張 潔 于 濤 ZHANG Jie, YU Tao

基于公眾參與的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃創(chuàng)新研究*
——以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮(zhèn)為例

張 潔 于 濤 ZHANG Jie, YU Tao

鎮(zhèn)村體系科學(xué)合理布局是農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，從2005年開始江蘇省率先在全省范圍開展了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃全覆蓋，在全面指導(dǎo)全省鎮(zhèn)村體系布局的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸如方法過(guò)簡(jiǎn)和脫離實(shí)際等問(wèn)題。因此，在回顧公眾參與在江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮(zhèn)為例，采取問(wèn)卷調(diào)查和訪談等手段客觀把握城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活需求，使公眾參與的理念貫穿鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的全過(guò)程，并在對(duì)上輪舊鋪鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃在編制方法、內(nèi)容、程序以及制度等方面的創(chuàng)新發(fā)展策略，從而為我國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的改革創(chuàng)新提供借鑒。

鎮(zhèn)村布局 | 規(guī)劃 | 公眾參與 | 創(chuàng)新 | 江蘇省

0 引言

近年來(lái)我國(guó)鎮(zhèn)村體系規(guī)劃不健全，村莊建設(shè)較為無(wú)序，村莊規(guī)模小、布局散亂、環(huán)境較差、人均建設(shè)用地偏高等問(wèn)題突出，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重[1]。2013年1月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出要科學(xué)規(guī)劃村莊建設(shè)，農(nóng)村居民點(diǎn)遷建和村莊拆并，必須尊重農(nóng)民意愿，經(jīng)村民會(huì)議同意。在2014年10月召開的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上也提出要全面啟動(dòng)村莊規(guī)劃，明確實(shí)施責(zé)任主體和監(jiān)管體系，在廣大村民的參與下，把規(guī)劃藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)。而2015年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議更加強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善村民自治，尊重農(nóng)民基層實(shí)踐，不斷開創(chuàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作新局面。

圖1 中國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與的理論建構(gòu)

為了合理布局鎮(zhèn)村體系、穩(wěn)固新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，全國(guó)各地紛紛開展了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，如早在2005年，江蘇省就在全國(guó)率先組織開展了覆蓋全省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，截止至2016年初已經(jīng)開展了兩輪全省范圍的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。然而現(xiàn)有鎮(zhèn)村布局規(guī)劃尚不能完全適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，尤其是部分脫離實(shí)際的規(guī)劃無(wú)法被民意接受難以實(shí)施，亟需基于公眾參與的理念和方法尋求鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新。因此，本文在回顧公眾參與在江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪江蘇省盱眙縣舊鋪鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，對(duì)上輪規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施評(píng)估，并基于公眾參與的理念和方法提出進(jìn)一步創(chuàng)新鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的對(duì)策，以期為我國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的完善提供參考。

1 研究進(jìn)展

1990年代我國(guó)將公眾參與理念引入城鄉(xiāng)規(guī)劃中，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的學(xué)者開始重視對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與的研究，主要集中在參與主體、方法與制度等方面。如邊防、趙鵬軍等認(rèn)為新時(shí)期背景下鎮(zhèn)村布局規(guī)劃是一個(gè)多方利益互動(dòng)過(guò)程，涉及村民、政府、投資商以及規(guī)劃師[2]；許世光、魏建平等為村莊規(guī)劃的各個(gè)階段提供了不同類型的公眾參與方式[3]；王雷、張堯等通過(guò)對(duì)蘇南地區(qū)村民參與的分析，將公眾參與從表面上升到制度權(quán)力層面[4]。而國(guó)外對(duì)公眾參與的研究則源于城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐中的社會(huì)問(wèn)題，在城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中，迫切需求建立村莊規(guī)劃公眾參與制度來(lái)應(yīng)對(duì)村莊發(fā)展更新，西方學(xué)者從參與理念、方法、程序、制度等多個(gè)角度對(duì)公眾參與村莊規(guī)劃進(jìn)行了一系列深入研究。如Davidoff、Rciner等提出要“盡早而持續(xù)的參與”規(guī)劃，從立法到實(shí)施、方案選擇到實(shí)施，公眾參與理念貫穿規(guī)劃的各個(gè)階段[5]；Anne Ritzinger、Christiane Gross等 在 德國(guó)村莊更新過(guò)程中明確了村莊規(guī)劃中公眾參與的體系與流程[6]；許多國(guó)家對(duì)于村莊規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)流程中的公眾參與亦都已有明確的立法制度保障[7]。

2 公眾參與在江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的發(fā)展歷程

從2005年江蘇省率先開展鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以來(lái)，全省已基本實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的全覆蓋，先后進(jìn)行了兩輪規(guī)劃：其中第一輪規(guī)劃包括規(guī)劃全覆蓋和規(guī)劃調(diào)整兩個(gè)階段，目前第二輪全省優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作正在進(jìn)行中。在規(guī)劃過(guò)程中，公眾參與從初步提出到落實(shí)，從程序性的社會(huì)公示到貫穿規(guī)劃的多個(gè)階段，增強(qiáng)了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的可實(shí)施性，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中邁出了重要一步，但由于缺乏相應(yīng)規(guī)范制度的保障，公眾參與的深入落實(shí)還有待加強(qiáng)。根據(jù)公眾參與在歷次江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的深入程度，可以劃分為以下3個(gè)階段。

圖2 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃公示

2.1 第一階段： 社會(huì)公示階段（2005年—2010年）

2005年，針對(duì)當(dāng)時(shí)全省自然村落格局零散、管理混亂無(wú)序等問(wèn)題，江蘇省開展了“自下而上”的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，與傳統(tǒng)的“自上而下”的鎮(zhèn)村體系規(guī)劃不同[8]，以非城鎮(zhèn)化人口為研究重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了村委組織在村莊規(guī)劃中的參與性。程序上，政府和編制人員向各部門和有關(guān)村征求意見，公眾參與僅僅體現(xiàn)在規(guī)劃方案的公示上[9]。各層規(guī)劃管理工作過(guò)分依賴于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作思路和想法，使公眾參與流于形式，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃基本上呈現(xiàn)出“沒(méi)有管理”的局面[10]。

本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃首次從人的角度，開創(chuàng)性地提出了“自下而上”的工作體系，在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃發(fā)展中邁出了至關(guān)重要的一步。村民是城鎮(zhèn)化進(jìn)程最主要的參與者，其意愿和行為決策對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生直接且至關(guān)重要的影響[11]。雖然公眾參與理念在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中初步提出，但在后續(xù)實(shí)踐中并未有所體現(xiàn)，只是象征性地社會(huì)公示（圖2），導(dǎo)致村民意愿無(wú)法直接在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中體現(xiàn)出來(lái)。

圖3 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃調(diào)整說(shuō)明

2.2 第二階段： 公眾有限參與階段（2010年—2013年）

至2010年，全省已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃全覆蓋，針對(duì)第一輪規(guī)劃的實(shí)施情況開展鎮(zhèn)村布局規(guī)劃調(diào)整。本輪規(guī)劃調(diào)整以考慮村民的利益為原則[12]，尊重村民對(duì)于規(guī)劃的意見，積極調(diào)整規(guī)劃中不合理的部分（圖3）。程序上，統(tǒng)一開展了入戶調(diào)查，問(wèn)詢村民對(duì)于上一輪規(guī)劃的建議和看法，形成修改意見，落實(shí)到接下來(lái)的規(guī)劃方案調(diào)整中[13]。本次規(guī)劃調(diào)整考量了編制成果的實(shí)用性和可操作性，出臺(tái)了一些文件，加強(qiáng)了對(duì)編制成果的管理，公眾參與理念初步滲透到后期管理中。

本輪規(guī)劃調(diào)整是對(duì)第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的補(bǔ)充完善，公眾參與理念被動(dòng)深入，村民參與規(guī)劃的意識(shí)仍然比較薄弱，參與規(guī)劃的途徑匱乏。村民的意見僅僅是按照規(guī)劃編制人員的理解被投射到規(guī)劃調(diào)整中，無(wú)法檢驗(yàn)調(diào)整結(jié)果是否真實(shí)準(zhǔn)確地符合他們的意愿，一定程度上導(dǎo)致了公眾參與的失真性和滯后性。

2.3 第三階段： 公眾參與初步深入階段（2013年至今）

2013年，在新型城鎮(zhèn)化的背景下江蘇省開展了優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃工作，較之上一輪規(guī)劃在公眾參與方面有了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，由市鎮(zhèn)兩級(jí)主導(dǎo)的規(guī)劃決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c和村民自主決策模式[14]，建立“自下而上”與“自上而下”的反饋協(xié)調(diào)機(jī)制，重視村民參與和“村兩委”的意見[15]。程序上，將公眾參與貫徹落實(shí)到規(guī)劃編制的各個(gè)階段，經(jīng)過(guò)多輪協(xié)調(diào)、反饋，形成廣泛認(rèn)可的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。但是在后期管理階段，仍然缺乏相應(yīng)的制度保障和操作規(guī)范，導(dǎo)致規(guī)劃方案在實(shí)施過(guò)程中難以貫徹落實(shí)公眾參與[16]。

在規(guī)劃編制過(guò)程中，公眾參與作為優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在理念、方法、程序等方面均有所深入，使得出于村民利益考慮的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃“從人民中來(lái)、到人民中去”。但是在實(shí)踐中，對(duì)于公眾參與的深度和廣度都沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致了規(guī)劃編制工作參差不齊、村民多樣化的意愿難以調(diào)節(jié)，這對(duì)接下來(lái)的優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作也形成了新的挑戰(zhàn)。

3 公眾參與在上輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的實(shí)施評(píng)估——以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮(zhèn)為例

為了更好地分析公眾參與在上輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的實(shí)施成效和不足，作為本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的參考依據(jù)，在舊鋪鎮(zhèn)開展了問(wèn)卷調(diào)查和群眾訪談。本次問(wèn)卷調(diào)查在舊鋪鎮(zhèn)各村莊共發(fā)放456份，主要采用一對(duì)一問(wèn)答的形式，有效問(wèn)卷411份，問(wèn)卷有效率達(dá)90.1%。通過(guò)社會(huì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)上輪規(guī)劃進(jìn)行了一些公眾參與，在后期規(guī)劃成果中一定程度上滿足了村民的訴求，但尚且存在以下問(wèn)題。

內(nèi)部控制是指企業(yè)內(nèi)部對(duì)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)進(jìn)行控制運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)方式。企業(yè)為了能夠?qū)崿F(xiàn)自身的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略目標(biāo)，保護(hù)企業(yè)的資產(chǎn)能夠安全和完整，保證企業(yè)財(cái)會(huì)信息的精確性和可靠性，在進(jìn)行內(nèi)部控制時(shí)充分按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行工作，利用自身的自我調(diào)節(jié)等其他相關(guān)政策確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工作效率，進(jìn)而合理開展關(guān)于企業(yè)自身各項(xiàng)不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

3.1 公眾參與理念貫徹失位

雖然鎮(zhèn)村政府越來(lái)越意識(shí)到公共參與在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的必要性，但是對(duì)于公眾參與理念的認(rèn)識(shí)還不夠清晰，在上輪規(guī)劃中，公眾參與被簡(jiǎn)單地體現(xiàn)在規(guī)劃前“象征性”地收集資料、在編制完成后將規(guī)劃結(jié)果公示給村民，最終的規(guī)劃決策成果還是凌駕于村民真實(shí)需求之上[17]。在確定舊鋪鎮(zhèn)村莊布點(diǎn)時(shí)，政府和編制人員沒(méi)有根據(jù)村民的遷居意愿和現(xiàn)有住房條件來(lái)確定居民集中點(diǎn)。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，近2/3的村民對(duì)現(xiàn)有住房條件較為滿意（圖4），其中部分居民表示不愿意遷居（圖5），這樣的意愿在上輪規(guī)劃中沒(méi)有被合理考慮。

政府不能主動(dòng)地將公眾參與理念貫徹到規(guī)劃過(guò)程中，而村民對(duì)于是否要參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、如何參與都知之甚少，囿于自身文化素質(zhì)難以主動(dòng)參與到鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制過(guò)程之中。因此相關(guān)工作只是“表面上”的公眾參與，缺乏公眾參與理念的深入貫徹，公眾參與在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中更像是一種“做秀”，不能真正符合村民的訴求，這也導(dǎo)致編制完成的規(guī)劃方案難以實(shí)施。

3.2 公眾參與方法過(guò)于單一，“自下而上”的工作體系沒(méi)有深入落實(shí)

在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制過(guò)程中，為公眾提供的參與平臺(tái)和參與方式過(guò)于單一，村民只是在被動(dòng)地接受訪問(wèn)交談，無(wú)法主動(dòng)反映意見和訴求，這可能會(huì)導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施后村民采取不當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)表達(dá)自己的不滿[18]。在上輪規(guī)劃編制前，雖然提出了創(chuàng)新性的“自下而上”的工作方法思路（圖6），但在實(shí)際操作過(guò)程中，依舊是政府和編制人員交流協(xié)商方案（圖7），村民缺乏能夠接觸到規(guī)劃信息的平臺(tái)和渠道。在確定村莊規(guī)模和農(nóng)村居民定居點(diǎn)之后，只是將結(jié)果形式上發(fā)放到各個(gè)村委簽字蓋章，即達(dá)成了所謂的“公眾參與”。

3.3 公眾參與內(nèi)容有限， 反饋意見多元化

公眾參與的內(nèi)容只停留在村民對(duì)規(guī)劃的一知半解，而真正與村民利益密切相關(guān)的內(nèi)容反而沒(méi)有得到村民的有效參與。例如在上輪規(guī)劃中，在撤并村莊時(shí)沒(méi)有尊重村民的遷居意愿和住房現(xiàn)狀條件，在布局村莊功能時(shí)沒(méi)有考慮村民日常出行距離和耕作半徑，在鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中沒(méi)有問(wèn)詢村民未來(lái)的就業(yè)需求，在公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施布局時(shí)也沒(méi)有根據(jù)村民日?；顒?dòng)需求和住房意愿來(lái)規(guī)劃。

問(wèn)卷調(diào)查顯示：受訪村民有46.0%希望在本鎮(zhèn)務(wù)工，25.8%希望外出務(wù)工，15.3%選擇自己創(chuàng)業(yè)（圖8）。50.3%的受訪者住房建設(shè)于2000年之后，住房條件較好，居民對(duì)現(xiàn)狀比較滿意，暫無(wú)購(gòu)房、建房意愿；49.7%有購(gòu)房、建房意愿者主要是因?yàn)榉课菽甏^老（圖9）。調(diào)查結(jié)果表明上輪規(guī)劃中公眾參與的內(nèi)容有限，村民的就業(yè)意愿沒(méi)有得到落實(shí)，購(gòu)房、建房意愿沒(méi)有與集中居民點(diǎn)布局、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配合。

3.4 公眾參與機(jī)制存在缺陷， 規(guī)劃過(guò)程缺乏交流互動(dòng)

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的公眾參與缺乏合理的組織機(jī)制，參與訪談交流和問(wèn)卷調(diào)查的村民群體不穩(wěn)定，在規(guī)劃編制初期所反映的意見難以得到后期落實(shí)，參與過(guò)程中規(guī)劃建議的提出—反饋—再提出的多輪交流機(jī)制也沒(méi)有形成，只是“形式性參與”[19]。在上輪規(guī)劃中，主要以調(diào)查現(xiàn)狀為目的進(jìn)行村民訪談，很少聆聽村民對(duì)于下一輪規(guī)劃的建議，即使一些熱心村民提出自己的意見，后續(xù)也難以保證落實(shí)情況。結(jié)合“市民參與階梯”和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，上輪規(guī)劃中公眾參與的程度只到第二階段“村民象征性參與”的征詢意見部分（圖10）。

3.5 規(guī)劃實(shí)施難以保證， 公眾參與缺乏制度保障

政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展投入的財(cái)政有限，即使規(guī)劃完成后也難以保證順利投入實(shí)施，導(dǎo)致村民缺乏公眾參與的動(dòng)力，所以制定保證規(guī)劃實(shí)施的制度也是公眾參與的重要環(huán)節(jié)。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，即使上輪規(guī)劃制定了公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，由于缺乏制度保障并沒(méi)有完全貫徹實(shí)施，村民日常就業(yè)、上學(xué)、購(gòu)物依舊很不便利，公交系統(tǒng)仍不完善。受訪者中對(duì)于出行不便的日?；顒?dòng)有26.0%反映上學(xué)不便，41.8%反映就醫(yī)不便，25.0%反映購(gòu)物不便，另外還有7.2%反映就業(yè)等其他活動(dòng)最不方便（圖11）。在日常出行工具選擇方面，受訪者中有3.9%選擇步行，3.6%選擇自行車，61.8%選擇電動(dòng)車，27.5%選擇摩托車，3.2%選擇公交車（圖12），可見最基礎(chǔ)的公共交通和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃難以保證實(shí)施。

目前有關(guān)村民參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的保障制度還停留在抽象意義上的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村民對(duì)于前期沒(méi)有參與的規(guī)劃也缺乏監(jiān)督的熱情。在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與雖然作為原則性的要求被提出來(lái)，但對(duì)公眾參與的范圍、公眾參與的方式、具體參與哪些內(nèi)容、參與到什么深度、規(guī)劃方案應(yīng)如何貫徹落實(shí)公眾參與，都沒(méi)有相應(yīng)的政策制度規(guī)定和操作規(guī)范，這也是公眾參與一直以來(lái)都難以落實(shí)的根本原因。公眾參與缺乏制度化保障，導(dǎo)致公眾參與在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中成為一種可有可無(wú)的隨意性安排。

圖4 村民對(duì)現(xiàn)有住房條件滿意度

圖5 村民遷居意愿

圖6 自下而上的工作體系

圖7 實(shí)際工作體系

4 基于公眾參與的我國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃創(chuàng)新建議

由于江蘇省地處東部發(fā)達(dá)地區(qū)，是全國(guó)最早開展鎮(zhèn)村布局規(guī)劃全覆蓋的省份，其規(guī)劃面臨問(wèn)題和解決路徑對(duì)于我國(guó)其他地區(qū)均有著重要的借鑒價(jià)值。例如在江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與存在的理念失位、方法過(guò)簡(jiǎn)、內(nèi)容有限、難以實(shí)施等問(wèn)題，在全國(guó)其他地區(qū)也是難題或瓶頸。因此，結(jié)合國(guó)內(nèi)外公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃公眾參與理論指導(dǎo)下，提出進(jìn)一步完善我國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃公眾參與的對(duì)策。

圖8 村民就業(yè)意愿

圖9 村民近期購(gòu)房、建房意愿

圖10 村民參與階梯圖

圖11 村民出行不便的日?；顒?dòng)

圖12 村民日常出行工具

4.1 理念創(chuàng)新： 構(gòu)建成熟的公眾參與體系

實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃理念的創(chuàng)新，關(guān)鍵要有構(gòu)建成熟公眾參與體系的認(rèn)識(shí)，這是村民參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的基礎(chǔ)。村民基本的規(guī)劃知識(shí)和參與規(guī)劃的意識(shí)需要進(jìn)一步提高，這是公眾參與能夠深入貫徹到村民中的必要條件。

首先要選擇不同的人群來(lái)豐富規(guī)劃的參與對(duì)象，在公眾參與中針對(duì)不同問(wèn)題發(fā)揮各類人群的優(yōu)勢(shì)，成果公示盡量注重形象表達(dá)、通俗易懂（圖13）。理念上，明確規(guī)劃相關(guān)主體之間的關(guān)系和公眾參與體系構(gòu)建要素，并以此為依據(jù)，指導(dǎo)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實(shí)踐（圖14）。構(gòu)建成熟的公眾參與體系之后，在規(guī)劃編制的各個(gè)階段都能夠高效、便捷地深入貫徹公眾參與。

4.2 方法創(chuàng)新： 政府提供多平臺(tái)、無(wú)障礙的公眾參與渠道

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃不同于城市規(guī)劃，公眾參與到規(guī)劃中的渠道和方式都較為閉塞，村民參與的積極性和專業(yè)性都較弱，需要政府主動(dòng)為村民提供多平臺(tái)、暢通的公眾參與渠道。充分利用村民能接觸到的有限渠道，與村民交流互動(dòng)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，力求改變以往村民參與方式單一、參與渠道不暢的局面。為了提高公眾參與的質(zhì)量，規(guī)劃部門應(yīng)該積極組織專家和村民代表參與規(guī)劃編制過(guò)程，定期開展規(guī)劃座談會(huì)，為規(guī)劃編制建言獻(xiàn)策（表1）。

4.3 內(nèi)容創(chuàng)新： 公眾參與內(nèi)容應(yīng)與村民利益密切相關(guān)

公眾參與本質(zhì)上就是讓村民的意愿在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中得到充分體現(xiàn)，讓鎮(zhèn)村布局規(guī)劃成為可實(shí)施可操作的規(guī)劃，而村民最為關(guān)注、最能夠理解的規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容就是土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局。公眾參與的關(guān)鍵就是充分尊重村民的住房意愿和生活需求，尤其是日常購(gòu)物、就醫(yī)、上學(xué)的方便，規(guī)劃發(fā)展村莊布點(diǎn)是否滿足耕種出行距離，進(jìn)一步尊重村民的意愿，讓村民為自己規(guī)劃。

此外，與村民利益最為相關(guān)的就是結(jié)合就業(yè)需求編制村莊建設(shè)指引。在問(wèn)卷訪談中，詢問(wèn)村民的就業(yè)意愿，將鎮(zhèn)村特色與村民就業(yè)相結(jié)合，積極引導(dǎo)村民投入當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)建設(shè)中，既能保護(hù)村特色、傳承技藝，也能幫助村民就近就業(yè)（表2）。

4.4 程序創(chuàng)新： 貫穿全過(guò)程的公眾參與實(shí)踐

公眾參與不僅是在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的某個(gè)階段，而應(yīng)貫穿規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程，體現(xiàn)嚴(yán)格的程序性。在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制之前，政府部門必須對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行宣傳，確保村民的知情權(quán)，還要進(jìn)行全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)調(diào)研，除了與鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)座談，還應(yīng)向村民發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查和交流訪談。在規(guī)劃編制過(guò)程中，編制人員和政府人員必須和村民進(jìn)行多輪交流反饋，歸納整理多輪村民參與的問(wèn)卷和訪談?dòng)涗?，并把村民的意見和?guī)劃編制人員的采納應(yīng)用編制辦法一并交由專家審批，確保村民的參與權(quán)。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，村民可以隨時(shí)向管理部門反饋對(duì)規(guī)劃的意見，并明確管理部門處理意見的時(shí)限（圖15）。

圖13 規(guī)劃相關(guān)主體關(guān)系圖

圖14 鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與體系構(gòu)建要素圖

4.5 制度創(chuàng)新： 健全公眾參與法律法規(guī)和操作規(guī)范

公眾參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃涉及不同人群追求的不同利益，要協(xié)調(diào)各方利益、為留守村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，這就要求有一個(gè)長(zhǎng)期管理機(jī)制保護(hù)村民利益。因此，制度保障是村民有效參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的前提，也是確保村民真正參與到鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的先決條件。

建議盡快健全公眾參與的相關(guān)法規(guī)制度，嚴(yán)格規(guī)定鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與的深度和廣度，明確村民公眾參與的時(shí)間、參與的對(duì)象、參與的方式、參與的程序和參與的效力。首先，應(yīng)確立公眾參與在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的法律地位；其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度建立過(guò)程的公開透明，拓寬公眾參與的渠道，落實(shí)村民對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，逐步嘗試建立起村民聽證會(huì)制度；最后，完善公眾參與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實(shí)體性內(nèi)容，在規(guī)劃的調(diào)研、編制、審批、實(shí)施以及修改中對(duì)公眾參與的內(nèi)容和程序進(jìn)行明確的規(guī)定。因地制宜制定鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中公眾參與的操作規(guī)范，以適應(yīng)公眾參與在不同地區(qū)的差異性，進(jìn)一步推動(dòng)公眾參與規(guī)劃實(shí)踐，而非將公眾參與停留在初級(jí)階段。

表1 村民公眾參與渠道有效性比較

表2 村民公眾參與規(guī)劃內(nèi)容和成果反饋

圖15 村民參與程序

5 結(jié)語(yǔ)

從2005年江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃啟動(dòng)以來(lái)，公眾參與經(jīng)歷了由初步提出到走向成熟的發(fā)展階段，在新一輪優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中，公眾參與理念理應(yīng)在規(guī)劃編制的內(nèi)容、方法、程序和制度等方面繼續(xù)深入貫徹。本文通過(guò)問(wèn)卷訪談等手段對(duì)上輪舊鋪鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃進(jìn)行公眾參與視角的實(shí)施評(píng)估，為了在新一輪規(guī)劃中更好地貫穿公眾參與，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要理念先行、構(gòu)建成熟的公眾參與體系，通過(guò)政府提供的多平臺(tái)、無(wú)障礙的渠道，讓村民參與到與自身密切相關(guān)、貫穿始終的規(guī)劃實(shí)踐中，并為各個(gè)階段的參與提供健全的法律法規(guī)和操作規(guī)范。可以說(shuō)強(qiáng)化公眾參與的重要性和操作性，既是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃改革發(fā)展的開創(chuàng)性使然，也是我國(guó)轉(zhuǎn)型期鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的必然選擇。雖然公眾參與主體的多元化、方法及內(nèi)容的多樣化必將為鎮(zhèn)村布局規(guī)劃帶來(lái)巨大的壓力和困難，但是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的“為民性”決定了它必須順應(yīng)民心，不斷推進(jìn)公眾參與的深度和廣度，這才是江蘇省乃至全國(guó)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃從本質(zhì)上轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路。

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Study on the Innovation of the Town and Village Layout Planning Based on Public Participation: A Case Study of Jiupu Town in Xuyi County, Jiangsu Province

The scientific and reasonable layout of town and village system is an important foundation for the development of urban-rural integration in rural areas. Jiangsu Province has been pioneered the town and village layout planning since 2005, which covered the whole province, providing comprehensive guidance to the town and village system layout. At the same time, it exposes problems such as the method being too simple and the planning being unrealistic. Therefore, with retrospect of the development of public participation in the town and village layout planning of Jiangsu Province, taking Jiupu Town as an example, this paper takes the means of questionnaire surveys and interviews to objectively understand the rural residents’ production and life demands, making public participation concept run throughout the whole process of planning. On basis of the assessment of the implementation of the last layout planning, this paper puts forward innovative strategies for planning compilation method, content, procedure, system, etc.,so as to provide references for the reform and innovation of the town and village layout planning in our country.

Town and village layout | Planning | Public participation | Innovation | Jiangsu Province

1673-8985（2017）05-0112-07

TU981

A

張 潔南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

于 濤南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，博士

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“制度變遷視角下的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)及其地域空間效應(yīng)研究——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例”（41101142）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型研究”（09CJL046）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（1118090207）資助。