陳 紅（博士生導(dǎo)師），王穩(wěn)華，黃艷玲，祖 笠

我國地方政府或有負(fù)債信息披露探微
——基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)視角

陳 紅（博士生導(dǎo)師），王穩(wěn)華，黃艷玲，祖 笠

近年來，地方政府或有負(fù)債規(guī)模不斷攀升。為了加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理，防控由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有必要提高地方政府或有負(fù)債信息披露質(zhì)量。但是目前我國地方政府或有負(fù)債信息披露存在缺乏相應(yīng)的制度保障、難以滿足債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的需要和缺乏完整的地方政府或有負(fù)債信息披露體系等問題。借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下措施來完善地方政府或有負(fù)債信息披露質(zhì)量：加快推進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)、建構(gòu)地方政府或有負(fù)債信息披露的法制保障、將地方政府或有負(fù)債信息披露與地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)掛鉤、采取政府資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)披露和報(bào)表附注披露相結(jié)合的地方政府或有負(fù)債信息披露體系。

地方政府或有負(fù)債；信息披露；權(quán)責(zé)發(fā)生制；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

近年來，隨著地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金也隨之不斷增長(zhǎng)，為了滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府通過貸款，發(fā)行地方政府債券以及地方融資平臺(tái)等方式舉借的債務(wù)規(guī)模逐年增大，其中隱蔽性和不確定性極大的或有負(fù)債規(guī)模也急劇擴(kuò)大，其所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)。根據(jù)審計(jì)署2016年發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告，至2015年底，11個(gè)省本級(jí)政府債務(wù)余額8202億元，或有負(fù)債余額10970億元。只有部分地方政府建立健全了舉債融資和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。據(jù)國務(wù)院2014年的調(diào)查報(bào)告顯示，從全國范圍來看，在我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，有1.86萬億元債務(wù)（占17%）需要在2015年償還，2014年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額比2013年6月底增加近50%。此后，地方政府債務(wù)問題得到中央高度重視，審計(jì)署認(rèn)為我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，部分地方政府確有出現(xiàn)債務(wù)償還壓力較大的情形，但是政府債務(wù)總體規(guī)模仍然可控。雖然目前我國地方政府債務(wù)規(guī)模可控，但是由此引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直受到國內(nèi)外一些機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂，國際貨幣基金組織（IMF）從2013年就開始關(guān)注中國地方政府債務(wù)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為中國式“財(cái)政懸崖”似乎近在眼前。穆迪認(rèn)為：中國政府持續(xù)增長(zhǎng)的對(duì)外投資額，對(duì)中國政府的財(cái)政形成了壓力，在10年間，中國地方政府債務(wù)與GDP之比增長(zhǎng)了一倍。另外，穆迪2016年最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，全國或有負(fù)債率前三名的省市分別是天津、重慶、山西，或有負(fù)債率分別高達(dá)600%、500%、400%。

不斷攀升的地方政府或有負(fù)債反映出的我國地方政府或有負(fù)債問題不容忽視?；仡櫴澜鐨v史，不難發(fā)現(xiàn)或有負(fù)債膨脹引發(fā)的債務(wù)危機(jī)會(huì)給穩(wěn)定的世界經(jīng)濟(jì)帶來強(qiáng)烈的破壞性沖擊。目前我國正處于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。此外，隨著政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益引起社會(huì)各界的關(guān)注。我國必須要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的管理，控制政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國由于特殊的制度環(huán)境，地方政府債務(wù)中或有負(fù)債占據(jù)絕大部分，因此有效管理地方政府債務(wù)的實(shí)質(zhì)就是管理地方政府或有負(fù)債。但是我國政府會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)進(jìn)行核算，導(dǎo)致地方政府或有負(fù)債游離于政府會(huì)計(jì)的核算范圍之外，最終致使有關(guān)部門公開披露的地方政府或有負(fù)債信息較少，不利于對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理以及防控由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在了解我國地方政府或有負(fù)債產(chǎn)生的原因以及政府或有負(fù)債信息披露現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒國外對(duì)于政府或有負(fù)債信息披露的先進(jìn)做法，筆者提出了完善我國地方政府或有負(fù)債信息披露的對(duì)策和建議，希望借此提高我國地方政府或有負(fù)債信息的透明度，加強(qiáng)管理地方政府或有負(fù)債和有效控制由此帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府或有負(fù)債信息披露研究現(xiàn)狀

對(duì)政府或有負(fù)債的研究最早開始于世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana，她于1988年提出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”理論，認(rèn)為政府或有負(fù)債是“基于某些特定事件而發(fā)生的政府支出責(zé)任”，并將政府或有負(fù)債分為顯性或有負(fù)債和隱性或有負(fù)債。顯性或有負(fù)債主要是地方政府承擔(dān)的各種擔(dān)保支出責(zé)任；隱性或有負(fù)債主要是地方政府承擔(dān)的清償責(zé)任以及出于道義的救助責(zé)任。或有負(fù)債和直接負(fù)債之間是可以相互轉(zhuǎn)化的（Wheeler，2004），主要取決于引發(fā)或有負(fù)債事件發(fā)生的可能性，有些國家的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則采用50%的可能性作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)（Hana，2012）。適度的或有負(fù)債能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但較高的或有負(fù)債會(huì)誘發(fā)債務(wù)危機(jī)（Wheeler，2004），產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。Zeikate（2013）研究發(fā)現(xiàn)在低收入國家主要是通過或有負(fù)債來測(cè)度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)債務(wù)缺陷。關(guān)于政府或有負(fù)債信息披露的研究，目前主要是國際組織和部分發(fā)達(dá)國家。國際貨幣經(jīng)濟(jì)組織（IMF）在《財(cái)政透明度的良好做法準(zhǔn)則》中建議在預(yù)算報(bào)告中披露中央政府的主要或有負(fù)債的性質(zhì)、潛在受益人等內(nèi)容?！秶H公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)或有負(fù)債的會(huì)計(jì)信息披露方式提出建議。Fouad等（2010）分析了政府顯性或有負(fù)債披露方式，并建議公開聲明本國的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

國內(nèi)對(duì)于政府或有負(fù)債的相關(guān)研究集中于政府或有負(fù)債的概念、構(gòu)成、成因以及由此產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。安秀梅（2002）研究了地方政府或有負(fù)債的構(gòu)成情況，從體制性和非體制性兩個(gè)方面分析了地方政府或有負(fù)債的成因，并相應(yīng)地給出了管理地方政府或有負(fù)債的對(duì)策和建議。劉尚希等（2003）在界定政府或有負(fù)債內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析了政府或有負(fù)債的正面效應(yīng)。王芳等（2012）研究了政府或有負(fù)債與企業(yè)或有負(fù)債的不同，借鑒企業(yè)或有負(fù)債的定義，將政府或有負(fù)債定義為“過去的交易或者事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，或不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能流出主體或該義務(wù)的金額不能可靠計(jì)量的現(xiàn)時(shí)義務(wù)”。王銀梅等（2014）認(rèn)為應(yīng)該用現(xiàn)值理論計(jì)量我國地方政府或有負(fù)債。關(guān)于地方政府或有負(fù)債信息披露的研究。佘定華等（2011）將地方政府或有負(fù)債定義為“中央政府以下的各級(jí)（省、省轄市、縣、鄉(xiāng)）地方政府所承擔(dān)的本級(jí)政府的或有負(fù)債”，并從披露原則、方式、內(nèi)容等方面提出了相應(yīng)的披露對(duì)策和建議。林麗妍等（2014）通過對(duì)我國地方政府投融資平臺(tái)形成的地方政府或有債務(wù)成因與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出了地方政府或有債務(wù)信息披露的建議。徐永凡（2015）通過借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了改革披露的會(huì)計(jì)環(huán)境、建構(gòu)披露的法制保障、完善披露的計(jì)量技術(shù)保障、培育披露的人才保障等措施來提高政府或有負(fù)債信息披露的質(zhì)量。馬蔡琛等（2016）借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，提出了規(guī)范政府或有負(fù)債會(huì)計(jì)信息披露的對(duì)策和建議。綜上所述，國內(nèi)對(duì)于地方政府或有負(fù)債的研究，目前尚集中于概念界定、形成機(jī)制以及產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)等方面，對(duì)于地方政府或有負(fù)債信息披露仍然需要進(jìn)一步的研究。

三、地方政府或有負(fù)債的成因以及分類

（一）地方政府或有負(fù)債的成因

地方政府或有負(fù)債是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，其存在和發(fā)展有一定的主客觀合理性。地方政府或有負(fù)債形成的客觀原因主要是公共風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)建設(shè)初期，各級(jí)地方政府推動(dòng)和引導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)體制的改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成本的同時(shí)，還要兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中，各級(jí)地方政府既要調(diào)節(jié)和優(yōu)化資源配置，公平社會(huì)收入分配，還要進(jìn)行市場(chǎng)化融資和投資，這給財(cái)力不足和財(cái)權(quán)、事權(quán)不協(xié)調(diào)的地方政府帶來了挑戰(zhàn)。為了擺脫這樣的困境，地方政府開始采取體制外的融資方式進(jìn)行融資和舉債，由此在地方政府或有負(fù)債存量的基礎(chǔ)上形成大量新的地方政府或有負(fù)債。而地方政府隨著政府制度改革的深入，這種體制外的融資方式也在發(fā)生進(jìn)化和變異，導(dǎo)致地方政府或有負(fù)債的規(guī)模越來越難以預(yù)測(cè)，而且急劇膨脹的地方政府或有負(fù)債形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不是各級(jí)地方政府能夠承受的。因此，需要上一級(jí)地方政府介入來管理這些或有負(fù)債。不管是地方政府主動(dòng)承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任還是被動(dòng)承擔(dān)，其所掌控的經(jīng)濟(jì)資源都會(huì)流出本級(jí)政府，只是形成的類型不同。地方政府主動(dòng)承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任是法定的，主要是政府提供的各種擔(dān)保，而地方政府被動(dòng)承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任是推定的，主要是政府出于道義承擔(dān)的救助義務(wù)。

地方政府或有負(fù)債形成的主觀原因是地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府越來越強(qiáng)調(diào)自身發(fā)展的獨(dú)立性，但是，地方政府還要兼顧招商引資與負(fù)擔(dān)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、加大供給側(cè)改革力度的重?fù)?dān)，在該種情況下，地方政府難免會(huì)支出超過收入，為了解決財(cái)政分權(quán)下財(cái)政赤字的問題，地方政府通常會(huì)采取體制外隱蔽的方式進(jìn)行融資和舉債。另外地方政府官員有政治晉升的利益訴求，為了在有限的時(shí)間內(nèi)得到晉升，地方政府官員在上下級(jí)信息不對(duì)稱、監(jiān)督約束機(jī)制扭曲的情況下會(huì)突破已有的預(yù)算約束進(jìn)行融資，這些融資方式多以擔(dān)保為主，一旦市場(chǎng)失靈，地方政府無法化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最后只能由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。這就造成地方政府或有負(fù)債的不斷積累。

（二）地方政府或有負(fù)債的分類

根據(jù)Hana的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，可以將我國地方政府或有負(fù)債分為顯性和隱性地方政府或有負(fù)債。顯性或有負(fù)債指地方政府提供擔(dān)保但是要根據(jù)法律法規(guī)承擔(dān)的法定義務(wù)，隱性或有負(fù)債指地方政府出于道義和履行社會(huì)責(zé)任而對(duì)那些不能償還的債務(wù)承擔(dān)的道義責(zé)任。綜合各學(xué)者對(duì)地方政府或有負(fù)債的研究，我國地方政府或有負(fù)債構(gòu)成情況如表1所示。

表1 我國地方政府或有負(fù)債構(gòu)成情況

從表1可以看到，我國地方政府通過地方融資平臺(tái)舉借的債務(wù)屬于隱性或有負(fù)債，《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行債券，但是中央政府嚴(yán)格限制其發(fā)行額度，并且將用途限定為公益性項(xiàng)目，如果地方建設(shè)資金需求巨大，僅靠地方政府發(fā)行政府債券很難滿足需要，因此，地方政府融資平臺(tái)依然是解決資金缺口的主要途徑。根據(jù)我國現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度，政府報(bào)告上的負(fù)債只包括政府借款等直接顯性負(fù)債，隱性負(fù)債和或有負(fù)債均未納入其中。在西方國家政府中，顯性負(fù)債構(gòu)成了主要的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而我國由于特殊的制度背景，極具隱蔽性和不確定性的或有負(fù)債形成了主要的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府或有負(fù)債信息披露的國際比較

世界各國關(guān)于地方政府或有負(fù)債信息披露的方法存在差異。特別是我國在這方面與國外先進(jìn)國家比較還存在較大差距。對(duì)比分析國外政府在或有負(fù)債信息披露方面的做法，對(duì)我國地方政府或有負(fù)債信息披露具有一定的借鑒意義。

通過表2可以看出新西蘭和澳大利亞都建有相對(duì)完整的政府或有負(fù)債信息披露體系，都在政府會(huì)計(jì)報(bào)表中加入政府或有負(fù)債的內(nèi)容，并且全面披露政府或有負(fù)債信息。通過對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，新、澳兩國政府對(duì)或有負(fù)債信息的披露有如下共同點(diǎn)：第一，披露方式都是采用財(cái)務(wù)報(bào)表表內(nèi)披露和表外披露相結(jié)合的方式；第二，財(cái)務(wù)狀況表中披露部分顯性或有負(fù)債；第三，對(duì)于政府承諾事項(xiàng)的披露較為重視且內(nèi)容全面，都是對(duì)承諾事項(xiàng)的類型和到期日以及歸屬部門進(jìn)行披露；第四，都設(shè)置專門披露政府或有負(fù)債的報(bào)表，在專門的或有負(fù)債表內(nèi)重點(diǎn)披露可評(píng)估、可量化的顯性或有負(fù)債，披露內(nèi)容詳細(xì)全面；第五，在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中采用定性和定量相結(jié)合的方式披露政府或有負(fù)債，定量且詳細(xì)地描述可量化的或有負(fù)債，定性分析描述不可量化的或有負(fù)債；第六，顯性政府或有負(fù)債是披露的主要部分，對(duì)于隱蔽性極強(qiáng)的隱性負(fù)債在表內(nèi)和表外都沒有披露，但新西蘭定性披露了部分隱蔽性不是很強(qiáng)的隱性或有負(fù)債，如環(huán)境債務(wù)。美國只是根據(jù)或有負(fù)債發(fā)生的可能性大小在財(cái)務(wù)報(bào)表及附注中選擇披露或暫不披露。

五、我國地方政府或有負(fù)債信息披露現(xiàn)狀和改進(jìn)建議

（一）我國地方政府或有負(fù)債信息披露現(xiàn)狀

目前我國地方政府或有負(fù)債信息披露工作尚處于起步階段。由于我國政府會(huì)計(jì)實(shí)行的是預(yù)算會(huì)計(jì)制度，披露的是政府持有的直接顯性負(fù)債，并沒有專門的財(cái)務(wù)報(bào)表來披露地方政府或有負(fù)債。同時(shí)財(cái)政部2015年11月發(fā)布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中只包含屬于現(xiàn)時(shí)義務(wù)的“準(zhǔn)備”類負(fù)債的核算，并不包含會(huì)計(jì)上狹義的或有負(fù)債，但是，引發(fā)債務(wù)危機(jī)的往往是會(huì)計(jì)上狹義的或有負(fù)債。因此，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的需要，披露狹義的地方政府或有負(fù)債是非常有必要的。2014年7月，我國成立了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，拉開了政府會(huì)計(jì)改革的序幕。在同年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，提出“到2020年要公布地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，政府資產(chǎn)和負(fù)債要明晰”，2017年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議并通過《全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》?；蛟S我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制能給地方政府或有負(fù)債信息披露帶來一個(gè)春天，但是我們?nèi)砸宄卣J(rèn)識(shí)到我國地方政府或有負(fù)債信息披露的現(xiàn)狀。

表2 部分國家的地方政府或有負(fù)債信息披露比較

1.缺乏規(guī)范地方政府或有負(fù)債信息披露的制度。新西蘭早在1994年就實(shí)施了《財(cái)政責(zé)任法》，要求政府在年度和半年度報(bào)表中披露或有負(fù)債的相關(guān)內(nèi)容。澳大利亞政府也于1997年實(shí)施了《財(cái)務(wù)管理和受托責(zé)任法案》，規(guī)定政府預(yù)算和政府會(huì)計(jì)必須以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，并進(jìn)行財(cái)務(wù)狀況報(bào)告。目前我國規(guī)范地方政府或有負(fù)債信息披露的制度較少，出臺(tái)的《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（2014年）、《對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（2015年）、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（2016年）等文件雖然強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理，防控由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，但都沒有強(qiáng)制要求詳細(xì)披露該信息，也未具體說明需要披露的地方政府或有負(fù)債的內(nèi)容。其中《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（2016年）雖然規(guī)定了地方政府性債務(wù)的報(bào)告方式和內(nèi)容，但都沒有專門的或有負(fù)債信息披露的規(guī)定。另外，2015年頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中沒有或有負(fù)債信息披露的單獨(dú)規(guī)定。

地方政府或有負(fù)債占我國地方政府債務(wù)的絕大部分，極易引起地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理和防控由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)當(dāng)在相關(guān)文件中明確地方政府或有負(fù)債信息披露的規(guī)定，并且加強(qiáng)執(zhí)行這些規(guī)定的監(jiān)督力度，確保這些規(guī)定落實(shí)到位。

2.地方政府官員對(duì)或有負(fù)債信息披露的干預(yù)。在現(xiàn)行的財(cái)政分級(jí)管理下，中央政府對(duì)地方政府擁有絕對(duì)的權(quán)力，分配給地方政府的財(cái)政資源不能滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且地方政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要兼顧招商引資與負(fù)擔(dān)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、加大供給側(cè)改革的重?fù)?dān)，這種情況極易造成地方政府的財(cái)政資金缺口。為了解決發(fā)展資金問題，地方政府只能采取體制外隱蔽的方式進(jìn)行創(chuàng)新性融資，由此產(chǎn)生了地方政府或有負(fù)債。這部分負(fù)債一方面促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升了地方政府官員的政績(jī)，有利于地方政府官員的政治晉升；另一方面還具有極強(qiáng)的隱蔽性，不易被上級(jí)政府以及社會(huì)大眾所了解。因此，地方政府官員并沒有進(jìn)行或有負(fù)債信息披露的主觀能動(dòng)性，而缺乏必要的監(jiān)督和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在也從客觀上進(jìn)一步增強(qiáng)了政府官員不愿披露地方政府或有負(fù)債相關(guān)信息的愿望。

3.難以滿足債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的需要。目前我國地方政府或有負(fù)債主要是地方政府提供各種擔(dān)保和出于道義承擔(dān)救助責(zé)任產(chǎn)生的或有負(fù)債。隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷攀升，其中地方政府或有負(fù)債也隨之膨脹，適量的地方政府或有負(fù)債對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，但是過度的地方政府或有負(fù)債會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)債務(wù)危機(jī)，因此，披露地方政府或有負(fù)債信息，加強(qiáng)各方對(duì)地方政府或有負(fù)債的監(jiān)督，能夠有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國外較多國家已通過政府財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理報(bào)告和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行有效披露，我國也開始重視地方政府債務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，于2016年頒布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，要求預(yù)防和防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在之前的多個(gè)法律文件中要求各級(jí)地方政府建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制。但是我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告和政府會(huì)計(jì)中或有負(fù)債信息的缺失，使得政府會(huì)計(jì)不能有效發(fā)揮對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警作用。

4.缺乏地方政府或有負(fù)債信息披露的體系。對(duì)于地方政府或有負(fù)債信息的披露，我國采用的形式比較單一，不同層級(jí)的政府對(duì)或有負(fù)債信息披露的形式不一樣。中央政府會(huì)在年末的政府工作報(bào)告、審計(jì)署的年度審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告中披露相關(guān)內(nèi)容，財(cái)政部的年度預(yù)算和決算中也涉及部分內(nèi)容。省級(jí)政府主要在省級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告中披露，而省級(jí)以下的政府沒有進(jìn)行披露。另外披露的內(nèi)容不完整，披露的數(shù)據(jù)不全面，披露的時(shí)間也具有較大的隨意性。截至目前，關(guān)于地方政府或有負(fù)債的信息只有2010年、2012年和2013年的數(shù)據(jù)，披露的也僅僅是每一年地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)總額。綜上可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府或有負(fù)債從披露形式到披露內(nèi)容都存在嚴(yán)重的不足，沒有形成規(guī)范的地方政府或有負(fù)債信息披露的體系。

（二）完善建議

1.加快推進(jìn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)。多年來，我國政府會(huì)計(jì)一直實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，導(dǎo)致未能將政府或有負(fù)債納入到政府會(huì)計(jì)核算范圍之內(nèi)，主要是因?yàn)樵谑崭秾?shí)現(xiàn)制下，一方面地方政府編制預(yù)算時(shí)只考慮現(xiàn)金流量，而不會(huì)記錄政府由于承諾擔(dān)保帶來的成本，于是將這部分隱形或有負(fù)債轉(zhuǎn)移到下一任政府，導(dǎo)致政府或有負(fù)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大。另一方面未能將政策性補(bǔ)貼和承擔(dān)救助責(zé)任等或有負(fù)債引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入政府預(yù)算。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，符合負(fù)債定義和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的或有負(fù)債應(yīng)納入政府會(huì)計(jì)核算范圍，在財(cái)務(wù)報(bào)表中得到一定的披露，從而便于對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理，有效防控由此帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年我國已經(jīng)開始進(jìn)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)工作，目前這項(xiàng)工作尚處起步階段。該項(xiàng)改革應(yīng)該加快步驟、迅速推進(jìn)，特別是在編制中央政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)署專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告時(shí)，對(duì)其中的政府債務(wù)和政府或有負(fù)債部分，要以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行披露。對(duì)于政府或有負(fù)債中有法律依據(jù)的、可以合理計(jì)量的債務(wù)，應(yīng)該在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和報(bào)告。對(duì)于政府或有負(fù)債中的隱性或有負(fù)債和不可計(jì)量的債務(wù)，比如養(yǎng)老金債務(wù)，國外也尚無有效的做法，但也應(yīng)該盡可能詳細(xì)地披露該債務(wù)的具體信息。

2.建構(gòu)地方政府或有負(fù)債信息披露的法制保障。目前我國缺乏地方政府或有負(fù)債信息披露方面的法律法規(guī)，不利于加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理。為了做好地方政府或有負(fù)債信息披露工作，切實(shí)建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，我國的立法機(jī)構(gòu)可以借鑒新西蘭和澳大利亞政府的做法，制定規(guī)范或有負(fù)債信息披露的財(cái)經(jīng)法規(guī)，用完善的制度為或有負(fù)債信息披露提供保障。例如可以效仿我國《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第13號(hào)——或有事項(xiàng)》相關(guān)內(nèi)容，在《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中擴(kuò)充地方政府或有負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量、記錄以及報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容。

3.將地方政府或有負(fù)債信息披露與地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)掛鉤。地方政府或有負(fù)債的產(chǎn)生具有地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，地方政府可能為了減少地方政府的財(cái)政赤字，亦或是地方政府官員為了任期內(nèi)的政績(jī)和政治晉升，通過各種方式融資和舉債，在產(chǎn)生大量或有負(fù)債的同時(shí)，還將一部分的隱性或有負(fù)債轉(zhuǎn)移給下一屆的政府，并且沒有進(jìn)行或有負(fù)債信息披露的主觀能動(dòng)性。筆者認(rèn)為，在地方政府或有負(fù)債的確認(rèn)和有關(guān)信息披露方面都應(yīng)該明確責(zé)任人，每一屆地方政府官員對(duì)其任期內(nèi)產(chǎn)生的或有負(fù)債應(yīng)當(dāng)做好詳細(xì)記錄工作，沒有詳細(xì)記錄或胡亂提供舉債用途以及風(fēng)險(xiǎn)管控情況的責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部提供其任期內(nèi)地方政府性債務(wù)的舉借、用途和風(fēng)險(xiǎn)管控等情況。一方面可以提升地方政府或有負(fù)債資金管理績(jī)效，從側(cè)面加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的監(jiān)督，減少或有負(fù)債的存量；另一方面，可以減少地方政府對(duì)于或有負(fù)債信息披露的壓力，督促領(lǐng)導(dǎo)干部組織相關(guān)人員切實(shí)做好或有負(fù)債的信息披露工作。

4.采取政府資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)披露和報(bào)表附注披露相結(jié)合的地方政府或有負(fù)債信息披露體系。目前我國關(guān)于或有負(fù)債信息的披露主要集中在審計(jì)署發(fā)布的年度審計(jì)工作報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告中，在政府工作報(bào)告和財(cái)政部的年度預(yù)算和決算中也有零星披露或有負(fù)債，但并沒有完整的或有負(fù)債信息披露體系。借鑒國外的做法，可以采取政府資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)披露和財(cái)務(wù)報(bào)表附注披露相結(jié)合的方式。由于我國地方政府或有負(fù)債在形成機(jī)制上比較特殊，需要對(duì)或有負(fù)債進(jìn)行科學(xué)分類。另外根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于或有負(fù)債信息披露不僅要求或有負(fù)債發(fā)生的可能性要達(dá)到一定程度（一般為50%），而且要求或有負(fù)債的金額能夠可靠計(jì)量。因此，如果或有事項(xiàng)發(fā)生的可能性大于50%，并且可以根據(jù)事實(shí)可靠計(jì)量，則應(yīng)將其確認(rèn)為現(xiàn)實(shí)負(fù)債，在財(cái)務(wù)報(bào)表中給予適當(dāng)披露；對(duì)于發(fā)生可能性較大，但是根據(jù)事實(shí)不能可靠計(jì)量的或有負(fù)債，在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中采用定性和定量相結(jié)合的方式披露，定量詳細(xì)描述可量化的或有負(fù)債，定性分析描述不可量化的或有負(fù)債；對(duì)于或有事項(xiàng)發(fā)生可能性很小，并且不能合理估計(jì)流出金額的負(fù)債，可以選擇不披露。

對(duì)于要披露的內(nèi)容，可以借鑒新西蘭和澳大利亞政府的做法，編制財(cái)務(wù)狀況表、承諾表和或有負(fù)債與或有資產(chǎn)表，用于反映地方政府或有負(fù)債的情況。三張主表中要披露的內(nèi)容可以有所側(cè)重：財(cái)務(wù)狀況表中主要披露可計(jì)量的顯性或有負(fù)債，承諾表中披露地方政府承諾事項(xiàng)的類型和到期日以及歸屬部門；或有負(fù)債表中重點(diǎn)披露可評(píng)估、可量化的顯性或有負(fù)債，包括或有負(fù)債的類型、總額、凈額和分階段確認(rèn)數(shù)額。報(bào)表附注中定量披露可量化或有負(fù)債，定性披露不可量化或有負(fù)債和極小可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出的或有負(fù)債。

六、小結(jié)

近年來，隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模的逐漸增大，其中隱蔽性較強(qiáng)的或有負(fù)債也不斷攀升，由此將帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。但是目前我國正處于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期。迫切需要降低或者控制地方政府或有負(fù)債所產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府的財(cái)政壓力。而向社會(huì)大眾披露地方政府或有負(fù)債信息，能夠提高地方政府財(cái)政的透明度，降低地方政府或有負(fù)債產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

本文研究有助于完善地方政府或有負(fù)債信息披露體系，提高地方政府或有負(fù)債信息的透明度，加強(qiáng)對(duì)地方政府或有負(fù)債的管理，有效防控由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另外對(duì)于政府會(huì)計(jì)改革也有一定的借鑒意義。

Hanan P.B.．Avoiding fiscal crisis［J］．World Economics，2012（13）

Wheeler G.．Sound practice in government debt management［R］．Washington D.C.：Word Bank Publications，2004．

Zeikate S.．Contingent liabilities——How well do we capture the scope of potential fiscal and debt vulnerabilities in LICs？［R］．Washington D.C.：The World Bank Debt Management Facility，2013．

陳紅，黎銳．我國地方政府表外負(fù)債的相關(guān)問題研究［J］．商業(yè)會(huì)計(jì)，2015（13）．

徐永凡．政府或有負(fù)債會(huì)計(jì)信息披露國際比較與借鑒［J］．財(cái)會(huì)通訊，2015（1）．

林麗妍，趙玥．地方政府或有債務(wù)信息披露與風(fēng)險(xiǎn)防范——基于地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告視角［J］．金融發(fā)展評(píng)論，2014（10）．

王銀梅，潘珊．應(yīng)用現(xiàn)值理論計(jì)量我國地方政府或有負(fù)債探究［J］．財(cái)政研究，2014（2）．

劉尚希，郭鴻勛，郭煜曉．政府或有負(fù)債：隱匿性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)解析［J］．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（5）．

王鑫，戚艷霞．我國政府債務(wù)會(huì)計(jì)信息披露與改進(jìn)建議——基于政府會(huì)計(jì)改革視角［J］．財(cái)政研究，2015（5）．

F275

A

1004-0994（2017）31-0018-6

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71162004）；云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：YB2015092）；云南公司治理研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014CX06）；云南財(cái)經(jīng)大學(xué)校企合作項(xiàng)目“PPP模式運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與效率審計(jì)研究——基于‘云鳳一級(jí)公路’項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研”

作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，昆明650221