傅一程 呂曉蓓 FU Yicheng, LYU Xiaobei

城市更新中基礎(chǔ)教育設(shè)施空間配給研究
——《深圳市羅湖區(qū)筍崗片區(qū)教育資源梳理與布局》的規(guī)劃實踐

傅一程 呂曉蓓 FU Yicheng, LYU Xiaobei

深圳羅湖區(qū)已經(jīng)進入建設(shè)用地零增長的階段，城市更新成為拓展城市發(fā)展空間的主要手段，而如何落實公共教育資源成為城市更新中的核心問題。結(jié)合《深圳市羅湖區(qū)筍崗片區(qū)教育設(shè)施梳理與布局研究》的規(guī)劃實踐，試圖梳理總結(jié)現(xiàn)狀深圳城市更新中基礎(chǔ)教育設(shè)施的配置需求與難點，對中小學(xué)的配置標準進行比較研究，并提出建立與城市更新單元協(xié)調(diào)的教育設(shè)施實施方案。羅湖區(qū)在更新單元以上層面建立專門針對教育設(shè)施的更新統(tǒng)籌方式，具有積極的社會民生意義。

城市更新 | 更新統(tǒng)籌 | 基礎(chǔ)教育設(shè)施 | 深圳

0 引言

深圳是國內(nèi)最先進入存量發(fā)展階段的大城市，截至2017年6月底，深圳已列入城市更新計劃項目共616項，涉及用地面積達48.92 km2，已批準的拆除重建類城市更新單元規(guī)劃有379項，涉及拆除范圍用地面積達29.63 km2，累計供應(yīng)用地面積約14.3 km2。通過城市更新進行存量土地供應(yīng)，成為深圳空間發(fā)展與品質(zhì)提升的重要途徑。

在深圳的城市更新中，基礎(chǔ)教育設(shè)施的落實成為公眾關(guān)注的焦點，也是市場與政府博弈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，深圳市義務(wù)教育階段學(xué)位壓力突出、適齡學(xué)生數(shù)不斷增長，需求側(cè)持續(xù)擴大；另一方面，城市存量發(fā)展階段依賴城市更新進行用地功能的轉(zhuǎn)變與完善，供給側(cè)空間供應(yīng)不足，存量發(fā)展地區(qū)教育設(shè)施的供需矛盾日益突出。

目前深圳正在實施的城市更新項目以市場為主導(dǎo)，且存在很多不具備公共配套貢獻能力的小地塊更新項目①小地塊更新，指更新單元拆除用地面積在3 000—10 000m2之間。。分散開發(fā)的城市更新單元缺乏從地區(qū)整體層面對公共服務(wù)設(shè)施資源的統(tǒng)籌考慮，每個獨立的更新單元規(guī)劃預(yù)估的新增公共服務(wù)配套需求似乎都能得到滿足，卻無法預(yù)測其他項目的影響。當某個地區(qū)有多個更新單元時，如果缺乏系統(tǒng)全局的控制，就可能造成“合成謬誤”[1]。隨著深圳城市更新工作的不斷深入，《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》、《深圳市城市更新辦法》等標準與辦法的修訂提出了新的更新工作要求，公共服務(wù)設(shè)施配套也成為更新統(tǒng)籌的重難點。

有鑒于此，本文結(jié)合深圳市羅湖區(qū)筍崗片區(qū)的規(guī)劃實踐，分析城市更新規(guī)劃中政府和開發(fā)主體之間為落實基礎(chǔ)教育設(shè)施的博弈過程。在此過程中，規(guī)劃師以協(xié)商規(guī)劃的方式，建立政府與更新單元的協(xié)商溝通方式，借助更新單元公共貢獻落實學(xué)校用地，同時也協(xié)助政府進一步完善和細化學(xué)校的實施制度。通過對本次規(guī)劃實踐進行回顧與總結(jié)，探討了如何讓公共教育需求在城市更新背景下成為政府行政審批中的基本底線的規(guī)劃方法，為國內(nèi)類似地區(qū)的城市更新項目提供經(jīng)驗借鑒。

1 筍崗實踐：基礎(chǔ)教育設(shè)施的更新統(tǒng)籌

1.1 筍崗片區(qū)城市更新面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

本次筍崗片區(qū)教育設(shè)施更新統(tǒng)籌涉及羅湖區(qū)筍崗街道4 km2的行政范圍。筍崗片區(qū)早期功能以物流、商貿(mào)和工業(yè)為主，隨著片區(qū)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，筍崗從城市邊緣商貿(mào)物流園區(qū)逐步躍變?yōu)槌鞘懈叨松虅?wù)中心區(qū)。筍崗片區(qū)通過大規(guī)模城市更新向綜合城區(qū)轉(zhuǎn)變，面臨著綜合服務(wù)功能提升與空間品質(zhì)改善，其中通過更新補充和完善基礎(chǔ)教育設(shè)施是重要目標（圖1-圖2）。

筍崗片區(qū)在建、已批和擬定的11個更新項目以工改項目為主，會帶來明顯的居住人口增量。筍崗街道2016年常住人口為7.9萬人，11個更新項目中80%的更新單元會造成人口增長，預(yù)估會產(chǎn)生超過2萬人的人口增量。而其中包含9個已批項目、2個項目列入更新計劃，11個項目全部列入“十三五”計劃。由于超前超快的大規(guī)模更新，新增大量居住人口在近中期引發(fā)公共服務(wù)設(shè)施缺口。特別是小地塊更新，由于不具備貢獻用地的條件，造成的公共服務(wù)缺口累積效應(yīng)日益明顯（圖3-圖4）。

圖2 筍崗現(xiàn)狀土地利用及更新單元情況

圖3 筍崗片區(qū)更新單元分布圖

圖4 筍崗片區(qū)更新單元新增人口

持續(xù)增加的學(xué)位需求亟需通過擴大有效供給，提高教育設(shè)施供給結(jié)構(gòu)，以提高應(yīng)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。2016年以來，深圳政府強化了對于筍崗—清水河等城市重點更新地區(qū)的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用，對分散開發(fā)的市場行為提出更加剛性的公共配套設(shè)施建設(shè)要求。為實現(xiàn)上述目標，深圳市規(guī)劃局委托開展了本次《筍崗片區(qū)教育資源梳理與統(tǒng)籌布局研究》。

圖5 筍崗街道相關(guān)中小學(xué)學(xué)區(qū)圖

圖6 深圳城市更新與法定規(guī)劃的關(guān)系

1.2 基礎(chǔ)教育設(shè)施更新統(tǒng)籌規(guī)劃的范圍和層次

鑒于基礎(chǔ)教育設(shè)施的學(xué)區(qū)服務(wù)特征，本次規(guī)劃研究以筍崗片區(qū)的中小學(xué)學(xué)區(qū)為統(tǒng)籌范圍（圖5）?，F(xiàn)狀羅湖區(qū)學(xué)位供應(yīng)普遍不足的情況下，學(xué)位緊張片區(qū)的學(xué)生分流到跨片區(qū)設(shè)施充足的地區(qū)，內(nèi)部的學(xué)位矛盾通過外部設(shè)施解決。教育環(huán)境和條件的完善包括學(xué)生享有在合理服務(wù)半徑內(nèi)接受教育的權(quán)利，故本次規(guī)劃研究的前提是筍崗街道內(nèi)的教育用地缺口在片區(qū)內(nèi)解決，盡可能不依賴范圍外用地。

用料：紅星牌沙茶醬 10瓶（200 g/瓶），金寶湯牌牛尾湯 10瓶（305 g/瓶），咖喱粉、牛油、美極鮮味汁各 300 g，保衛(wèi)爾牛肉汁、粵式糖醋汁各500 g。

本次規(guī)劃屬于深圳城市更新體系中中觀層面的更新統(tǒng)籌規(guī)劃，主要發(fā)揮對城市更新單元的統(tǒng)籌作用。同期開展的《羅湖區(qū)“十三五”中小學(xué)布局規(guī)劃》則是羅湖區(qū)在全區(qū)層面統(tǒng)籌規(guī)劃，兩者具有全區(qū)總體與重點片區(qū)協(xié)調(diào)關(guān)系。多個規(guī)劃建立起了羅湖全區(qū)中小學(xué)統(tǒng)籌—筍崗重點片區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施更新統(tǒng)籌—城市更新單元規(guī)劃中小學(xué)公共配套的傳導(dǎo)機制，最后將通過法定圖則（深圳的控制性詳細規(guī)劃）和相關(guān)規(guī)劃實施政策，實現(xiàn)對全區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施配置的調(diào)整（圖6）。

本次規(guī)劃研究建立了政府與開發(fā)商之間的規(guī)劃協(xié)商機制，將中觀層面的公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌結(jié)果與具體更新單元綁定，持續(xù)與更新單元貢獻主體多次溝通協(xié)商，確保學(xué)校布局方案的可實施性。

表1 各地小學(xué)建設(shè)標準比較

1.3 基礎(chǔ)教育設(shè)施更新統(tǒng)籌的時效

大都市中心城區(qū)實施城市更新，面臨著復(fù)雜的利益沖突和結(jié)果的不確定性。如何貫徹城市整體和長遠發(fā)展的目標，維護公共利益和社會公平，是實施中心城區(qū)城市更新總體規(guī)劃的重要挑戰(zhàn)[3]。筍崗片區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施的統(tǒng)籌時效以遠期為目標，其學(xué)位需求即包括現(xiàn)狀的學(xué)位缺口②據(jù)教育部門統(tǒng)計，筍崗為羅湖學(xué)位最緊張的三大片區(qū)之一，學(xué)校歷史性欠賬多、新增設(shè)施難落地，中小學(xué)空間資源匱乏。2013年底，深圳義務(wù)教育階段在校生達到98.8萬（其中公辦學(xué)位占59%），而公辦學(xué)校超規(guī)模、超班額招生人數(shù)達8萬人。據(jù)統(tǒng)計，深圳市小學(xué)一年級學(xué)位需求從2012年的13.4萬人將增加到2018年的22.4萬人。人口快速增長，將進一步加大學(xué)位需求。同時，深圳市人口管理“1+5”文件規(guī)定，教育公共服務(wù)對隨遷子女全覆蓋、隨遷子女接受義務(wù)教育以流入地且以公辦學(xué)校為主?！毒幼∽C管理條例》規(guī)定，居住證持有人享受免費接收義務(wù)教育的基本公共服務(wù)。寬松的教育政策與快速增長的人口相疊加，激增了現(xiàn)狀學(xué)位需求。、近中期城市更新帶來的新增需求以及遠期進一步更新的學(xué)位需求。根據(jù)多部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的人口增長情況以及受二胎政策的影響，筍崗片區(qū)未來具有較大的人口增長空間。在11個更新單元的基礎(chǔ)上，2020年后筍崗片區(qū)還會持續(xù)城市更新，教育設(shè)施的需求將不斷擴大，且具有遠期的不確定性。

城市發(fā)展單元規(guī)劃是深圳城市更新制度創(chuàng)新過程中的面向?qū)嵤?、協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡利益的協(xié)商式、過程式新型綜合規(guī)劃，有試點實施，目前已處于暫停推行[4]（圖6）。筍崗—清水河片區(qū)作為羅湖重點更新片區(qū)編制了筍崗—清水河城市發(fā)展單元規(guī)劃大綱（以下簡稱“筍清大綱”），而筍崗片區(qū)的法定圖則編制時間較早，筍清大綱在片區(qū)更新的工作過程中具有實際的指導(dǎo)性。筍清大綱作為片區(qū)的上位統(tǒng)籌，對整個片區(qū)遠期更新的上限做出了限制，也為核定遠期公共服務(wù)設(shè)施的配置量提供了依據(jù)。存量地區(qū)再開發(fā)的過程中，空間資源具有不可逆性且日趨緊張，如何空間預(yù)留成為規(guī)劃應(yīng)該思考的前置性問題?；A(chǔ)教育設(shè)施的更新統(tǒng)籌應(yīng)該以遠期為統(tǒng)籌時效，評估遠期發(fā)展上限，提前預(yù)留基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展空間。

2 基礎(chǔ)教育設(shè)施更新統(tǒng)籌的博弈焦點

由于市場的逐利特性，對開發(fā)主體利益獲得具有決定作用的拆遷范圍、容積率、公共配套設(shè)施等內(nèi)容成為規(guī)劃博弈的焦點，這些“規(guī)劃指標”可以衡量規(guī)劃博弈和協(xié)商的結(jié)果是否達到經(jīng)濟、社會和環(huán)境的綜合平衡[5]。從本次規(guī)劃所代表的政府及公共利益立場，與市場主體博弈的焦點在于配套學(xué)校的規(guī)模以及空間布局方案。

2.1 學(xué)校配置規(guī)?！媪康貐^(qū)的中小學(xué)建設(shè)標準探討

存量地區(qū)的學(xué)校配置需要通過與城市更新單元有效捆綁，由于更新單元主體對公共服務(wù)設(shè)施的貢獻具有市場敏感性，規(guī)劃研究需要在市場和公共利益之間平衡核定合理的配置標準。決定學(xué)校配置標準的關(guān)鍵要素包括“學(xué)生千人指標”和“學(xué)校單體規(guī)模”，而深圳市已經(jīng)在地方城市規(guī)劃標準與準則中有了明確的規(guī)定。

有效的千人指標應(yīng)該結(jié)合城市的出生率以及外來人口綜合計算，不同城市間存在較大差異，首位度高的城市外來就學(xué)人口比例持續(xù)升高，會對千人指標的調(diào)整有直接影響。2016年新版《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》修訂大幅提高了深圳市學(xué)位配置的千人指標，對存量地區(qū)學(xué)校的配置數(shù)量提出了更高的要求。由于千人指標隨著人口增長（出生率）和適齡學(xué)生數(shù)需求的增長具有提升空間，存量地區(qū)通過更新進行學(xué)校再配置應(yīng)當預(yù)留增長空間。

學(xué)校單體規(guī)模也成為了政府與更新單元之間博弈的重要內(nèi)容。通過梳理北京、上海、廣州和深圳的小學(xué)建設(shè)標準可見，深圳學(xué)校的建設(shè)標準用地集約化程度較高，這也是深圳用地資源緊缺背景下的適應(yīng)性規(guī)范（表1）。

在一些用地條件更為苛刻的城市，例如香港，則采取了更加緊湊集約的學(xué)校建設(shè)標準。香港由于學(xué)制不同和不建設(shè)標準操場，采取相較內(nèi)地更小規(guī)模的建設(shè)方式，在用地上具有更大的靈活性。《規(guī)劃署香港規(guī)劃標準與準則》中教育設(shè)施標準規(guī)定有高建校舍，混合發(fā)展的非獨立占地校舍并且鼓勵學(xué)校群、學(xué)校與毗鄰社區(qū)之間公用康樂設(shè)施。

圖7 法定圖則規(guī)劃學(xué)校用地

2.2 學(xué)?？臻g方案——基于協(xié)商規(guī)劃的教育設(shè)施布局

根據(jù)學(xué)位總量需求進行各學(xué)校空間布局具有多方案性，同時也是規(guī)劃研究推敲的重點。規(guī)劃研究通過相關(guān)規(guī)劃解讀、更新單元貢獻條件評估等綜合方式確立了最具有實施性的方案，同時為應(yīng)對更新條件的變化而保留了規(guī)劃的彈性。

2.2.1 基于筍崗片區(qū)多輪規(guī)劃的學(xué)校用地識別

通過梳理法定圖則③相關(guān)規(guī)劃包括：《深圳市法定圖則羅湖04-01片區(qū)（筍崗片區(qū)）》、《深圳市教育基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃》、《筍崗—清水河城市發(fā)展單元大綱》和《羅湖區(qū)城市更新“十三五”規(guī)劃》。的實施歷程可以發(fā)現(xiàn)，在多輪法定規(guī)劃中規(guī)定的增設(shè)學(xué)校用地均未能落實，主要原因在于現(xiàn)狀土地產(chǎn)權(quán)分散，以市場為主體的更新缺乏實施教育設(shè)施建設(shè)的動力。筍崗片區(qū)現(xiàn)階段更新速度加快，具備更新條件的地塊特別是工業(yè)、物流地塊基本都有更新市場主體介入，為學(xué)校用地的落實創(chuàng)造了新的條件。多輪規(guī)劃對學(xué)校布局的思考提供了本次規(guī)劃研究學(xué)校布局的基礎(chǔ)，通過多個規(guī)劃之間學(xué)校布局的差異和共性總結(jié)，識別學(xué)位用地的方案基礎(chǔ)（圖7-圖8）。

2.2.2 基于更新單元用地條件的潛力地塊判斷

通過梳理筍崗片區(qū)在建、已批和計劃的11個更新單元的新增居住人口數(shù)、更新單元用地面積和配套建設(shè)情況等，根據(jù)多增加多貢獻的原則，本次規(guī)劃識別了規(guī)劃新建學(xué)校的潛力地塊，并且通過與更新單元開發(fā)主體反復(fù)溝通與協(xié)商，確保這些更新單元具有實施教育設(shè)施建設(shè)的意愿與條件（圖9）。

圖8 筍崗—清水河發(fā)展單元大綱規(guī)劃學(xué)校用地

圖9 筍崗—清水河發(fā)展單元大綱規(guī)劃學(xué)校用地

圖10 筍崗片區(qū)學(xué)校規(guī)劃布局圖

2.2.3 基于可實施性的學(xué)校用地調(diào)整

回顧筍崗片區(qū)歷版規(guī)劃，其中法定圖則21-01地塊規(guī)劃的學(xué)校一直難以落實。究其原因在于地塊現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，多年來難以回收。該地塊目前被列入計劃更新單元，具有更新改造的基礎(chǔ)。但是按照原法定圖則規(guī)劃，21-01地塊的中學(xué)用地的用地面積為20 723.3 m2，占據(jù)了更新單元范圍可建設(shè)用地面積的60%，貢獻用地壓力遠超過市場可平衡收益的水平，因此市場實施更新改造的動力不足。為了激勵市場主體在更新單元中落實學(xué)校建設(shè)，規(guī)劃建議適當降低21-01地塊的學(xué)校用地貢獻規(guī)模，轉(zhuǎn)而在其他地塊中落實不足的配套設(shè)施部分（圖10）。

3 更新統(tǒng)籌的實施政策與建議

通過與市場主體的反復(fù)博弈協(xié)調(diào)，以及對原有法定規(guī)劃的不斷追溯和調(diào)整，本次規(guī)劃意識到教育基礎(chǔ)設(shè)施之所以難以在更新規(guī)劃中落實，除了市場動力不足以外，還存在規(guī)劃管控不夠精細，以及缺乏源頭數(shù)據(jù)監(jiān)控的問題。針對這些問題，規(guī)劃還對未來城市更新的體制機制建設(shè)提出了相關(guān)建議。

（1）細化城市更新規(guī)劃中教育設(shè)施建設(shè)時序的捆綁要求

為了保障學(xué)校如期建設(shè)，避免造成代建項目延遲建設(shè)對階段性學(xué)位供應(yīng)不足的問題。規(guī)劃研究建議教育部門應(yīng)根據(jù)階段性新增學(xué)位情況，對規(guī)劃提出前置性要求，與規(guī)劃部門協(xié)同落實學(xué)校與更新開發(fā)同期建設(shè)甚至提前建設(shè)的捆綁細節(jié)。

（2）制定小項目和無貢獻項目的教育設(shè)施需求量化考核

由于小規(guī)模城市更新項目難以貢獻學(xué)校，但同時多個小項目和無貢獻項目累積帶來大量學(xué)位缺口。規(guī)劃研究建議根據(jù)小項目和教育設(shè)施方面無貢獻項目的新增居住面積和商務(wù)公寓面積比例制定公共教育基金，用于片區(qū)內(nèi)教育用地儲備和建設(shè)等，實現(xiàn)零星項目合理建設(shè)的量化標準。

（3）與大數(shù)據(jù)的結(jié)合建立學(xué)位預(yù)測平臺，建立與教育需求掛鉤的預(yù)警機制

由于空間的供應(yīng)與學(xué)校建設(shè)具有一定周期，而學(xué)位的遞增逐年顯現(xiàn)，壓力日益加大。規(guī)劃研究建議教育部門應(yīng)與織網(wǎng)工程大數(shù)據(jù)等平臺建立合作，形成適齡青少年分布圖，對學(xué)位數(shù)量和空間的需求進行統(tǒng)計。在利于教育部門學(xué)位預(yù)測和安排的同時，如果學(xué)位大數(shù)據(jù)超出教育設(shè)施負荷的警戒，則嚴禁建設(shè)高容積率的開發(fā)項目，或者推遲住房銷售。根據(jù)周邊學(xué)校的現(xiàn)有容量和改造后的容量，綜合考慮零星項目建設(shè)規(guī)模和開發(fā)方向。

4 結(jié)語

城市更新中落實公共服務(wù)配套設(shè)施，一直是政府和市場主體博弈的焦點，而其中基礎(chǔ)教育設(shè)施又是最受社會關(guān)注的焦點。基礎(chǔ)教育設(shè)施要在更新中成功落地需要多主體多方面的配合，包括教育部門的預(yù)判和推動、規(guī)劃和更新部門的高效統(tǒng)籌、市場的緊密配合以及公眾的廣泛參與，這是一個環(huán)環(huán)相扣的過程。

在這個過程中，基于遠期預(yù)留的總量評估、基于存量地區(qū)適度的學(xué)校規(guī)模和基于可實施性的學(xué)校空間方案是規(guī)劃應(yīng)重點統(tǒng)籌考量的因素。

同時，教育配套設(shè)施要基于地區(qū)更新的整體目標調(diào)整規(guī)模和方案，而基礎(chǔ)教育設(shè)施的承載能力應(yīng)該成為規(guī)劃城市更新后土地開發(fā)容量的底線。地區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施資源的配置與地區(qū)城市更新應(yīng)始終保持相互呼應(yīng)和動態(tài)平衡。

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How to Improve Basic Education Facilities in Urban Renewal: A Case Study of Basic Educational Resources Planning in Sungang Area, Luohu District,Shenzhen

Luohu District in Shenzhen has entered the stage of zero growth of construction land, and urban renewal has become the main means to expand urban development space. Implementing public education resources has become the core issue of urban renewal.Combined with the practice of ‘Basic Educational Resources Planning in Sungang Area, Luohu District, Shenzhen’,this article tries to summarize configuration requirements and difficulties of basic education facilities in Shenzhen’s urban renewal. This article proposes a comparative study on primary and secondary schools and offers the establishment of a renewal unit coordination and city education facilities plan. The establishment of special education facilities for updating and overall planning in Luohu District has the positive social livelihood significance.

Urban renewal | Overall planning | Basic educational facilities | Shenzhen

1673-8985（2017）05-0040-05

TU981

A

傅一程中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院城市規(guī)劃師，碩士

呂曉蓓中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院 規(guī)劃研究中心主任，教授級高級規(guī)劃師，碩士