李中友

【摘要】市政建設(shè)工程的決策不僅技術(shù)要求高，而且內(nèi)容相當(dāng)繁雜，要想做到公眾直接參與到其中每一項決策是不可行的。這就決定了應(yīng)從法律角度界定公眾參與的范圍和途徑。

【關(guān)鍵詞】市政建設(shè)工程決策 公眾參與

為了促進市政建設(shè)工程科學(xué)化和民主化的決策，避免形象工程、政績工程的出現(xiàn)，改善公眾參與效果，針對市政大建設(shè)工程決策中公眾參與存在的問題，必須注重增強公眾參與市政工程決策的動力，因此本文提出了以下動力提升策略。

一、明確公眾參與的法律地位

我國以法律形式規(guī)定了人民可以對各項社會經(jīng)濟事務(wù)進行管理。但這些規(guī)定還只是一種原則性規(guī)定。具體到市政建設(shè)工程領(lǐng)域，當(dāng)前部分法規(guī)規(guī)定在市政建設(shè)工程全過程的一些環(huán)節(jié)上，公眾具有知情權(quán)和參與權(quán)等。但在具體實踐中還是偏重于行政管理。因此，要進一步加強公眾在市政建設(shè)工程決策中的知情權(quán)和參與權(quán)，實現(xiàn)公眾的實質(zhì)性參與。國外將公眾的知情、參與作為政府投資項目各項工作合法性的前提，這一做法對我們有重要的啟示意義。

二、建立公眾議程，構(gòu)建社會良性互動渠道

在我國建立公眾議程，使公眾可以就其自身利益訴求和關(guān)也的市政建設(shè)工程問題與政府進行協(xié)商，構(gòu)成一種良性的社會互動格局，從而提出各種不同的政策方案以供政府抉擇。公眾積極參與市政建設(shè)工程決策的利益博弈，各利益相關(guān)主體以協(xié)商、競爭等方式來抵制其他利益主體對自身利益的損害，并最終確定市政建設(shè)工程的利益邊界。在利益相關(guān)者進行博弈的過程中，經(jīng)過多方協(xié)商、溝通和交流，相互競爭、妥協(xié)，最終可以實現(xiàn)利益相關(guān)者充分表達自身訴求，達成利益均衡并形成決策結(jié)論。雖然送種談判協(xié)商的過程充滿艱辛，然而它畢竟是各種利益相關(guān)者充分參與后的產(chǎn)物，在很多情況下是優(yōu)于“精英式”的單獨決策的。

三、細(xì)化公眾參與的實體性和程序性內(nèi)容

目前我國市政建設(shè)工程管理的法規(guī)缺乏對公眾參與內(nèi)容的規(guī)定，主要是對工程相關(guān)行政管理部門和投資管理公司的職權(quán)范圍和內(nèi)容的一些規(guī)定。市政建設(shè)工程的決策不僅技術(shù)要求高，而且內(nèi)容相當(dāng)繁雜，要想做到公眾直接參與到其中每一項決策是不可行的。這就決定了應(yīng)從法律角度界定公眾參與的范圍和途徑。建議將公眾參與市政工程決策的范圍界定為：

1、對涉及地方發(fā)展的市政建設(shè)工程的規(guī)劃，在決策期間應(yīng)通過多種渠道讓更多的公眾參與。

2、對一些特定的市政建設(shè)工程的立項，應(yīng)該經(jīng)過公眾聽證會等方式?jīng)Q定其最終是否可以上馬。

3、在具體市政工程建設(shè)實施中對公眾利益影響顯著的市政建設(shè)工程的決策，特別是那些可能侵害公民利益的市政工程的決策，必須要有公眾參與才能有效。比如，市政建設(shè)王程征地拆遷通常成為公眾與政府、項目業(yè)主之間沖突多發(fā)的階段，要特別強調(diào)這一階段的公眾參與。

基于上述公眾參與范圍的界定，結(jié)合我國市政建設(shè)工程決策管理的現(xiàn)狀，借鑒國外經(jīng)驗，對市政建設(shè)工程從規(guī)劃編制、可行性研究、立項審批、方案設(shè)計、決策實施、運行管理等各個程序的公眾參與的內(nèi)容進行具體細(xì)化。

四、構(gòu)建市政建設(shè)工程聽證制度

當(dāng)前我國對聽證制度作出規(guī)定的法律包括《行政處罰法》、《價格法》和《立法法》送三部法律。然而在市政建設(shè)工程、城市規(guī)劃等與公眾利益關(guān)系較大的領(lǐng)域，只是在相關(guān)法律條文有所提及公共決策應(yīng)舉行聽證會征求意見。然而到目前為止，尚未在法律層面上建立起市政建設(shè)工程的聽證制度。

五、完善市政建設(shè)工程決策公眾參與機制和監(jiān)督機制

公眾參與的外在形式主要是公眾會議。當(dāng)前我國市政建設(shè)工程決策遵循民主集中制，根據(jù)市政工程決策的復(fù)雜性和擴張性，公眾參與市政建設(shè)工程涵蓋了公眾參與權(quán)中的動議權(quán)、表決權(quán)、聽證權(quán)和監(jiān)督權(quán)。基于此，我們對于市政建設(shè)工程決策參與機制的構(gòu)建可以設(shè)立以下幾種參與機制：談判、協(xié)商；公告、評論；投票、公決；通告、公證；選舉、新聞報道。

六、加強市政建設(shè)工程決策公眾參與保障機制

在確保公眾參與市政建設(shè)工程決策能夠有效實施的目標(biāo)指引下，保障機制的建立必不可少，具體可采取的保障措施有：

1、政府相關(guān)部門應(yīng)該靈活運用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會發(fā)布與市政工程決策相關(guān)的各項事宜，讓公眾充分獲取相關(guān)信息。應(yīng)該向社會公布的信息包括：議題內(nèi)容、FF參與目的、時間、地點、人員等。

2、設(shè)置專口的負(fù)責(zé)機構(gòu)，對公眾在參與過程中產(chǎn)生的住宿、餐飲等進行集中管理。

3、公眾參與市政建設(shè)工程決策的經(jīng)費應(yīng)由政府提供，并且應(yīng)視具體情況給參與市政工程發(fā)放補貼。需注意的是，經(jīng)費和補貼的確定應(yīng)該適當(dāng)，不能超過公眾參與的成本預(yù)算，尤其是應(yīng)與市政工程的總成本適宜。

4、設(shè)置?？诘谋O(jiān)督機構(gòu)。該監(jiān)督機構(gòu)以堵路的身份持中立立場，對公眾參與市政建設(shè)工程決策的程序和規(guī)則、政府決策機構(gòu)職責(zé)以及公眾的權(quán)利和責(zé)任進行監(jiān)督。另外，還應(yīng)實施決策問責(zé)機制，對決策失誤造成的損失和責(zé)任進行評估，要對決策的參與者追究問責(zé)，可以采取的措施包括罰款、取消公眾代表資格等。

5、構(gòu)建公眾參與權(quán)利救濟制度，在公眾參與權(quán)受到侵害的情況下，確定公眾的救濟機構(gòu)、救濟方式和救濟途徑，保障公眾的決策參與權(quán)的真正實現(xiàn)。

七、健全政府問責(zé)制

1、擴大問責(zé)主體范圍。政府問責(zé)的主體包括相關(guān)政府機構(gòu)與所有公眾，各級人大、政府上級機關(guān)、審計部門、任何公眾（不限于市政建設(shè)工程本身的利益相關(guān)主體）等都有權(quán)問責(zé)政府。通過擴大問責(zé)主體范圍，才能更好地保證問責(zé)的真實性和有效性。

2、確認(rèn)問責(zé)條件和后果。在聽證程序中，對公眾參加聽證會實施故意阻撓、設(shè)置障礙或者不給公眾足夠的表達訴求的機會和時間，決策機構(gòu)需要依法申請召開聽證會但沒有申請召開卻做出市政工程決策的，該部門的上級可以認(rèn)定該項市政工程決策是無效行為，并有權(quán)要求決策機構(gòu)重新召開聽證會。根據(jù)決策后果的嚴(yán)重程度，對于決策機構(gòu)的負(fù)責(zé)人追究行政責(zé)任。

3、落實“權(quán)責(zé)一致”的問責(zé)原則。問責(zé)的范圍應(yīng)該與其所行使權(quán)力的范圍相適應(yīng)，超出權(quán)為范圍的不能被問責(zé)，這樣才可以避免真正的責(zé)任人利用法律漏洞擺脫責(zé)任。endprint