

（作者單位為美國(guó)科羅拉多州立大學(xué)）

[作者簡(jiǎn)介：李向楠（1991—），女，河南周口人，美國(guó)科羅拉多大學(xué)研究生。]

參考文獻(xiàn)

[1] 王立國(guó)，鞠蕾.光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩根源與對(duì)策找尋[J].改革，2015（5）.

[2] 王志偉.市場(chǎng)機(jī)制能解決產(chǎn)能過剩問題嗎[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2015（1）.

[3] 尹明.政府干預(yù)失靈誘發(fā)產(chǎn)能過剩與治理研究——以我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)為例[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2016（3）.endprint