邱慧芬

【摘要】城鎮(zhèn)具有集聚效應(yīng)，對(duì)知識(shí)技能的交流和創(chuàng)新，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的成長(zhǎng)都有推動(dòng)作用。在未來一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化的成長(zhǎng)會(huì)是拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎之一。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化發(fā) 展財(cái)政政策

一、研究背景與意義

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展非常快，從1978年的17.9%上升到2016年的57.35%，大量勞動(dòng)力從低生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)釋放，流向生產(chǎn)效率更高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)，這一過程能帶來更多的個(gè)人勞務(wù)回報(bào)，隨之為GDP的貢獻(xiàn)率也會(huì)更高，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧困人口減少提供了支撐。城鎮(zhèn)具有集聚效應(yīng)，對(duì)知識(shí)技能的交流和創(chuàng)新，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的成長(zhǎng)都有推動(dòng)作用。在未來一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化的成長(zhǎng)會(huì)是拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎之一。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新的階段。與過去相比，我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境有很大的不同，出現(xiàn)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。原來的“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的發(fā)展要求，因此，中國(guó)要想保持好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是必然。新型城鎮(zhèn)化，就要以人為本，統(tǒng)籌兼顧，做到城鄉(xiāng)一體化，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更加注重集約高效和綠色低碳。

在未來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)在于提高其質(zhì)量，從傳統(tǒng)向新型轉(zhuǎn)變。從其他國(guó)家的經(jīng)歷來看，市場(chǎng)配置和政府調(diào)控在城鎮(zhèn)化過程中有重要的作用，而財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控的最重要手段之一，在發(fā)展城鎮(zhèn)化時(shí)應(yīng)該起到重要的激勵(lì)作用。因此，須把鼓勵(lì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策進(jìn)行分析，為未來新型城鎮(zhèn)化成長(zhǎng)中財(cái)政政策的實(shí)施提供相關(guān)建議。

二、新型城鎮(zhèn)化概念與內(nèi)涵

第一，新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。以人為本，并不是以建筑物的變化作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以人生活狀態(tài)所發(fā)生的變化來衡量的，農(nóng)村遷移人口能像城鎮(zhèn)人口享受一樣的基礎(chǔ)公共服務(wù)，達(dá)成真正的外來人口的市民化。

第二，新型城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。這“四化”在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中相輔相成、相互支撐。工業(yè)化是發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，信息化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化又是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和信息化的載體，這三者結(jié)合的作用又能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成長(zhǎng)。另外還強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村之間公共資源的平衡配置，讓工業(yè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)，城市推動(dòng)農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

第三，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源的高效利用。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化對(duì)資源的粗放利用是不可持續(xù)發(fā)展的，而新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的集約智能化發(fā)展，鼓勵(lì)合理利用資源不但是一種節(jié)約，更是轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)體系的一個(gè)契機(jī)，使新型城鎮(zhèn)化更加符合我國(guó)新時(shí)期新要求。

第四，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)綠色環(huán)保，可持續(xù)發(fā)展。廣大群眾對(duì)環(huán)境的要求隨著時(shí)代變化而增高，除了對(duì)生活周邊環(huán)境的美化要求，也提出了對(duì)資源循環(huán)利用的要求，總而言之，廣大群眾的綠色環(huán)保要求對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有著直接的促進(jìn)作用。

三、新型城鎮(zhèn)化和財(cái)政的關(guān)系及挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化和財(cái)政關(guān)系

1.財(cái)政收支受到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展影響

財(cái)政收入方面，城鎮(zhèn)化水平與財(cái)政收入是呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展促進(jìn)城市充分發(fā)揮集聚優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大加上生產(chǎn)效率提高會(huì)帶動(dòng)整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行，可征稅的資產(chǎn)也隨之增加。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，服務(wù)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重增加，服務(wù)業(yè)對(duì)財(cái)政收入的供獻(xiàn)能力也在大幅提高。再加上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)和個(gè)人的收入都會(huì)增加，這也使得財(cái)政收入在所得稅方面的收入增加?？偠灾滦统擎?zhèn)化發(fā)展程度越高，財(cái)政收入會(huì)增加的越多。

在財(cái)政支出這方面，新型城鎮(zhèn)化能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)瓦格納法可知，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)民收入增加，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出增長(zhǎng)。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)比較，側(cè)重基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的投入，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也需要大量的資金。

2.財(cái)政政策的實(shí)施能促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)展

城鎮(zhèn)化進(jìn)程本身就具有公共產(chǎn)品的特征，非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等，公共產(chǎn)品的供給無(wú)法只通過市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)來滿足，必須通過政府手段干預(yù)。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是人口、資本等生產(chǎn)要素向城市集中的一個(gè)過程，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這個(gè)過程中大中小三種城市層級(jí)都需要大量的資金支持，這勢(shì)必會(huì)增加財(cái)政支出。再加上新型城鎮(zhèn)化要求的產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化更需要國(guó)家扶持，財(cái)政政策就是重要手段之一，通過稅收和補(bǔ)貼等激勵(lì)手段引導(dǎo)傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府還要發(fā)揮財(cái)政職能，加大對(duì)中西部區(qū)域的扶助，縮小我國(guó)地域之間的差異。

（二）發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)

第一，各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系不協(xié)調(diào)。政府間財(cái)政關(guān)系，主要指各級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任的劃分。一般來說，政府支出責(zé)任要與其承擔(dān)的事權(quán)相配合，當(dāng)事權(quán)和財(cái)力之間出現(xiàn)缺口時(shí)，政府間的轉(zhuǎn)移支付則可以補(bǔ)齊。地方政府是最了解轄區(qū)內(nèi)群眾對(duì)公共服務(wù)的需求的，它能更高效地供應(yīng)公共產(chǎn)品，但直到2014年，我國(guó)才開始試點(diǎn)地方政府債券的自發(fā)自還，這削弱了底層政府的事權(quán)與支出責(zé)任，分稅制又把較大比例的稅源充足的稅種分給中央，造成底層政府在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化時(shí)財(cái)力和支出責(zé)任不配合。此外，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)城市人口過程中涉及的行政區(qū)劃不是單一的，需要中央和地方、不同地區(qū)的基層政府共同解決，雖然在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了要合理地分配各行政層級(jí)政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)人口過程中的職責(zé)，但是在實(shí)踐中缺乏完善的制度安排，各級(jí)政府也沒有充足財(cái)力來處理這些問題。而且目前不管是中央對(duì)地方還是地方政府之間，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制都是不完善的，這是我國(guó)目前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)大問題。

第二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)須要大量的金錢支持。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，重視對(duì)公共服務(wù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，這需要大量的財(cái)力投入，顯然的，只依靠財(cái)政預(yù)算沒有辦法滿足，而目前我國(guó)地方政府過分依靠土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)，資金來源渠道太狹窄，不但未來不可持續(xù)，還會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。endprint

四、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的財(cái)政建議

（一）協(xié)調(diào)政府之間的財(cái)政關(guān)系

1.事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配

我國(guó)目前對(duì)各層級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任在法律上做出了理論區(qū)分，但是實(shí)踐中相關(guān)的規(guī)定并沒有特別清楚，各層級(jí)政府的支出責(zé)任存在著錯(cuò)位和重疊。所以，必須完善相關(guān)規(guī)定，清楚區(qū)別各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，按照政府能達(dá)到的得益范圍對(duì)事權(quán)進(jìn)行細(xì)分，即中央負(fù)責(zé)全國(guó)，地方負(fù)責(zé)本地，跨地區(qū)的事務(wù)由不同層級(jí)政府依據(jù)各自的得益程度按比例負(fù)擔(dān)。經(jīng)過法律的明確劃分，政府之間的財(cái)力通過轉(zhuǎn)移支付等方式進(jìn)行調(diào)配，這有助于政府間的財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)，增強(qiáng)地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性。

2.可下放部分財(cái)權(quán)，發(fā)展地方的稅收體系

地方政府和中央政府相比較更了解轄區(qū)內(nèi)的群眾訴求，所以底層政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中更有具體操作實(shí)際性。應(yīng)該適當(dāng)加大地方政府財(cái)政決策的權(quán)力，發(fā)展地方的稅務(wù)體系，適當(dāng)給予地方稅收立法權(quán)，地方政府有更多資金發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，這對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化的進(jìn)展是有利的。

地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)會(huì)受到預(yù)算限制，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展效率也會(huì)受到制約。從更長(zhǎng)期的發(fā)展考慮，地方具有一些稅收立法權(quán)對(duì)我國(guó)整個(gè)稅務(wù)體系的補(bǔ)充發(fā)展是有益的。需要注意的是，下放權(quán)力的同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間各司其職。

3.轉(zhuǎn)移支付制度完善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間均衡發(fā)展

我國(guó)在1994年分稅制改革，現(xiàn)在運(yùn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是在這基礎(chǔ)上所建立的，十多年來不斷完善也取得了不小的成就，但這個(gè)制度還是有很大的發(fā)展空間。可以參考以下方面：

第一，適當(dāng)削弱專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付，指中央對(duì)資金短缺的地方政府按規(guī)定予以的補(bǔ)貼，這只是為了實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的資金上的均衡，地方政府可以根據(jù)需要自行規(guī)劃資金使用。專項(xiàng)資金就有嚴(yán)格的控制，地方政府不能隨需要使用?？顚Ｓ玫馁Y金，有時(shí)會(huì)造成政府有錢卻不能用的窘境。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)展中應(yīng)該適當(dāng)提升一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)整整合，使整體更加完善。

第二，發(fā)展橫向的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)合理的橫向支付體系。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和經(jīng)濟(jì)弱省之間的對(duì)口援助，縮小地區(qū)之間因?yàn)榈乩砦恢玫仍虍a(chǎn)生的財(cái)力上的差距。橫向發(fā)展使轉(zhuǎn)移支付的資金效率提高，促進(jìn)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

第三，重視省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的規(guī)定并沒有對(duì)省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付做出科學(xué)清晰的分配。事實(shí)上，省級(jí)以下的政府，是發(fā)展本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要推動(dòng)者，但是一般地方政府資金獲得多少都是和其行政層級(jí)的高低成正比關(guān)系，這造成了一些資金供給和支出需求之間的不對(duì)等，直接影響了基層新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，必須加強(qiáng)底層政府之間的轉(zhuǎn)移支付，完善整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）拓寬政府財(cái)政融資渠道

1.促進(jìn)利用土地融資更加合理化

我國(guó)目前很多地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地來獲得資金，這種依靠土地發(fā)展起來的方法對(duì)未來的發(fā)展是不利的。所以必須要對(duì)利用土地融資的方式進(jìn)行改革，加強(qiáng)對(duì)土地利用的合理規(guī)劃。發(fā)展動(dòng)態(tài)的農(nóng)村征地補(bǔ)償機(jī)制，不僅在金錢上補(bǔ)貼被征地農(nóng)民，還應(yīng)該利用財(cái)政在職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面幫助。在未來一段時(shí)間內(nèi)，土地財(cái)政任然會(huì)有較高比例的存在，地方政府的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金依然要靠土地財(cái)政這個(gè)重要來源，所以，土地融資方式的改革要在整個(gè)發(fā)展過程中一步一步進(jìn)行，努力開辟新的財(cái)政來源，慢慢降低政府靠土地來融資的依賴。

2.地方政府可以發(fā)行市政債券

市政債券發(fā)行在世界上許多國(guó)家都是發(fā)展城鎮(zhèn)化的重要方式之一，這個(gè)融資方法有成本低、來源穩(wěn)定、期限長(zhǎng)等優(yōu)點(diǎn)，這有助于解決新型城鎮(zhèn)化的資金缺口問題。但是底層政府不能非常完美的對(duì)債券發(fā)行完全把控，所以須要建立一個(gè)嚴(yán)格完善的地方債券監(jiān)督和管理制度，加強(qiáng)該方面的建設(shè)，使底層政府的活動(dòng)能在科學(xué)的監(jiān)管范圍內(nèi)。

（三）財(cái)政政策的支持對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有重大意義

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，重視城鄉(xiāng)一體化、資源高效利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色環(huán)保等，更加重視新型城鎮(zhèn)化在未來的前景問題。所以在應(yīng)用財(cái)政政策時(shí)，需要堅(jiān)持這些著力點(diǎn)，可以參考以下建議：

第一，應(yīng)用財(cái)政政策，幫助達(dá)成公共服務(wù)平等化。農(nóng)民工是新型城鎮(zhèn)化成長(zhǎng)不可缺少的重要群體，增加對(duì)農(nóng)民工這類城鄉(xiāng)之間流動(dòng)人口的財(cái)政保護(hù)，增加教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，使這類流動(dòng)人口能更好在城市中生活，這不僅解決農(nóng)民工的從業(yè)問題，也是為新型城鎮(zhèn)化提供了素質(zhì)更高的勞動(dòng)力資源。財(cái)政政策還要對(duì)農(nóng)業(yè)增加支出，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)大部分任是粗放型，這和正在快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化著力點(diǎn)是不相符的，增加這方面財(cái)政支出激勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)科技化產(chǎn)業(yè)化，不但能夠增加糧食產(chǎn)量還能解放大批農(nóng)村勞動(dòng)力，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻(xiàn)一份力。

第二，應(yīng)用財(cái)政政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，合理配置生產(chǎn)要素。通過政府的收支運(yùn)行，為城市的公路、通訊、水電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持，城市提高生產(chǎn)率，能更好發(fā)揮城市規(guī)模效應(yīng)。再利用政策補(bǔ)貼和稅收差異等手段，促進(jìn)城市中服務(wù)業(yè)崛起，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。

第三，應(yīng)用財(cái)政政策，鼓勵(lì)新型城鎮(zhèn)化走環(huán)保的建設(shè)路徑，減輕對(duì)環(huán)境的污染和資源耗損。利用稅收限制高污染高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，督促產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)，減少污染。其次，整合現(xiàn)行保護(hù)資源相關(guān)的收費(fèi)事項(xiàng)，逐漸用納稅的形式來合理規(guī)范。還要加強(qiáng)對(duì)各種污染整治的財(cái)政支出，提高城市的整體環(huán)境質(zhì)量。endprint