許曉麗+楊志剛
摘要:為了破解制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的土地瓶頸,緩解供需矛盾,除了對平原上的土地集約利用外,進(jìn)行山地、丘陵等建設(shè)用地的開發(fā),合理地向低丘緩坡要發(fā)展空間已成為我國新城鎮(zhèn)空間擴展的必然趨勢。本文針對柳河縣的低丘緩坡建設(shè)條件,制定了“鏟平山體,增加用地,表土剝離,平整回填”的實施方案,走出了一條開發(fā)利用低丘緩坡地,加快城市化發(fā)展的新路徑。
關(guān)鍵詞:低丘緩坡;城市用地;集約利用;柳河縣
中圖分類號: F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A DOI編號: 10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060
科學(xué)開發(fā)和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當(dāng)前土地管理的熱點,其既可以促進(jìn)土地的集約利用,又能在一定程度上解決建設(shè)用地的供給瓶頸[1-2]。近年來,柳河縣經(jīng)濟快速發(fā)展,城市建設(shè)步伐加快,項目建設(shè)用地日趨緊張,土地供需矛盾愈發(fā)突出,為了緩解土地供需矛盾,拓寬用地空間,轉(zhuǎn)變土地利用方式,該縣向低丘緩坡要建設(shè)用地,走綜合利用開發(fā)新路[3],對保障當(dāng)前項目建設(shè)用地需求、為城鄉(xiāng)發(fā)展用地提供充足的后備資源,以及為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式、走出一條新路子皆具有重要意義。
1 柳河縣實施低丘緩坡的背景
柳河縣位于吉林省東南部,地處“兩山夾一溝”的狹長地帶,幅員面積3345.81平方公里,轄15個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、219個行政村,人口38萬,其中耕地121236公頃,林地190532公頃,水域1836公頃,是一個“七山半水二分田,半分道路和莊園”的山區(qū)縣。但是由于老城區(qū)規(guī)劃設(shè)計落后,道路狹窄擁擠,商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)區(qū)域分工混雜,在7.5平方公里的老城區(qū)里,承載了10多萬人口,十分擁擠,而且城市發(fā)展可開發(fā)利用的平地資源已無空間,又受當(dāng)?shù)貒儡娪脵C場凈空限高30米制約,城市立體發(fā)展空間十分有限。按照城市總體規(guī)劃(2008年~2020年),柳河縣城區(qū)規(guī)劃面積將由7.54平方公里擴大到14.98平方公里,人口將由11.3萬人增加到15萬人以上,并在改造提升老城區(qū)、拓展開發(fā)新城區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工業(yè)集中區(qū)的同時,打造“一城柳色半城河”的美景。為此,柳河縣委、縣政府決定開發(fā)新城區(qū)。新區(qū)規(guī)劃占地2.3平方公里,由不連片的兩塊低洼地組成,中間被一座小山丘(王船口西山)隔開,成了新區(qū)開發(fā)建設(shè)的“攔路虎”??h委、縣政府創(chuàng)新工作思路,結(jié)該縣地形地貌,制定了“鏟平山體,增加用地,表土剝離,平整回填”的實施方案,規(guī)劃出了一條開發(fā)利用低丘緩坡地,加快城市化發(fā)展的新路徑,取得了突出成效。
2 實施低丘緩坡的措施
低丘緩坡地綜合利用工程是一項系統(tǒng)工程[4],涉及征占林地、水土保持、設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、拆遷安置、安全穩(wěn)定等多個方面的系統(tǒng)工程。在實施過程中,該縣堅持從實際出發(fā),突出開發(fā)、利用、保護(hù)并重的原則;節(jié)約、集約利用土地資源的原則;依法合規(guī)、安全施工的原則;以人為本、改善民生的原則,取得了社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的多重豐收。在實施工作中主要采取以下幾項措施:
2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視,是打嬴這場硬仗的前提
2011年底,國土資源部出臺了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見》[5],意見指出:“推進(jìn)低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用,是從我國人多地少、耕地資源稀缺和大部分縣市地處丘陵山區(qū)的國情出發(fā),落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地基本國策,加強土地資源節(jié)約和管理工作的重要政策?!币虼耍瑥牡颓鹁徠碌鼐C合開發(fā)利用項目可研設(shè)計開始,就得到縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,成立了縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為總指揮,政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副總指揮,縣國土、財政、發(fā)改、交通、住建、環(huán)保、林業(yè)、民政等14個有關(guān)部門為成員單位的工程建設(shè)指揮部,下設(shè)資金籌措、土地收儲、房屋征收、爆破平整、安全穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6個工作組,由國土部門綜合協(xié)調(diào),具體組織實施,出現(xiàn)困難由指揮部統(tǒng)一調(diào)度、推進(jìn),構(gòu)建了強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系,確保了工程高效有序推進(jìn)。
2.2 多方聯(lián)動是確保施工質(zhì)量和進(jìn)度的重要保證
在項目實施過程中,縣政府組織相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé),嚴(yán)格依法依規(guī)開展各項工作。涉及土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,國土部門一律按規(guī)定程序報批,切實做好安置補償,共發(fā)放各類補償金2.3億元,嚴(yán)格土地權(quán)屬管理,維護(hù)群眾合法權(quán)益;涉及林地的,由林業(yè)部門嚴(yán)格履行林地報批程序;涉及墳?zāi)惯w移的,由民政部門按照相關(guān)規(guī)定圓滿遷移了65座墳?zāi)?;涉及房屋拆遷由住建部門合理安置381戶回遷住宅,人均住房面積達(dá)20平方米以上,其中為8戶困難群眾落實了廉租房。
3 低丘緩坡項目依法實施
該項目總投資8555萬元,項目區(qū)為一座長644米、寬158米、高43米的山丘進(jìn)行爆破平整。2011年,該縣制定了“鏟平山體、增加用地、表土剝離、平整回填”的實施方案,依法合規(guī)地履行了工程設(shè)計、施工、監(jiān)理單位招投標(biāo)程序,于7月份組織施工單位進(jìn)場施工。各工作組和施工單位連續(xù)奮戰(zhàn),“變冬閑為冬忙”,施工單位共計爆破150次,每次爆破炸藥量不超過8噸,在爆破時還要承擔(dān)安全警戒任務(wù),及時疏散群眾,同時還要做好因爆破引發(fā)群眾上訪工作。經(jīng)過10個多月的共同努力,基本完成了山體爆破、土地平整等任務(wù),切實解決了新區(qū)開發(fā)的四個難題:一是通過爆破平整,消除了山丘對河北新區(qū)東、西兩個區(qū)域的阻隔,使新區(qū)更加通透完整,確保了城市規(guī)劃的有效落實;二是解決了新區(qū)土地平整回填用料來源問題。通過爆破產(chǎn)生了390萬立方米土石料,滿足了新區(qū)土地平整回填的需要,新區(qū)低洼地平均回填達(dá)2.3米;三是通過集中取土回填,避免了新區(qū)平整導(dǎo)致的私挖亂采對周邊生態(tài)環(huán)境的破壞;四是通過二期對山體斷面放緩護(hù)坡施工,解決了爆破后不規(guī)則山體斷面造成的安全隱患,提升了城市的綠化、美化水平。
4 實施低丘緩坡的成效
4.1 提高土地利用率
通過對低丘緩坡地進(jìn)行爆破平整,新增建設(shè)用地202.8畝,新區(qū)未來可容納1.9萬戶、5.7萬人口,縣城人口將增加到15萬人以上,可提高該縣城鎮(zhèn)化率15個百分點,大大緩解了新區(qū)建設(shè)用地不足的矛盾。endprint
4.2 增加土地出讓收益
低丘緩坡平整后土地已經(jīng)供給建材水果蔬菜批發(fā)市場和綜合醫(yī)院建設(shè)項目,實現(xiàn)土地出讓凈收益3800萬元。新區(qū)2.3平方公里土地可規(guī)劃建筑用地250萬平方米,其中公建面積70萬平方米,住宅面積180萬平方米,整個新區(qū)可實現(xiàn)土地凈收益5億元,直接拉動固定投資70億元以上,成為支撐工業(yè)經(jīng)濟快速增長的主要力量,逐步成為開發(fā)創(chuàng)業(yè)的樂土。截至目前,新區(qū)已建成5所學(xué)校、政府機關(guān)、檔案館、銀行、中心醫(yī)院、建材市場、住宅等項目都陸續(xù)建成,已供應(yīng)土地約70公頃,已實現(xiàn)土地純收益約16700萬元。
4.3 維護(hù)群眾根本利益
項目實施前提是要始終堅持以人為本、民生優(yōu)先的原則,最大程度地維護(hù)了群眾的根本利益,最大程度讓利于民,這樣的工作才能贏得群眾的理解、支持和配合。
在土地征收工作中,依據(jù)國家土地征收補償有關(guān)政策,結(jié)合實際,確定了每畝8萬元的土地補償標(biāo)準(zhǔn),共向土地收儲范圍內(nèi)的4個村、468戶、1604人發(fā)放補償金2.3億,平均每戶補償金達(dá)到49萬元,百萬元戶達(dá)到10多戶,人均達(dá)到14.3萬元,群眾收入得到有效保障。
向征地農(nóng)民發(fā)放了失地保險金,被征地拆遷群眾全部參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險,361名60周歲以上老人領(lǐng)取了養(yǎng)老金;同時為58戶困難農(nóng)民辦理了農(nóng)村低保,為39戶群眾辦理了社會養(yǎng)老保險,創(chuàng)新了失地農(nóng)民保障辦法。
幫扶失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和再就業(yè),其中,有210人在縣城自主創(chuàng)業(yè),有330人外出務(wù)工,有部分農(nóng)民掌握種植技術(shù),利用補償金在縣城周邊承包經(jīng)營大棚蔬菜、苗木和煙葉等特色產(chǎn)業(yè),帶動了城區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
綜上所述,實施低丘緩坡土地收儲整理,增加城區(qū)面積,改善發(fā)展環(huán)境,是一件功在當(dāng)代,利大千秋的大事,為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出一條新模式,走出一條新路徑,是一項有益的實踐和探索。
參考文獻(xiàn)
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作者簡介:許曉麗,本科學(xué)歷,工程師,研究方向:國土資源管理。endprint