趙 謙

(西南大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400716)

互助與自足：土地復(fù)墾監(jiān)管的共同體關(guān)系及功能

趙 謙

(西南大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400716)

基于共同體理論對土地復(fù)墾監(jiān)管展開方法論層面的本源式研究，有助于重構(gòu)相關(guān)監(jiān)管機制的理念模式，以實現(xiàn)對既存現(xiàn)實問題的整全性校正。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體是一種存續(xù)于土地復(fù)墾領(lǐng)域，以有效解決相關(guān)監(jiān)管機制中各類具體問題的共同社會治理生活。其成就與否，往往取決于共同體所特有的關(guān)系屬性、功能屬性能否在土地復(fù)墾監(jiān)管中彰顯出來。該類共同體應(yīng)具備的互助性關(guān)系屬性往往通過共同體成員之間的互助，以及共同體與其成員之間的互助而顯現(xiàn)出來；當(dāng)基于其互助性關(guān)系屬性來詮釋土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的主體、客體及內(nèi)容。該類共同體應(yīng)具備的自足性功能屬性往往通過共同體系統(tǒng)調(diào)整功能與糾紛解決功能的自足性而顯現(xiàn)出來；當(dāng)基于其自足性功能屬性來調(diào)整土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定理念，并就相關(guān)規(guī)范設(shè)定中不夠周延的相應(yīng)主體規(guī)范、權(quán)屬規(guī)范、保證金規(guī)范來予以充實。

土地復(fù)墾監(jiān)管； 共同體； 關(guān)系屬性； 功能屬性

一、問題的提出

土地復(fù)墾是一種對生產(chǎn)建設(shè)損毀和歷史遺留、自然災(zāi)害損毀的土地進行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的土地整治活動；也是實現(xiàn)針對水土流失之環(huán)境治理的重要方法與途徑。土地復(fù)墾監(jiān)管則是針對土地復(fù)墾活動各個環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，具體可分為前(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案)、中(年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)三個階段。土地復(fù)墾監(jiān)管作為建立最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節(jié)約集約用地的有力舉措，既是與土地整理(土地開發(fā)、農(nóng)用地整理)監(jiān)管及建設(shè)用地整治監(jiān)管相互交織而成“土地整治監(jiān)管”范疇中的一種具體樣態(tài)，也是通過各種手段實施土地復(fù)墾立法以確保土地復(fù)墾活動依法開展的行為過程。

我國土地復(fù)墾實踐始于上世紀(jì)50年代?！度珖恋卣我?guī)劃(2016—2020)》提出的“全面推進土地復(fù)墾，復(fù)墾率達到45%以上”目標(biāo)，將土地復(fù)墾上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，進而成為堅守“18億畝耕地紅線”的重要平臺。土地復(fù)墾監(jiān)管既是落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條確立之“最嚴格的耕地保護”基本原則的具體表現(xiàn)，也是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“推進多層次多領(lǐng)域依法治理”中規(guī)定之“提高社會治理法治化水平”的一項重要內(nèi)容。近年來，涉及制定標(biāo)準(zhǔn)、編制專項規(guī)劃、方案審查、年報與信息監(jiān)測、資金與項目管理、質(zhì)量驗收等方面的土地復(fù)墾監(jiān)管體系基本形成，土地復(fù)墾被積極推進。但是當(dāng)前土地復(fù)墾監(jiān)管機制仍存在著監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問題。

學(xué)界就土地復(fù)墾監(jiān)管問題已經(jīng)進行了一定的探索，大多在土地復(fù)墾監(jiān)測、土地復(fù)墾法律制度、土地復(fù)墾資金保障、土地復(fù)墾體系構(gòu)建等問題的研究中附帶性地涉及土地復(fù)墾監(jiān)管問題。也有部分學(xué)者從微觀問題的解決完善角度對土地復(fù)墾監(jiān)管展開了具體研究：“應(yīng)按照國家資金管理的相關(guān)政策，土地復(fù)墾管理部門、復(fù)墾義務(wù)人、施工單位均設(shè)立財務(wù)部，進行專門的復(fù)墾資金管理”；“應(yīng)建立專業(yè)化和層級化管理機構(gòu)、加強部門協(xié)同、單列礦業(yè)用地指標(biāo)、加強信息化監(jiān)管、研制土地復(fù)墾實施與監(jiān)管系列標(biāo)準(zhǔn)”；“應(yīng)集公眾的智慧與力量，不斷探索土地復(fù)墾監(jiān)管的方式與方法”；“應(yīng)加強監(jiān)督機制，確保資金獨立核算和?？顚Ｓ谩薄＿€有個別學(xué)者就相對宏觀的土地復(fù)墾監(jiān)管基礎(chǔ)理論展開了專門研究：“應(yīng)從監(jiān)管依據(jù)、主體、對象、目標(biāo)、環(huán)節(jié)、機制、手段、標(biāo)準(zhǔn)等方面構(gòu)建完善土地復(fù)墾監(jiān)管體系”；“應(yīng)運用系統(tǒng)論的基本原理，分析土地復(fù)墾監(jiān)管體系的外部環(huán)境、構(gòu)成要素及其相互作用的特點和規(guī)律，完善土地復(fù)墾監(jiān)管系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能”。

上述研究大體上皆將“土地復(fù)墾監(jiān)管”作為一種相對靜態(tài)的社會事實抑或規(guī)范事實，基于較為傳統(tǒng)的問題對策式分析路徑展開。對土地復(fù)墾監(jiān)管展開“方法論的自我反省”層面之本源式研究，有助于重構(gòu)相關(guān)監(jiān)管機制的理念模式，進而實現(xiàn)對既存現(xiàn)實問題的“整全性”校正。共同體作為一種經(jīng)典的社會學(xué)、政治學(xué)、法哲學(xué)理論，可為展開這樣的本源式研究提供必要的知識工具?！肮餐w是建立在有關(guān)人員的本能的中意或者習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶之上的。”一方面，監(jiān)管是共同體的應(yīng)有之義。即在各類共同體中相互聯(lián)合著的各成員，基于自身需求有目的地實施外部活動時，為保證共同體的合理、有序運營，皆需要一定的權(quán)威干預(yù)以及表征權(quán)威干預(yù)的各類監(jiān)管手段。另一方面，共同體也是實現(xiàn)合理有效監(jiān)管的可行載體途徑。即各類共同體能為相應(yīng)監(jiān)管活動的切實推進提供必要的互助性參與平臺，透過基于共同需求而相互交往的自足性公共治理生活，不同成員相互協(xié)作、各司其職，以實現(xiàn)合理有效監(jiān)管。

土地復(fù)墾作為一種土地整治活動與環(huán)境治理活動，事實上也是一類“公共利益的公共因素與契約的私法因素糅合”的具體領(lǐng)域。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體即是一種存續(xù)于該領(lǐng)域的，得到共同體成員廣泛認同的，實現(xiàn)“管理、協(xié)作、自治”之個體間相互交往的，以有效解決土地復(fù)墾監(jiān)管機制中各類具體問題的共同“社會治理”生活。該類生活成就與否，往往取決于相關(guān)個體間相互交往的行動方式，即共同體所特有的關(guān)系屬性與功能屬性能否在土地復(fù)墾監(jiān)管中彰顯出來?？苫诖藖斫馕鐾恋貜?fù)墾監(jiān)管共同體這一理想類型應(yīng)具備的特有屬性，進而在土地復(fù)墾監(jiān)管實踐活動中探尋踐行共同體理論，以證成該理想類型的可行途徑。

二、土地復(fù)墾監(jiān)管共同體的互助性關(guān)系屬性

共同體內(nèi)部存續(xù)的關(guān)系大致可界分為三類：其一，“關(guān)系本身即結(jié)合”之有機結(jié)合關(guān)系；其二，“局部依附于自身和受自身制約”之相互依附關(guān)系；其三，“被理解為默認一致的概念”之默認一致關(guān)系。這三類關(guān)系共同賦予了共同體關(guān)系屬性之互助特性，以實現(xiàn)共同體成員之間的互助、共同體與其成員之間的互助。可基于此來解析土地復(fù)墾監(jiān)管共同體應(yīng)具備的互助性關(guān)系屬性。

(一)土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的互助

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的互助往往基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體各方成員彼此間的有機結(jié)合而實現(xiàn)。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員即各類土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人，主要包括土地復(fù)墾監(jiān)管主體、土地復(fù)墾責(zé)任主體和土地復(fù)墾權(quán)利人。這三類當(dāng)事人共同行動于土地復(fù)墾全過程各環(huán)節(jié)，而分別生成土地復(fù)墾前(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、方案)、中(年報、信息監(jiān)測、資金管理、實施)、后(驗收、效益評價)之全過程各環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任行為。在各類當(dāng)事人的一致行動過程中，應(yīng)基于“政治合作美德”而“以公正制度為所有成員的共有目的、以公正制度為善之社會聯(lián)合形式”來開展活動。

其一，土地復(fù)墾監(jiān)管主體?？煞譃橹饕O(jiān)管部門(國土資源主管部門)和輔助監(jiān)管部門(財政部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門)。首先，國土資源主管部門實施全過程監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向生產(chǎn)建設(shè)損毀和歷史遺留、自然災(zāi)害損毀兩類土地復(fù)墾活動。其次，財政部門實施資金監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向土地復(fù)墾義務(wù)人繳納土地復(fù)墾費的征收標(biāo)準(zhǔn)與使用，以及政府撥付土地復(fù)墾資金的預(yù)算與使用。再次，審計部門實施績效監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向土地復(fù)墾費與政府撥付土地復(fù)墾資金的運營績效，以及土地復(fù)墾項目的驗收。最后，紀(jì)檢監(jiān)察部門實施人員監(jiān)管。該類監(jiān)管具體指向參與土地復(fù)墾國家機關(guān)的主要負責(zé)人員、直接責(zé)任人員和其他工作人員的行為。概而言之，上述監(jiān)管主體在推進實現(xiàn)協(xié)作監(jiān)管所保障之“公正制度的善”同時，應(yīng)彰顯其在土地復(fù)墾監(jiān)管這樣的共同社會治理活動中的預(yù)設(shè)監(jiān)管權(quán)威，以發(fā)揮主導(dǎo)作用并扮演重要角色。

其二，土地復(fù)墾責(zé)任主體。即土地復(fù)墾行為人，包括土地復(fù)墾義務(wù)人和參與土地復(fù)墾的其他行為人。其中生產(chǎn)建設(shè)損毀土地復(fù)墾義務(wù)人為生產(chǎn)建設(shè)單位或個人，歷史遺留、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾義務(wù)人則為縣級以上人民政府。概而言之，上述責(zé)任主體既應(yīng)在恪守土地復(fù)墾監(jiān)管中預(yù)設(shè)監(jiān)管權(quán)威的前提下，基于監(jiān)管主體的督促保障而開展土地復(fù)墾具體工作，以踐行“政治合作美德”，還應(yīng)凸顯主體意識、參與意識，以達致其對土地復(fù)墾監(jiān)管主體的反向監(jiān)督。

其三，土地復(fù)墾權(quán)利人。所涉農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要作為相關(guān)集體所有土地的所有權(quán)人，所涉縣級以上人民政府主要作為相關(guān)全民所有自然資源的管理權(quán)人，所涉土地復(fù)墾義務(wù)人主要作為相關(guān)生產(chǎn)建設(shè)收益權(quán)人，所涉營利性社會組織主要作為相關(guān)投資收益權(quán)人，所涉農(nóng)民主要作為相關(guān)承包經(jīng)營權(quán)人。概而言之，上述權(quán)利人在參與相應(yīng)政府監(jiān)管，完成確立“‘政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、群眾參與、整合資源、整體推進’的工作機制”之“社會聯(lián)合”監(jiān)管機制的同時，還應(yīng)充分發(fā)揮其在土地復(fù)墾監(jiān)管中抽象利益與具體利益之利益平衡過程中的制約作用。事實上，土地復(fù)墾權(quán)利人與各類土地復(fù)墾行為人皆是依循土地復(fù)墾項目相關(guān)合同來開展活動的，一定范圍內(nèi)兩者身份隨合同約定權(quán)利義務(wù)之不同亦可互換。

(二)土地復(fù)墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助往往基于相互依附前提下，土地復(fù)墾監(jiān)管共同體與共同體各方成員生成的默認一致行動而實現(xiàn)。該類互助主要表現(xiàn)為共同體成員在構(gòu)建共同體過程中發(fā)揮的作用，以及共同體對共同體成員的回饋。相應(yīng)的作用與回饋通常顯現(xiàn)于共同體蘊含之“企圖、正義或合目的性考量”的達致過程。

其一，兩類監(jiān)管部門所表征的監(jiān)管主體。其既是相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策措施、規(guī)劃、技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)的決策者，也是土地復(fù)墾項目全過程的管理、監(jiān)督檢查者。該類成員作為共同體中的既有權(quán)威，當(dāng)主要在維護共同體“合目的性考量”之自身秩序過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用。其所維護的土地復(fù)墾監(jiān)管行為秩序、監(jiān)管關(guān)系秩序，旨在確立土地復(fù)墾實踐活動“合目的性考量”之“某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”,進而實現(xiàn)對共同體三方成員有序化活動展進的保障回饋。

其二，土地復(fù)墾行為人所表征的責(zé)任主體。其既是土地復(fù)墾費的實際使用者，也是土地復(fù)墾工程的具體實施者。該類成員作為共同體中的既有權(quán)威受眾方，當(dāng)主要在確保共同體目標(biāo)“正義”達成過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并在維護共同體自身秩序過程中發(fā)揮配合作用。其所確保的目標(biāo)“正義”即通過復(fù)墾活動使得各類損毀土地達到可供利用的狀態(tài)。該目標(biāo)旨在厘清土地復(fù)墾實踐活動的指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容以及運作程序的“正義”評判基準(zhǔn)，進而實現(xiàn)對共同體三方成員高效化活動展進的價值回饋。

其三，各類所有權(quán)人、收益權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人所表征的權(quán)利人。其雖是土地復(fù)墾實踐活動的具體受益者，但也可參與土地復(fù)墾項目的實際運營。該類成員既可作為共同體中的利益分配制約方、也可成為共同體中的既有權(quán)威受眾方，當(dāng)主要在實現(xiàn)共同體利益“企圖”指向過程中發(fā)揮制約作用，并在確保共同體目標(biāo)“正義”達成過程中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。其所實現(xiàn)的利益即土地復(fù)墾費安全高效使用之抽象利益、土地復(fù)墾相關(guān)權(quán)屬及權(quán)屬調(diào)整之具體利益。該利益旨在明晰土地復(fù)墾實踐活動規(guī)模效益最大化、相關(guān)權(quán)利人收益可持續(xù)化的“企圖”指向，進而實現(xiàn)對共同體三方成員科學(xué)化活動展進的效益回饋。

三、土地復(fù)墾監(jiān)管共同體的自足性功能屬性

共同體內(nèi)部具備的功能大致可界分為四類：其一，“統(tǒng)治意味著作為完成生養(yǎng)任務(wù)的教育和教導(dǎo)”之良性統(tǒng)治功能；其二，“享受的方面大于付出的方面”之相互幫助功能；其三，“占有和享受的意志就是保護和捍衛(wèi)的意志”之充分保障功能；其四，“這種力量和權(quán)威也擴展到所有成員的人身和生活上”之預(yù)設(shè)權(quán)威功能。這種有機銜接的功能機制促生了共同體的自足性功能特征，并將該功能特征進一步界分為系統(tǒng)調(diào)整功能的自足性、糾紛解決功能的自足性。可基于此來解析土地復(fù)墾監(jiān)管共同體應(yīng)具備的自足性功能屬性。

(一)土地復(fù)墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調(diào)整功能的自足性

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調(diào)整功能的自足性往往通過土地復(fù)墾監(jiān)管共同體中預(yù)設(shè)權(quán)威所推進的良性統(tǒng)治而顯現(xiàn)出來。

其一，就預(yù)設(shè)權(quán)威而言?！坝幸环N優(yōu)越的力量，它被用于下屬的福利或者根據(jù)下屬的意志實施，因此也為下屬所首肯，我把這種力量稱為威嚴或權(quán)威?！蓖恋貜?fù)墾監(jiān)管中的預(yù)設(shè)“威嚴或權(quán)威”往往來自所“負責(zé)”的既定監(jiān)管主體，如2011年《土地復(fù)墾條例》第5條和2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》第3條明確規(guī)定由“國土資源主管部門負責(zé)”土地復(fù)墾監(jiān)管工作，“其他有關(guān)部門”則展開“協(xié)同配合和行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督”?；诖?，國土資源主管部門被設(shè)定為主要監(jiān)管部門，從而成為土地復(fù)墾監(jiān)管共同體生活中“威嚴或權(quán)威”的核心，并為財政部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門這些輔助監(jiān)管部門提供“協(xié)同配合”的監(jiān)管平臺。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體通過這樣的協(xié)作監(jiān)管平臺，在系統(tǒng)內(nèi)全面踐行各相關(guān)職能部門共同實施“土地復(fù)墾監(jiān)管管理工作”的“政治合作美德”；并積極尋求土地復(fù)墾行為人與各類土地復(fù)墾權(quán)利人在兩類土地復(fù)墾活動中，履行土地復(fù)墾義務(wù)、達致土地復(fù)墾效果，以實現(xiàn)自足之“公正制度的善”的途徑。兩類監(jiān)管部門共同確立之預(yù)設(shè)權(quán)威，通過驗收、激勵、法律責(zé)任追究等手段的干預(yù)，使得因共同體三方成員利益“企圖”指向差異而產(chǎn)生的不自足交往方式，逐步轉(zhuǎn)進為共同體三方成員有序化、高效化、科學(xué)化活動所表征的自足交往方式，進而為共同體系統(tǒng)調(diào)整功能自足性的實現(xiàn)提供了必要的邏輯前提。

其二，就良性統(tǒng)治而言。預(yù)設(shè)權(quán)威的確立僅僅為共同體三方成員之自足交往方式的轉(zhuǎn)進提供了一種可能，具體達致與否，往往取決于預(yù)設(shè)權(quán)威推進之良性統(tǒng)治的實現(xiàn)。良性統(tǒng)治中的共同體往往是“諸種社會聯(lián)合的社會聯(lián)合”?！斑@個社會聯(lián)合具有兩個特征：成功地實行公正制度是所有成員共有的最終目的；同時，這些制度形式自身被人們看作善?！蓖恋貜?fù)墾監(jiān)管中的良性統(tǒng)治實質(zhì)上就是一種預(yù)設(shè)權(quán)威所推進的，以“公正制度”為表征的法治化生活方式?！叭藗儤?gòu)成共同體，必須有法律”，土地復(fù)墾監(jiān)管共同體所依托的“公正制度”即承載著凸顯“善”之規(guī)范設(shè)定的土地復(fù)墾相關(guān)立法。當(dāng)前我國土地復(fù)墾立法已初具規(guī)模，在土地整治類立法中儼然率先形成獨立的部門法體系，于高、低位階立法中皆存在相關(guān)原則性、專門性、實施性規(guī)定。該類立法中凸顯“善”之規(guī)范設(shè)定，為土地復(fù)墾監(jiān)管共同體三方成員的自足交往提供了較為明確的行為指引，進而為共同體系統(tǒng)調(diào)整功能自足性的實現(xiàn)提供了應(yīng)有的制度保障。

(二)土地復(fù)墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性往往通過土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助，以及共同體對其成員的充分保障而顯現(xiàn)出來。

其一，就相互幫助而言?！肮餐w化可以建立在任何方式的情緒或感情的基礎(chǔ)之上，但也可以建立在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)之上”，土地復(fù)墾監(jiān)管所涉各方利益可謂共同體化的基石?！八员M管他們把社會看作為達到互利而迸行的一種合作冒險，但沖突以及一種利益的一致都是這個社會的典型特征?！惫餐w各方成員相互幫助即為“達到互利而迸行的一種合作冒險”，在“更加普遍和廣泛意義上的連帶感和相互扶助意識，以及支撐這些意識的、包含公開性的公共性”的指引下，土地復(fù)墾監(jiān)管相關(guān)糾紛解決機制的設(shè)定不應(yīng)為了制裁而制裁，非基于利益取舍之立場,而是從相關(guān)利益最大化的角度出發(fā)來推動互助式糾紛解決。如2011年《土地復(fù)墾條例》和2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》皆在第5章規(guī)定了“土地復(fù)墾激勵措施”，由監(jiān)管主體設(shè)定的激勵措施投放于土地復(fù)墾行為人與各類土地復(fù)墾權(quán)利人，共同體三方成員在共同獲益背景下實現(xiàn)“蛋糕”增大，從而化解在土地復(fù)墾監(jiān)管進程中可能生成的各種利益沖突。類似的激勵式監(jiān)管也存在于2011年《土地復(fù)墾條例》第九條之“鼓勵和支持”、“表彰”，第二十三條之“扶持、優(yōu)惠措施，鼓勵”。但“不應(yīng)為了制裁而制裁”并非不設(shè)定制裁，于既定公開化、透明化行為準(zhǔn)則指引下的相互幫助，還應(yīng)包含對所涉違法行為的懲戒以及相應(yīng)損失的補償，方能更好地實現(xiàn)共同體三方成員之間的利益平衡與矛盾彌合。2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》第四十五條規(guī)定，國土資源主管部門應(yīng)“在門戶網(wǎng)站上及時向社會公開本行政區(qū)域內(nèi)的”土地復(fù)墾相關(guān)“重大事項”，即明晰了既定相關(guān)行為準(zhǔn)則的公開化、透明化要義。2011年《土地復(fù)墾條例》第十九條之“損失補償費”，第四十條之“消除污染”、“限期采取治理措施”、“罰款”，則確立了共同體三方成員相互幫助應(yīng)包含之懲戒、補償所表征的不利性后果。進而于正面的激勵式監(jiān)管外，從反向來推動實現(xiàn)互利前提下“合作冒險”的達成?；诖耍嗷椭馓N下的互助式糾紛解決模式，堪為共同體糾紛解決功能自足性的實現(xiàn)提供了必要的手段路徑。

其二，就充分保障而言?！啊餐w’意味著的并不是一種我們可以獲得和享受的世界，而是一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜?。”共同體對其成員的充分保障即為實現(xiàn)“熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜纭倍鴮婧湍繕?biāo)的捍衛(wèi)。在從“共同體的生活是相互的占有和享受共同的財產(chǎn)，占有和享受的意志就是保護和捍衛(wèi)的意志”到“增進人類的利益”的過程中，設(shè)定土地復(fù)墾監(jiān)管相關(guān)糾紛解決機制，不應(yīng)僅停留在提供糾紛解決的手段路徑上，還應(yīng)著眼于相互尊重前提下“保護和捍衛(wèi)”共同體三方成員的“財產(chǎn)”與“利益”。2011年《土地復(fù)墾條例》和2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》皆在第四章“土地復(fù)墾驗收”中規(guī)定，“國土資源主管部門”收到驗收申請后“當(dāng)會同同級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護等有關(guān)部門進行驗收”，還“當(dāng)邀請有關(guān)專家進行現(xiàn)場踏勘”“并將初步驗收結(jié)果公告，聽取相關(guān)權(quán)利人的意見”。上述規(guī)定皆強調(diào)在土地復(fù)墾監(jiān)管主體的組織、領(lǐng)導(dǎo)下，基于專業(yè)性評價結(jié)論與土地復(fù)墾權(quán)利人的有效意見反饋，確保土地復(fù)墾行為人即土地復(fù)墾責(zé)任主體得到科學(xué)、公正的驗收結(jié)果。在充分尊重共同體三方成員決策權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)的前提下，通過預(yù)設(shè)權(quán)威達致的良性統(tǒng)治狀態(tài)，平等、公正地化解成員之間各種既有的或可能的分歧，最終為共同體糾紛解決功能自足性的實現(xiàn)指明了應(yīng)有的目標(biāo)方向。

四、基于互助性關(guān)系屬性厘清土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系

厘清土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系是彰顯土地復(fù)墾監(jiān)管共同體互助性關(guān)系屬性的邏輯起點。當(dāng)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體的互助性關(guān)系屬性來詮釋土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的主體、客體及內(nèi)容。

(一)土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的主體

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體中的法律關(guān)系主體界分應(yīng)依循共同體成員的基本維度，即以三類土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人作為土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的主體。土地復(fù)墾監(jiān)管主體、土地復(fù)墾責(zé)任主體和土地復(fù)墾權(quán)利人這三方主體基于不同行動方式，保障、實現(xiàn)己方利益的同時，也要回應(yīng)、兼顧共同體內(nèi)其他成員的利益訴求。其分別主要在維護共同體自身秩序、確保共同體目標(biāo)達成、實現(xiàn)共同體利益指向的過程中發(fā)揮引領(lǐng)、主導(dǎo)、制約作用?；诖硕鴺?gòu)建的土地復(fù)墾監(jiān)管共同體，則分別實現(xiàn)對三方主體有序化、高效化、科學(xué)化活動展進的保障回饋、價值回饋以及效益回饋。最終在監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間主要形成管理關(guān)系、在監(jiān)管主體之間主要形成協(xié)作關(guān)系、在責(zé)任主體與權(quán)利人之間主要形成自治關(guān)系。

(二)土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的客體

土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的客體即指土地復(fù)墾監(jiān)管主體、責(zé)任主體、權(quán)利人之共同體三方成員，在相互交往之共同“社會治理”生活中所指向的對象。其一，就所指向的“物”而言。即開展土地復(fù)墾監(jiān)管需依托之前述生產(chǎn)建設(shè)損毀和歷史遺留、自然災(zāi)害損毀的土地，以及土地復(fù)墾費、土地復(fù)墾專項資金等實物客體。其二，就所指向的“精神財富”而言。即以一定形式作用于土地復(fù)墾監(jiān)管的非物質(zhì)化技術(shù)成果，既包括土地復(fù)墾監(jiān)管信息系統(tǒng)、土地復(fù)墾預(yù)防控制技術(shù)、工程土地復(fù)墾技術(shù)、生化土地復(fù)墾技術(shù)，也包括相關(guān)土地利用監(jiān)管技術(shù)、土地動態(tài)監(jiān)管3S技術(shù)、土地利用遙感監(jiān)管技術(shù)等。其三，就所指向的“行為”而言。即土地復(fù)墾監(jiān)管法律行為，是根據(jù)土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人意愿形成的，由土地復(fù)墾監(jiān)管法律規(guī)范所調(diào)整的，能夠引起土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的各種管理行為、協(xié)作行為和自治行為。其具體存在于土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、土地復(fù)墾規(guī)劃監(jiān)管、土地復(fù)墾方案監(jiān)管、土地復(fù)墾年報監(jiān)管、土地復(fù)墾信息監(jiān)測監(jiān)管、土地復(fù)墾資金監(jiān)管、土地復(fù)墾項目運營監(jiān)管、土地復(fù)墾工程驗收監(jiān)管、土地復(fù)墾效益評價監(jiān)管各個監(jiān)管環(huán)節(jié)中。在土地復(fù)墾監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間主要形成管理行為秩序、在土地復(fù)墾監(jiān)管主體之間主要形成協(xié)作行為秩序、在土地復(fù)墾責(zé)任主體與權(quán)利人之間主要形成自治行為秩序。

(三)土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)容

土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)容即指土地復(fù)墾相關(guān)立法中分別就監(jiān)管主體、責(zé)任主體和權(quán)利人所確立的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，具體圍繞共同體三方成員的“管理、協(xié)作、自治”之相互交往方式而設(shè)定。其一，就監(jiān)管主體而言。土地復(fù)墾監(jiān)管主體的權(quán)力主要包括：土地復(fù)墾信息監(jiān)測權(quán)、土地復(fù)墾調(diào)查評價權(quán)、土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計權(quán)、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)編制權(quán)、土地復(fù)墾費及專項資金使用監(jiān)督權(quán)、土地復(fù)墾工程建設(shè)及造價決定權(quán)、土地復(fù)墾項目運營監(jiān)督權(quán)、土地復(fù)墾工程驗收權(quán)。土地復(fù)墾監(jiān)管主體的責(zé)任主要包括：制定土地復(fù)墾監(jiān)管相關(guān)法規(guī)政策的責(zé)任、保證土地復(fù)墾費專項使用的責(zé)任、撥付土地復(fù)墾專項資金的責(zé)任、合理配置土地復(fù)墾監(jiān)管資源的責(zé)任、確立土地復(fù)墾監(jiān)管實效回饋機制的責(zé)任、為土地復(fù)墾責(zé)任主體及權(quán)利人參與監(jiān)管提供必要制度空間的責(zé)任。其二，就責(zé)任主體而言。土地復(fù)墾責(zé)任主體的權(quán)利主要包括：使用土地復(fù)墾費及土地復(fù)墾專項資金的權(quán)利、申請退還已繳納耕地占用稅的權(quán)利、復(fù)墾后土地的使用收益權(quán)利。土地復(fù)墾責(zé)任主體的義務(wù)主要包括：按照既定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃編制并報送土地復(fù)墾方案的義務(wù)、土地復(fù)墾義務(wù)人繳納土地復(fù)墾費的義務(wù)、土地復(fù)墾事項年終報告義務(wù)、支付損毀土地損失補償費的義務(wù)、實施土地復(fù)墾工程的義務(wù)、申請土地復(fù)墾工程驗收的義務(wù)。其三，就權(quán)利人而言。土地復(fù)墾權(quán)利人的權(quán)利主要包括：土地復(fù)墾全過程各環(huán)節(jié)監(jiān)管的知情權(quán)與參與權(quán)、土地復(fù)墾項目收益權(quán)、推進土地復(fù)墾工作的受獎勵權(quán)、獲得損毀土地損失補償費的權(quán)利。土地復(fù)墾權(quán)利人的義務(wù)主要包括：遵守土地復(fù)墾監(jiān)管法律規(guī)范的義務(wù)、服從已生效土地復(fù)墾相關(guān)決定的義務(wù)、履行相關(guān)土地復(fù)墾項目合同的義務(wù)。

綜上所述，土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系即指土地復(fù)墾監(jiān)管法律規(guī)范在規(guī)制、調(diào)整土地復(fù)墾監(jiān)管行為過程中形成的，以土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任為主要內(nèi)容的各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系之總和。相應(yīng)管理關(guān)系之互助主要踐行于主要監(jiān)管部門、輔助監(jiān)管部門與土地復(fù)墾行為人的參與式監(jiān)管中，相應(yīng)協(xié)作關(guān)系之互助主要踐行于主要監(jiān)管部門與輔助監(jiān)管部門的聯(lián)動式監(jiān)管中，相應(yīng)自治關(guān)系之互助主要踐行于土地復(fù)墾行為人與各類土地復(fù)墾權(quán)利人共同推進的共治式監(jiān)管中。

五、基于自足性功能屬性完善土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定

完善土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定是彰顯土地復(fù)墾監(jiān)管共同體自足性功能屬性的載體保障。當(dāng)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體的自足性功能屬性來調(diào)整土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定理念，并就相關(guān)規(guī)范設(shè)定中不夠周延的相應(yīng)主體規(guī)范、權(quán)屬規(guī)范、保證金規(guī)范來予以充實。

(一)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體推進的良性統(tǒng)治而調(diào)整規(guī)范設(shè)定理念

調(diào)整土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定理念即是確立存在于土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定中的評價規(guī)則與軟法規(guī)則。一方面，就評價規(guī)則而言。土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定中的評價規(guī)則應(yīng)于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體所推進的良性統(tǒng)治中，由作為預(yù)設(shè)“威嚴或權(quán)威”的既定監(jiān)管主體透過協(xié)作監(jiān)管平臺，根據(jù)凸顯“善”之規(guī)范設(shè)定的土地復(fù)墾相關(guān)立法，從應(yīng)然與實然兩個層面來分別確立。在應(yīng)然層面，當(dāng)制定更有利于達致共同體三方成員有序化、高效化、科學(xué)化活動所表征之自足交往方式的評價規(guī)則，以立足于規(guī)范設(shè)定的文本載體，對土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定的內(nèi)容設(shè)計與技術(shù)運用進行價值判斷；在實然層面，當(dāng)制定契合于兩類監(jiān)管部門干預(yù)土地復(fù)墾活動事實的評價規(guī)則，以立足于規(guī)范設(shè)定的實施適用，對土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定在相應(yīng)監(jiān)管實踐活動中發(fā)揮的實際效用進行事實判斷。另一方面，就軟法規(guī)則而言。土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定中的軟法規(guī)則旨在“通過自律和他律相結(jié)合的規(guī)則方式而不是通過國家強制力來規(guī)范人們行為，是調(diào)整共同體成員與共同體之間關(guān)系以及共同體成員相互之間關(guān)系的規(guī)則”。應(yīng)在充分尊重共同體三方成員決策權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)的前提下，充分發(fā)揮調(diào)解機制在相互幫助意蘊下之互助式糾紛解決模式中的作用?！罢{(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”較之單純的審判、仲裁，“不在于沒有規(guī)則，而在于不適用硬法的規(guī)則而使用軟的、柔性的規(guī)則”，從而具有適用靈活、程序簡捷、效率較高、切實化解當(dāng)事人矛盾等優(yōu)勢。該類調(diào)解機制可更多地適用于土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系中，圍繞實物客體和非物質(zhì)化技術(shù)成果，所誘發(fā)之共同體糾紛。最終在強調(diào)溝通理性、崇尚協(xié)商、追求合意之土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定的指引下，通過激勵式監(jiān)管與不利性后果的雙重作用，而切實“保護和捍衛(wèi)”共同體三方成員的“財產(chǎn)”與“利益”。

(二)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體的預(yù)設(shè)權(quán)威而確立相應(yīng)主體規(guī)范

2011年《土地復(fù)墾條例》第五條將“國土資源主管部門”設(shè)置為土地復(fù)墾專門監(jiān)管部門主導(dǎo)土地復(fù)墾全過程監(jiān)管；2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》則確立了由“縣級以上國土資源主管部門負責(zé)”、“發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、鐵路、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門協(xié)同配合”之土地復(fù)墾聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管機制。相關(guān)規(guī)范設(shè)定雖就相應(yīng)監(jiān)管主體予以了基本的原則性規(guī)制，然所涉各類職能部門之間的屬性厘清與職責(zé)權(quán)限劃分則較為寬泛。故而，確立土地復(fù)墾監(jiān)管主體規(guī)范即是依循前述共同體成員的基本維度，完成對“一元復(fù)合型”土地復(fù)墾監(jiān)管體制之“預(yù)設(shè)權(quán)威”的規(guī)范確認。具體而言，以國土資源主管部門為主要監(jiān)管部門實施全過程監(jiān)管，以財政部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門為輔助監(jiān)管部門分別實施資金監(jiān)管、績效監(jiān)管和人員監(jiān)管。

(三)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助而健全相應(yīng)權(quán)屬規(guī)范

2011年《土地復(fù)墾條例》第三十三條將“社會投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于無使用權(quán)人的國有土地的”之復(fù)墾后的土地，“確定給投資單位或者個人長期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)”；將“社會投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于農(nóng)民集體所有土地或者有使用權(quán)人的國有土地的”之復(fù)墾后土地的“使用和收益分配”，交由“投資單位或者個人與土地權(quán)利人”基于“土地復(fù)墾協(xié)議”而明確。2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》第四十三條則規(guī)定“屬于農(nóng)民集體所有的土地，復(fù)墾后應(yīng)當(dāng)交給農(nóng)民集體使用”。相關(guān)規(guī)范設(shè)定確立了相應(yīng)權(quán)屬的分類設(shè)置原則，并通過“退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅”、“給予補貼”、“作為補充耕地指標(biāo)”等“扶持、優(yōu)惠措施”之規(guī)定，完成了較為全面的“誰投資，誰受益”之權(quán)屬指引。但是分別針對生產(chǎn)建設(shè)損毀和歷史遺留、自然災(zāi)害損毀之兩類土地復(fù)墾活動，在復(fù)墾前之權(quán)屬與復(fù)墾后之權(quán)屬調(diào)整，這四類權(quán)屬設(shè)置的類型化科學(xué)規(guī)定卻不夠明晰，難以“將權(quán)利落實到具體主體的收益上”。應(yīng)在凸顯前述共同體成員之間相互幫助的前提下，界定清楚相應(yīng)權(quán)屬所涉“所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等相關(guān)利益主體，規(guī)范其內(nèi)容和實現(xiàn)方式”，從而為激勵式化解土地復(fù)墾監(jiān)管進程中可能生成的各種利益沖突提供具體行為準(zhǔn)則。故而，健全土地復(fù)墾權(quán)屬規(guī)范即是以充分尊重復(fù)墾前的土地權(quán)屬狀況為原則，以土地復(fù)墾方案和土地復(fù)墾協(xié)議的相關(guān)權(quán)屬調(diào)整設(shè)定為指引，以化解所涉利益沖突為目標(biāo)，就復(fù)墾前、后土地的“所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利之確認、調(diào)整及變更登記”等四類權(quán)屬設(shè)置事項予以差別化、可操作化規(guī)定。

(四)基于土地復(fù)墾監(jiān)管共同體對其成員的充分保障而設(shè)定相應(yīng)保證金規(guī)范

2011年《土地復(fù)墾條例》和2012年《土地復(fù)墾條例實施辦法》皆就土地復(fù)墾費的屬性、繳納、使用、管理及相應(yīng)法律責(zé)任予以了較為全面的規(guī)定，但就相關(guān)土地復(fù)墾保證金制度卻沒有涉及。事實上土地復(fù)墾費作為一種土地復(fù)墾義務(wù)人繳納的專項資金，與其他資金來源一道共同成為實施土地復(fù)墾活動的經(jīng)費保障，更多地被列入義務(wù)人開發(fā)、利用土地應(yīng)有的經(jīng)營成本，其保障性色彩有余但必要的懲罰性卻明顯不足。土地復(fù)墾保證金則作為一種土地復(fù)墾義務(wù)人的履約保證金，收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與預(yù)期的土地復(fù)墾成本相當(dāng)。土地復(fù)墾義務(wù)人若“沒有復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，保證金不予以退還，在管理機關(guān)的監(jiān)管下, 通過市場運作讓有能力、有資質(zhì)的單位利用這筆資金進行復(fù)墾”。應(yīng)在凸顯前述共同體對其成員的充分保障前提下，就共同體三方成員所涉土地復(fù)墾活動相關(guān)“財產(chǎn)”與“利益”，確立“土地復(fù)墾費+土地復(fù)墾保證金”的復(fù)合型保障懲罰機制。即土地復(fù)墾義務(wù)人在足額預(yù)存土地復(fù)墾費的基礎(chǔ)上，還應(yīng)另外向指定銀行或非銀行類金融機構(gòu)提供相應(yīng)的現(xiàn)金保證金、信用證保證金或有效實物抵押，該類保證金則根據(jù)土地復(fù)墾工程進度分階段返還或解除抵押。故而，設(shè)定土地復(fù)墾保證金規(guī)范即是在確立復(fù)合型保障懲罰機制的前提下，就保證金的屬性、繳納方式、運營規(guī)程及階段性返還標(biāo)準(zhǔn)予以系統(tǒng)化規(guī)定，以豐富相關(guān)土地復(fù)墾資金規(guī)范的“保護和捍衛(wèi)”手段途徑。

六、結(jié) 語

土地復(fù)墾監(jiān)管共同體這一理想類型應(yīng)具備的特有屬性主要表現(xiàn)為互助性關(guān)系屬性和自足性功能屬性。一方面，就互助性關(guān)系屬性而言。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的互助往往基于土地復(fù)墾監(jiān)管主體、土地復(fù)墾責(zé)任主體和土地復(fù)墾權(quán)利人這三方共同體成員彼此間的有機結(jié)合而實現(xiàn)；土地復(fù)墾監(jiān)管共同體與其成員之間的互助則往往基于相互依附前提下，土地復(fù)墾監(jiān)管共同體與共同體各方成員生成的默認一致行動而實現(xiàn)。另一方面，就自足性功能屬性而言。土地復(fù)墾監(jiān)管共同體系統(tǒng)調(diào)整功能的自足性往往通過土地復(fù)墾監(jiān)管共同體中預(yù)設(shè)權(quán)威所推進的良性統(tǒng)治而顯現(xiàn)出來；土地復(fù)墾監(jiān)管共同體糾紛解決功能的自足性則往往通過土地復(fù)墾監(jiān)管共同體成員之間的相互幫助，以及共同體對其成員的充分保障而顯現(xiàn)出來。

基于此，在土地復(fù)墾監(jiān)管實踐活動中，探尋踐行共同體理論以證成該理想類型的可行途徑，可從厘清土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系和完善土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定這兩個方面展開。一方面，就厘清土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系而言。土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的主體即是三類土地復(fù)墾監(jiān)管當(dāng)事人；土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的客體即是土地復(fù)墾監(jiān)管活動所指向的相應(yīng)物、精神財富和行為；土地復(fù)墾監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)容則是三類主體各自相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。另一方面，就完善土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定而言。調(diào)整土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定理念即是確立存在于土地復(fù)墾監(jiān)管規(guī)范設(shè)定中的評價規(guī)則與軟法規(guī)則；確立土地復(fù)墾監(jiān)管主體規(guī)范即是對“一元復(fù)合型”土地復(fù)墾監(jiān)管體制完成規(guī)范確認；健全土地復(fù)墾權(quán)屬規(guī)范即是就復(fù)墾前、后土地的四類權(quán)屬設(shè)置事項予以差別化、可操作化規(guī)定；設(shè)定土地復(fù)墾保證金規(guī)范則是在確立復(fù)合型保障懲罰機制的前提下，就保證金的屬性、繳納方式、運營規(guī)程及階段性返還標(biāo)準(zhǔn)予以系統(tǒng)化規(guī)定。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對 王治國]

2017-04-14

趙 謙(1981—)，男，湖北荊州人，西南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

國家社會科學(xué)基金青年項目《土地復(fù)墾監(jiān)管的行政法研究》(批準(zhǔn)號：15CFX056)。

D912.3

A

1000-5072(2017)08-0022-10