劉云+高凜

摘 要：近幾年，中國茶葉產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能結構性過?，F(xiàn)象，究其原因，除了國內茶園面積不斷擴大導致的國內消費需求不平衡等原因外，茶葉在出口過程中因農藥殘留限量標準不符合進口國標準而導致出口量不斷下降也是主要原因。該文以國際食品法典委員會的標準為參照，基于中國新頒布的GB 2763—2016（食品中農藥殘留最大限量）標準，對比與日本、歐盟等主要發(fā)達國家進口國茶葉中農藥殘留限量標準，探討相關進口國農殘標準的合理性，并在合理的農殘標準下積極推進自身檢驗檢疫水平的提高，在不合理的農殘標準下，積極采取相關措施加以應對，以提高茶葉出口量。

關鍵詞：茶葉；茶葉出口；農殘標準；合理性

中圖分類號 S481.8 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）20-0003-05

1 我國茶葉出口現(xiàn)狀

2016年，我國茶葉產(chǎn)量達到243萬t，除出口、國內消費、深加工消耗外，剩余量達60萬t。從我國商務部的出口數(shù)額統(tǒng)計看，2016年1至12月份，我國茶葉累計出口約32.87萬t，雖同比增長1.2%，但僅占全國總產(chǎn)量約13.53%[1]，面對這種供遠大于求且出口嚴重不足的局面，我們除了要考慮到近幾年茶葉生產(chǎn)面積迅速增大、茶葉資源利用效率低下等原因而導致的供需失衡問題外，也不能忽視由于在出口的過程中遭遇的重重阻礙而導致的出口量偏低問題。

如表1，圖1所示，摩納哥、日本、美國、俄羅斯等國是我國茶葉的主要出口國，出口量達我國茶葉出口總量的45%，歷年出口量排名大體均位列前五，美、日等發(fā)達國家雖是主要進口國，但近幾年對中國茶葉的進口數(shù)量卻在逐年下降，2010年以后，美國對中國的茶葉進口量逐年減少，而日本在2005年往后就已經(jīng)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。在我國商務部于2017年6月8日公布的最新數(shù)據(jù)中，2016年，摩納哥依然是我國的第一出口國，而美國位居第五，進口1330.7t，日本第六，進口1151.2t，歐盟28國進口2445.8t，整體依然呈下降的趨勢，且歐盟28國從我國的茶葉進口量同比下降了26.3%[1]。作為我國茶葉出口的貿易大國，其不斷下降的進口趨勢，必然一定程度上造成了我國國內茶產(chǎn)品的積壓。在全球飲茶比例逐年升高的情況下，美、日等國從中國的茶葉進口卻在逐年減少，究其原因，發(fā)達國家對進口產(chǎn)品的檢驗標準不斷提高，使得檢驗技術相對落后的發(fā)展中國家的大量茶葉因農藥殘留標準不達標而被阻止出口。

2 主要發(fā)達國家農殘的高標準適用對我國茶葉出口的限制

WTO的《貿易技術壁壘協(xié)議》（Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱TBT協(xié)議）中規(guī)定，在涉及國家安全、防止欺詐行為、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康以及保護環(huán)境等情況下，允許各成員方實施與上述國際標準、規(guī)則或建議不盡一致的技術法規(guī)、標準和合格評定程序，但必須提前一個適當?shù)臅r期，按一般情況及緊急情況下的兩種通報程序，予以事先通報；應允許其他成員方對此提出書面意見，并考慮這些書面意見。正是由于這一類似兜底條款的規(guī)定存在，使得各個進口國的茶葉準入標準各不相同。在保護人類健康和安全的名義下，對于關乎茶葉進出口數(shù)額的農藥最大殘留標準（Maximum Residue Limits，簡稱MRLs），各國規(guī)定更是不一，科學技術水平發(fā)達的國家，檢驗檢測技術更加先進，相對于發(fā)展中國家以及中等發(fā)達國家，其傾向于制定更加嚴苛的進口標準。

2.1 歐盟 歐盟是目前世界上農藥最大殘留限量標準制定得最為嚴格的地區(qū)之一，歐盟委員會健康與消費者保護總司負責農藥活性成分的登記注冊，歐盟殘留限量的標準制定以及歐盟農藥管理政策的監(jiān)督與執(zhí)行等，以保護消費者和健康為由，制定了茶葉和食品中農藥殘留最高限量的法規(guī)，自1999年以來，頻繁發(fā)布相關法規(guī)，一年多調，連續(xù)擴大茶葉農殘檢驗范圍，從7種擴大到了400多種，絕大多數(shù)農藥在茶葉中的最大殘留限量標準都在0.02～0.1mg/kg，部分如甲基立枯磷、硝磺草磷等嚴格至0.05mg/kg。從2016年1月1日開始實施的歐盟法規(guī)（EU）2015/2383修訂了（EC）NO.669/2009號法規(guī)，對來自中國的茶葉（不管是否加香料）氟樂靈（限量0.05mg/kg）抽檢比例提高到10%，且目前，歐盟仍然根據(jù)1998年98/82/EG號農藥殘留最高限量的有關規(guī)定，堅持對干茶葉（固體物）中的農殘進行檢測的檢測方法，即檢測每kg干茶葉中農藥殘留的含量，而不是檢測茶湯中的農殘含量。按照風險評估相關規(guī)則，食品中化學物質的最高殘留限量應根據(jù)人均日攝入量確定。因為茶葉是用開水泡后飲用，所以其最高殘留限量應根據(jù)茶葉所含農藥殘留向茶湯的釋出量而確定。農藥一般吸附于茶葉，難溶于茶湯，茶葉中的農藥殘留只有約10%溶入茶湯，因此兩種不同的檢測方法得出的結果相差甚遠，歐盟對干茶葉末取樣檢測的方法導致茶葉了出現(xiàn)農殘大量超標現(xiàn)象。歐盟實施產(chǎn)業(yè)農殘檢驗標準越來越嚴苛，我國對歐盟茶葉出口逐年下降[3]。

2.2 日本 日本農藥相關管理機構為厚生勞動省，負責制定農藥最大殘留標準，其于2006年5月制定并全面實施的《食品農藥殘留暫定登記標準制度》，采用“肯定列表制度”，將設限的茶葉農藥殘留從83種擴大到144種，設限以外的農殘全部按照0.01mg/kg的最高限量“一律標準”執(zhí)行，并且一旦超標即視為違法，“一律標準”是日本政府確定的對身體不會產(chǎn)生負面影響的限值，是日本肯定列表制度的核心，也是造成國際標準差距的關鍵所在，這極大地增加了我國出口茶產(chǎn)品因被檢測出農藥殘留而受到法律追究的風險，從而嚴重影響了我國的茶葉出口。

2.3 美國 美國的MRLs主要由環(huán)保局（Environmental Protection Agency，簡稱EPA）負責制定，并在美國聯(lián)邦法規(guī)匯編（Code of Federal Regulations，簡稱CFR）第40篇“環(huán)境保護”第180節(jié)“化學農藥在食品中的殘留容許量與殘留容許量豁免”中公布，該節(jié)包括5個分節(jié)，即A分節(jié)“定義和解釋性法規(guī)”、B分節(jié)“程序性規(guī)定”、C分節(jié)“具體容許量”、D分節(jié)“容許量豁免”及E分節(jié)“不需要制訂限量的農用化學物”，共涉及380種農藥約11000項目，還有部分MRLs為農藥在各地區(qū)登記注冊時制定，而對未設限的農藥殘留，采取最低檢出限度為標準，極其嚴苛。除美國環(huán)保局外，美國海關自2008年以來實行“不經(jīng)物理檢測的扣留”制度，對藥物殘留，色素，食品添加劑以及其他污染物都進行嚴格監(jiān)控，但該制度對進口產(chǎn)品進行抽樣檢測，檢測樣品并不具有代表性，基本上采用單項否決制，反而會大大拉長產(chǎn)品在海關滯留的時間，增大貨物管理成本的同時，還會增大貨物毀損滅失的風險，而茶葉保藏條件比較苛刻，其中的反式-青葉醇易被氧化而削減大量維生素C形成陳茶的味道，對于保質期最長只能為一年的綠茶而言，風味極易喪失，長期的滯留會大大影響其品質?？v觀歷年，我國產(chǎn)品因不符合安全衛(wèi)生要求而被拒絕進口是最多的，通常超過總批次的80%[4]。而茶葉的出口，由于美國該項制度的檢驗標準嚴苛，也深受影響。endprint

3 農殘高標準適用的合理性與不合理性分析

3.1 CAC標準在MRLs中的準繩作用 當前，食品國際標準主要由國際標準化組織食品標準化技術委員會（International Organization for Standardization/Technical Committee on food standardization34，簡稱ISO/TC34）、聯(lián)合國糧農組織（Food and Agriculture Organization，簡稱FAO）和世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO）聯(lián)合組建的食品法典委員會等發(fā)布。CAC 負責制定和協(xié)調國際范圍內的農產(chǎn)品和食品標準、衛(wèi)生和技術規(guī)范、農藥殘留量、污染物準則、食品添加劑評價和獸藥評價，下設29個專門委員會，規(guī)定了3274個農藥的最大殘留限量。[5]CAC標準已成為全球消費者、食品生產(chǎn)和加工者、各國食品管理機構和國際貿易最重要的基本參照標準，在世界貿易組織中的貿易技術壁壘協(xié)議（Technical Barriers to Trade，簡稱TBT）和動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議（Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS）中都明確規(guī)定CAC標準在食品貿易中具有準繩作用。

CAC是采用為歐盟、日本、美國以及中國在內所采用的風險評估原則制定的MRLs標準，并以毒理學評估為依據(jù)，現(xiàn)統(tǒng)計該通用的標準中涉及茶葉農藥殘留限量標準現(xiàn)統(tǒng)計約19項，筆者以此為參照，比較了我國與日本、歐盟之間的規(guī)定（表2）。

（備注：*表示日本與歐盟未對此農藥在茶葉中的最大限量做規(guī)定，故均按照“一律標準”以0.01mg/kg為標準；×表示中國未對此農藥在茶葉中的最大殘留限量做規(guī)定，因中國并未實行未設限農藥均采用統(tǒng)一標準，故為空白規(guī)定）。數(shù)據(jù)來源于：國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（http：//www.aqsiq.gov.cn/）、GB 2713-2016，經(jīng)作者整理而得。

CAC制定的標準，是目前國際通行的標準，其在國際食品貿易與農產(chǎn)品貿易中作為仲裁依據(jù)而具有準繩作用，但是從表中可以看出歐盟的標準除硫丹外，均遠遠嚴于CAC標準，而日本的部分規(guī)定雖高于CAC標準，但由于肯定列表制度的存在，對未規(guī)定的農藥均采用0.01mg/kg標準，所以日本的標準依然嚴苛于CAC標準。表中中國的茶葉農藥殘留標準僅噻蟲嗪、聯(lián)苯菊酯略2項高于CAC標準外，均與其持平，但是中國對未設限的農藥并沒有相關規(guī)定，故而在適用時應當以國際通用的CAC標準為參照，而非歐盟與日本的0.01mg/kg，此處并未將美國環(huán)保局制定的與茶葉有關的農殘標準進行對比，因為美國對其規(guī)定不足10項，而剩余的絕大部分，不論是否符合人體接觸與吸收的毒理，均采用最低檢出限為標準。

以國際通用的CAC標準為參照，以茶葉出口國為視角，我國茶葉的主要進口國美、日、歐盟等國的MRLs標準在依據(jù)本國的科學技術水平、地域文化、飲食習慣、身體素質等設定最大限量的通用范圍內具有合理性，而在通用范圍以上的，尤其是對未設限部分農藥殘留采統(tǒng)一最高標準，不具有合理性。

3.2 MRLs高標準適用的合理性 我國茶葉的主要進口國美、日、歐盟等國的MRLs標準在依據(jù)本國的科學技術水平、地域文化、飲食習慣、身體素質等設定最大限量的通用范圍內，即有相關具體規(guī)定與科學依據(jù)的農殘限量標準具有合理性，但應當在變更時通過WTO/TBT-SPS通報系統(tǒng)，及時通報于各國。

在上述合理范圍內，美、日及歐盟等各國的MRLs標準遠高于CAC標準的部分，間接促進相關出口國如我國大力發(fā)展科學技術水平，積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，從而提高產(chǎn)品的質量，減少潛在的危險性的同時增加出口，也使得我國相關部門，在茶葉出口過程中更加關注國際食品安全相關國家法律法規(guī)以及相關國際標準，并及時出臺相應的國家標準嚴格把控質量關。如2016年12月18日，國家衛(wèi)計委、農業(yè)部與國家食品藥品管理局聯(lián)合發(fā)布了《食品安全國家標準-食品中農藥最大殘留限量》（GB 2763-2016）等107項食品安全國家標準，并于2017年6月18日實施；其中在茶葉農藥殘留的測定中，該標準規(guī)定了茶葉中448種農藥及其他化學品的液相色譜-質譜測定標準，并在標準范圍中增加了“其他茶葉可參照執(zhí)行”，這從一定程度上增強了我國出口茶葉產(chǎn)品的競爭力。我國的茶葉出口企業(yè)也在逐步按照進口國的茶葉生產(chǎn)、包裝等檢驗標準進行生產(chǎn)包裝，在提高質量的同時，擴大了我國茶葉的出口量。因而從各出口國的循環(huán)經(jīng)濟與人類可持續(xù)發(fā)展的角度看，范圍之內較高的MRLs標準也具有一定的合理性。

3.3 MRLs高標準適用的不合理性 以日本、歐盟采用的未設限農藥殘留均以0.01mg/kg為標準，以及美國的未設限農藥殘留均以最低檢出限為標準為代表，其設置遠遠高于CAC標準，并無具體理論以及實驗數(shù)據(jù)加以支撐，在實施的過程中，各國可以通過選擇不同的檢測方法來放大這種不合理性，以限制進口。日本的肯定列表制度在設定與具體執(zhí)行的過程中便是如此，肯定列表制度中農獸藥最大殘留標準約有5萬多項，而其中通過科學實驗得到驗證的正式標準只有1萬多項，而其余的4萬多項被日本列為暫行標準，日本曾承諾在一定時間內對暫行標準進行審核，然而，幾年之間變動的僅有幾百項，按照年審核1000項，日本還需30年到40年的時間方能審核完畢；此外，日本對食品的檢查措施、嚴格程度、檢查項目以及比例上內外有別，據(jù)商務部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)日本對于進口食品抽查的比例約在10%～50%，對本國食品的抽查比例不足1%。據(jù)WTO/TBT-SPS通報咨詢網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國在2010年至2015年期間出口日本的茶葉共有41次受阻，出口深受影響[6]。

我國商務部對外貿易司在公布的農產(chǎn)品出口市場分析中直接評價：“日本以及歐盟的‘一律標準具有不合理性與歧視性。其既不符合國際規(guī)則，也不符合世界貿易組織《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的科學原則。”因為國際通行的做法是依據(jù)毒理學評價結果，并考慮“每日允許攝入量（ADI）”和“良好農業(yè)規(guī)范（GAP）”。不同農藥的每日允許攝入量不同，不同食品對每日允許攝入量的貢獻不同，農藥暴露量和安全風險也不一樣。endprint

綜上所述，美、日、歐盟等發(fā)達國家對未設限農藥殘留以“一律標準”以及最低檢出限度標準來檢測進口茶葉中的MRLs很大程度上限制相關產(chǎn)品的進口，實有以保護本國環(huán)境、人類生命健康與安全為名義，利用科學技術的優(yōu)勢，背國際通行標準而行貿易保護之實，因而其未設限的農藥殘留的最高標準的規(guī)定便具有實至名歸的不合理性。

4 農殘限量限制出口的應對措施

4.1 合理適用下的應對措施 面對出口國合法合理并有科學依據(jù)的準入標準，我們應當提升自身的標準，在各國設限農藥殘留的范圍內，提高我國茶葉的出口量，緩解我國茶產(chǎn)業(yè)結構性產(chǎn)能過剩；為此，除了上述提到的，國家及時出臺與國際標準接軌的相關國家標準以及企業(yè)提高對自身產(chǎn)品生產(chǎn)、包裝、標簽等進行嚴格的控制外還應采取以下措施。

4.1.1 比較研究我國的農殘限量標準與《國際食品法典》（Codex Alimentarius，簡稱CA）內容的差異 并參照《國際食品法典》，大力推行國際通用的食品衛(wèi)生安全質量保證體系（Hazard Analysis and Critical Control Point，簡稱HACCP管理體系），在最大殘留量檢測時，選用《國際食品法典》推薦的取樣方法，在農藥殘留分析時，要制定良好的實驗室規(guī)范導則，并用推薦的分析方法對適宜的部位與樣態(tài)進行分析，此外，制定更為合理與嚴格的MRLs定期審查程序。

4.1.2 比較研究我國茶葉的主要出口國所制定的農殘標準與國內農殘標準之間的差距 自主研發(fā)相關的檢測設備與技術，如在日本的肯定列表制度中，茶葉中菊酯類農藥的最大殘留限量為1mg/kg，而在中國的農殘標準中不同菊酯類的農藥殘留限量在2mg/kg至20mg/kg之間不等，這與不同的檢測設備與檢測方法之間有很大的聯(lián)系，若要降低農殘標準，在研究兩種制度與法規(guī)之間差異的基礎上，研發(fā)檢測水平更高的檢測設備與檢測方法。

4.1.3 完善我國的農業(yè)標準化生產(chǎn)體系 在法律層面上進行有效的整合，形成一套適合于我國農產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、注冊、出口等各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)。第一，吸納國外相關合理的法規(guī)以及法學理論。我國的《食品安全法》《產(chǎn)品質量法》中有關檢驗標準范圍的規(guī)定均遠遠落后于國外發(fā)達國家的法律，僅就日本的肯定列表制度而言，我國未做規(guī)定的農藥與化學品種類約占其70%居多。并且，我國在檢驗檢疫方面的多以技術為本位，缺少法學理論的深入。第二，完善我國的檢驗檢疫制度。我國檢驗檢疫系統(tǒng)相關法律滯后，且《進出口商品檢驗法》《進出境動植物檢疫法》以及《國境衛(wèi)生檢疫法》多頭立法，部分條文存在相互沖突的情況[7]，雖然可以通過上位法優(yōu)先于下位法，特殊法優(yōu)先于一般法的適用規(guī)則選擇適用，但難免會增加糾紛，提高訴訟成本。第三，實施農藥生產(chǎn)報備制度以及責任追溯制度，將其融入茶葉的生產(chǎn)質量監(jiān)控機制，發(fā)揮茶葉協(xié)會的作用，指導茶農合理施用農藥，避免濫用。

4.1.4 不違背WTO規(guī)則的前提下，采取措施實現(xiàn)茶葉農藥殘留檢測壁壘與風險的規(guī)避 可采用跨國企業(yè)經(jīng)營的模式，或者與國外企業(yè)合作經(jīng)營，如此，既能利用對方的生產(chǎn)加工公司與檢測技術有效降低茶葉中農殘含量，以符合進口國的標準，也可以避開諸如綠色貿易壁壘中有關農藥殘留限量的壁壘。

4.1.5 完善法律法規(guī)的基礎上，加大執(zhí)法力度 對農殘標準不符合出口規(guī)定的茶葉產(chǎn)品嚴格把控，對相關違規(guī)出口企業(yè)提高罰款金額，并計入企業(yè)征信系統(tǒng)，可將計入次數(shù)與罰款程度掛鉤，嚴重者限制出口，并定期對該企業(yè)進行檢查。并且在執(zhí)法過程中避免尋租行為的發(fā)生，對玩忽職守、濫用職權者依法懲處，勢必把農殘嚴重超標以及其他標準不符合出口要求的茶產(chǎn)品攔在國門之內。

4.2 不合理適用下的應對措施 陳宗懋院士指出：農產(chǎn)品包括茶葉中有農藥殘留是正常的，但有殘留不等于就對人體有害。應通過風險評估的手段進行客觀評價[8]。在茶葉國際貿易的過程中，為了平衡國內市場的供給與需求，或者出于政治上的原因等，導致很多進口國并不能夠客觀評價茶葉中的農藥殘留對人體的傷害。如歐盟對茶葉中農殘的檢驗標準以干茶中的含量為準，而實際進入人體的為茶湯，福建省農科院茶科所副所長、植保專家吳光遠說：“大部分農藥是脂溶性的，不溶于水。檢測所用的是有機化學方法，目的是為了檢測出其農藥殘留量。但用水泡茶時，其農殘分解出來的量只是有機化學檢測量的10%～20%。所以在理論上，農殘標準合格的茶葉泡出的茶水是安全的[9]。并且在有些菊酯類農藥溶解性的研究中，由于樣品中農藥殘留濃度偏低，茶湯中并未未檢出殘留[10]。

同為發(fā)達國家的韓國，僅對進口茶葉中鉛的含量適用干茶法進行檢測，其他物質的含量均用茶湯法進行檢測，而對茉莉花茶與普洱茶沒有規(guī)定食品衛(wèi)生標準。相比之下，歐盟的檢測方式便極為嚴苛，不合理之處盡現(xiàn)。因此，我國應采取以下措施。

4.2.1 利用好WTO/TBT-SPS通報機制 及時關注出口國的相關政策與法律法規(guī)的變化，健全信息服務體系，構建技術性壁壘的預警機制，具體而言，就是對國外技術性貿易措施對我國對外貿易和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響進行測度，盡早預報國外技術性貿易措施的制定、采納和實施對我國進出口貿易影響的時空范圍和危害程度、對相關產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實傷害和對其發(fā)展影響的程度，最終提出防范措施[11]。

4.2.2 積極參與國際標準制定的意見征求過程 勇于提出我國的訴求，防止一些發(fā)達國家不斷將國內的標準國際化，從而設置更高的不合理的壁壘。CAC是WTO指定的食品國際標準協(xié)調組織，其下屬的法典農藥殘留委員會（Codex Committee on Pesticide Residues，簡稱CCPR）確定農藥優(yōu)先列表，交由農藥殘留聯(lián)席會議（Joint Meeting on Pesticide Residues，簡稱JMPR）評估各國或農藥企業(yè)提供的農藥毒理和殘留數(shù)據(jù)，計算全球各大區(qū)、不同人群的膳食暴露風險水平，推薦農藥最大殘留水平，再通過CAC秘書處向食品法典各成員國公開征求意見后，提交CCPR會議審議通過并呈報CAC大會批準后成為法典標準[12]，在評估與征求意見環(huán)節(jié)，我國應當積極參與，提出意見。endprint

4.2.3 鼓勵出口企業(yè)與對方進行協(xié)商談判 貿易自由化的大背景下，由于對方不正當?shù)谋趬驹斐晌覈隹诋a(chǎn)品被拒、滯留、毀損以及其他嚴重性的損失時，避免訴累，談判無果的情況下，我國政府可以就該爭議向WTO提起申訴，利用WTO爭端解決機制解決，使得進口國成員修改或撤銷與WTO規(guī)則不符合的行政措施或者國內立法。

5 結語

對于茶葉農藥殘留限量的標準制定問題，茶葉出口國與消費國之間存在利益的博弈，對于與WTO規(guī)則相符合的合理的農殘限量、檢測方法、分析方式，應當尊重茶葉進口國的規(guī)定，因為各個國家的膳食結構以及病蟲害發(fā)生規(guī)律不一樣，必然會發(fā)生合理范圍內的偏差，而對于明顯屬于限制性技術貿易壁壘的不合理標準，我們應當尋求合理的途徑解決，這樣才能不斷擴大我國茶葉的出口，緩解結構性產(chǎn)能過剩的問題。從長遠的利益出發(fā)，尋求法律途徑解決茶葉出口所遭遇的技術性壁壘以擴大茶葉出口量，只是基本的維權途徑。中國企業(yè)與政府更應當不斷加大科研投入，推進茶葉工業(yè)化進程，提升茶葉的附加值，優(yōu)化整合茶葉資源，實施供給側改革，尋求新的發(fā)展模式，從而解決茶產(chǎn)業(yè)結構性產(chǎn)能過剩的問題。

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