劉 祺 ，許耀桐

(1.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005；2.國家行政學院 政治學部，北京 100089)

改革開放以來政府機構改革的歷程和啟示

劉 祺1，許耀桐2

(1.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005；2.國家行政學院 政治學部，北京 100089)

自1978年改革開放以來，中國的政府機構改革經(jīng)歷了三大階段共七次改革。中國政府機構改革，既是行政體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。機構改革的目標是按照建立中國特色社會主義行政體制的要求，切實轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化機構設置，做好編制管理，完善運行機制，提高行政效能。政府機構改革已取得了一定成效，極大地提升了政府治理能力，建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的機構配置，從精簡機構進到理順權責關系并推動政府職能轉(zhuǎn)變。今后，應從以下幾個方面著手繼續(xù)深化政府機構改革：一是加強頂層設計，注重與全面深化改革的配套推進；二是擇選指導理論，從服務行政理念到整體治理理論；三是遵循核心邏輯，從精簡優(yōu)化機構到劃分權力邊界；四是把握關鍵環(huán)節(jié)，著力制度構建、職能轉(zhuǎn)變和編制管理。

政府機構改革；歷程；啟示

改革開放近40年來，中國政府相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年開展了七輪機構改革。在當前全面深化改革新階段，推進國家治理現(xiàn)代化的大背景下，認真回顧與總結政府機構改革的歷程和啟示，繼續(xù)加快中國政府機構改革向縱深發(fā)展，對于切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡優(yōu)化政府機構設置，完善運行機制，提高行政效能，加快建設服務型政府、創(chuàng)新型政府、整體型政府、開放型政府來說，有著十分重大的現(xiàn)實意義。

一、政府機構改革的緣起和歷程

(一)政府機構改革的緣起

政府機構設置是國家行政體制的重要組成部分。在中國，政府機構改革既是行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。20世紀80年代初，中國改革開放的總設計師鄧小平提出，在本世紀末以前的20年內(nèi)要抓緊四件工作，頭一件就是進行機構改革，并作出了“精簡機構是一場革命”的著名論斷*鄧小平：《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社1994年版，第396頁。。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上，各項改革工作圍繞經(jīng)濟體制改革這一主軸相繼展開。改革開放初期，圍繞以經(jīng)濟建設為中心的要求，為配合不斷增多的政府經(jīng)濟管理職能需要，中央政府相應的機構設置也開始增加(見圖1)。

1981年，國務院組成部門達到100個左右。改革開放初期如此眾多的政府機構設置，存在著嚴重的弊端：一是機構臃腫，人浮于事。當時實行的仍然是高度集中的計劃經(jīng)濟模式，客觀上造成了政府經(jīng)濟管理部門林立，機構設置混亂，人員數(shù)量繁多。在對機構的恢復和重建中，“文革”時期被停職、免職、調(diào)離的老干部們重新回到了工作崗位，官復原職，因此，無論是機構數(shù)量還是人員數(shù)量，均達到新中國成立以來的最高峰。二是機構重疊，職能交叉嚴重。處在計劃經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟的管理方式主要是計劃和管制，就是“管制型政府”形態(tài)。由于機構重疊林立，政府部門之間職能不清晰，辦事效率低下。相同的經(jīng)濟管理事項往往牽涉多個部門的管轄權，有利之時爭著上，無利之時推著讓，遇到需要承擔責任的時候則相互推諉扯皮。據(jù)1982年的一項統(tǒng)計，當時國務院經(jīng)濟綜合部門與專業(yè)部門之間的交叉達30%*趙園園：《中國政府機構改革三十年之回顧與展望》，《福州黨校學報》2008年第4期，第22-26頁。。三是機構設置不合理，職能安排有局限。改革初期的政府機構設置較為隨意，結構不完善，缺乏整體性統(tǒng)籌和科學性安排，存在諸多不合理之處。政府職能安排基本上都是圍繞著高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制進行的，政府的社會管理、公共服務等職能嚴重缺失。龐雜的、不科學、不合理的政府部門機構設置已然不能夠適應改革開放大環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，亟待進行改革。

圖1 1978年國務院組織機構圖*《國務院組織機構演變圖》，《領導決策信息》1998年第9期，第26頁。

(二)政府機構改革的歷程

自改革開放以來，中國的政府機構改革經(jīng)歷了三大階段七次改革。

1.第一階段，80年代的政府機構改革。

(1)1982年機構改革。1982年上半年，第一階段國務院機構改革工作結束，副總理減為2人(改革前為13人)，新設置國務委員10人，各個部委的副職數(shù)量大幅減少。經(jīng)過改革，國務院各部委、直屬機構、辦事機構由原先的100個減為61個；省、直轄市、自治區(qū)級政府工作部門從50～60個減為30～40個；市級政府機構從50～60個減為45個左右；地區(qū)行署辦事機構從大約40個減為30個左右：縣級政府部門從40多個減為25個左右。人員編制方面，國務院各部委從原來的5.1萬人減為3萬人，工作人員總編制縮減1/3左右。省級地方政府人員從18萬人減為12萬人；市級、縣級政府機關工作人員約減20%*左然：《八十年代以來的三次機構改革》，《瞭望新聞周刊》1998年第12期，第10-11頁。。

(2)1988年機構改革。首次機構改革(1982年)之后，國務院組成部門又陸續(xù)增加，到1986年底，國務院機構數(shù)量就已超過70個，含有一個辦公廳，45個部委機構，22個直屬機構，另有4個辦事機構，各地增設的機構比中央更多，再次改革勢在必行。1987年，黨的十三大就指出，“這次機構改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關鍵”。1988年4月9日，國務院機構改革方案在七屆人大一次會議上獲得通過。這次改革以后，國務院機構數(shù)量由72個調(diào)整為65個，人員編制比原來減少9 700多人。除國務院辦公廳外，部委機構由45個調(diào)整為41個，直屬機構由22個削減為19個，辦事機構則在原有基礎上新組建3個，數(shù)量達到7個。

2.第二階段，90年代的政府機構改革。

(1)1993年機構改革。如同歷次機構改革“精簡與膨脹往復循環(huán)”的特點一樣，1988年機構改革之后一段時間，舊體制又一次“復活”。時至90年代初期，國務院機構數(shù)量最多時高達86個。在中國的條塊體制下，下一級政府與上一級政府的機構設置大體相對應，1993年改革前，地方政府之中省級政府機構設置平均達到70多個，市級政府部門約為65個，地區(qū)級政府部門超過50個，縣級政府亦平均有45個。有數(shù)據(jù)顯示，1991年我國行政管理經(jīng)費開支達370多億元，這一數(shù)字約為1991年國家財政總支出的37%*瞭望東方周刊：《機構改革不是突然啟動》(2008年3月12日發(fā)布)，http:∥news.xinhuanet.com/politics/2008-03/12/content_7774763.htm，2016年11月20日訪問。。1991年末，我國各級政府工作人員數(shù)量多達920萬人，行政管理經(jīng)費的巨額開支致使國家財政負擔沉重。20世紀90年代初，市場經(jīng)濟改革的春風吹遍神州大地，1992年，黨的十四大明確提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標，與此同時，要求“建立適應社會主義市場經(jīng)濟需要的管理體制和組織機構”。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》。經(jīng)改革，國務院部委、直屬機構、辦事機構由原先的86個減至59個，后又陸續(xù)削減為40個。但這一次的改革，僅在一定程度上完成目標，機構改革依舊任重道遠。

(2)1998年機構改革。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，傳統(tǒng)的“大政府”“集約式”“管制型”的管理思維、管理模式與新的市場經(jīng)濟及社會形態(tài)已然不相適應，深層次矛盾日益浮現(xiàn)并日趨尖銳，1998年機構改革即是為解決這些矛盾而展開的，目標是“要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制”。經(jīng)過此次改革，國務院組成部門由40個進一步削減為29個；各個部委的內(nèi)設或下屬司局級機構總共減少200多個，相關部門的工作人員數(shù)量減少了一半(由3.2萬人減至1.6萬人)。省級政府部門機構數(shù)量從平均55個減少為40個，普遍減少了五分之一，人員數(shù)量平均精簡了47%，共減編7.4萬人。1998年機構改革是我國近七次機構改革中精簡力度最大的一次。

3.第三階段，21世紀以來的政府機構改革。

(1)2003年機構改革。與以往機構改革不同，此次機構改革有著特殊的國內(nèi)外背景環(huán)境。黨的十六大召開，提出了“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”的目標，從更高層面上對政府的行政管理體制改革提出了要求。2001年中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)，給政府管理模式提出了新的挑戰(zhàn)，政府經(jīng)濟管理體制及運行機制必須和國際接軌，以便適應經(jīng)濟全球化需要和應對國際環(huán)境的變化。這次改革相較以往有著重大意義和歷史進步，即把握當時社會經(jīng)濟發(fā)展的突出性問題，進一步轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過調(diào)整，國務院29個組成部門(辦公廳除外)減少到28個。但是，這次改革也存在著一定局限，一些措施較為表面，整體改革沒有取得實質(zhì)進展，尤其是地方改革沒有深入展開。伴隨著改革的推進，行政體制和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾仍然比較突出。

(2)2008年機構改革。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革時明確指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并提出行政管理體制改革的具體任務是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”，改革的具體目標是要形成“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。2008年機構改革涉及調(diào)整變動的部門共15個，正部級機構減少了4個。除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置為27個。雖然在總數(shù)上變化并不大，但是對很多部門都進行了職能的整合。

(3)2013年機構改革。這是改革開放以來中央政府第七次機構改革。黨的十八屆二中全會《公報》指出，要“貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進大部門制改革”。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，重點是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門體制改革。這次進行的大部制改革，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門為25個。

以上回顧了從1982年到2013年的31年間政府機構改革的發(fā)展進程。以中央的政府機構改革為例，作簡要的梳理如圖2所示：

圖2 1982年-2013年政府機構改革的演進

二、政府機構改革的目標和成效

(一)政府機構改革的目標

綜觀我國機構改革的歷史進程，其作為國家的一項重大改革，具有顯著的地位作用和深刻的內(nèi)涵價值。它既是我國政治體制改革的重要組成部分，又與社會主義市場經(jīng)濟體制改革有著密切關聯(lián)；既是中國行政管理體制改革的核心內(nèi)容，又契合黨和國家領導體制改革的實際要義；既有對機構設置、人員編制等原有弊端的系統(tǒng)糾正，又有對政府職能轉(zhuǎn)變、運作機制革新的催化作用。也正是因為如此，改革開放以來中國政府七次機構改革具有多重性的目標以及靈活性的特征。

自1988年機構改革起，中央逐漸把改革的目標明確地聚焦在轉(zhuǎn)變政府職能方面。從改革進展和結果來看，這無疑是非常正確的戰(zhàn)略抉擇。但在具體實踐中，政府職能轉(zhuǎn)變是一項具有復雜性、系統(tǒng)性、綜合性的改革工程，它不同于機構精簡、裁汰冗員這些只涉及政府內(nèi)部的改革問題，而是要在調(diào)整政府與市場、企業(yè)、社會多者之間關系的過程中，推進行政管理體制改革*吳江：《我國政府機構改革的歷史經(jīng)驗》，《中國行政管理》2005年第3期，第11-14頁。。具體來看，七次機構改革分別作了如下的定位：1982年機構改革的主要目標和內(nèi)容除了解決經(jīng)濟建設中的領導體制問題，又得考慮領導干部隊伍的老化問題，實行干部年輕化。1988年機構改革是要建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。1993年機構改革處于確立社會主義市場經(jīng)濟體制的宏觀背景下，客觀上要圍繞“適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求”這一目標，按照政企職責分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率。1998年機構改革目標是“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2003年機構改革的目標是：“按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！?008年機構改革旨在探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，即“大部制改革”，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結構，規(guī)范機構設置，完善運行機制，為全面建設小康社會提供組織保障。”2013年進一步深化大部制改革，機構改革的目標是“按照建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。”*《國務院機構改革方案摘要》(2013年3月10日發(fā)布)，http:∥www.gov.cn/2013lh/content_2350854.htm，2016年11月20日訪問。經(jīng)過長期的努力探索，一個適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求的服務型政府正在形成。2008年出臺的《關于深化行政管理體制改革的意見》指明了我國政府行政管理體制改革的目標：“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設人民滿意的政府?！?人民出版社編：《關于深化行政管理體制改革的意見》，北京：人民出版社2008年版，第1-3頁。

對以往各次機構改革目標的分析，可以總結出我國政府機構改革的基本思路，即機構改革的根本目標是按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府職能，這是歷次改革成功與否的關鍵。改革要正確處理好“政府—市場—社會”三者之間的關系，把屬于市場的自主權力還給市場，把該由社會承擔的職能交給社會，把原本隸屬基層政府部門的職權放還基層。在此基礎上，把屬于政府的職能重新界定、歸并，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實行綜合管理*吳江：《我國政府機構改革的歷史經(jīng)驗》，《中國行政管理》2005年第3期，第11-14頁。。歷次改革不僅僅是簡單的機構裁撤合并設立或者人員的增加減少，而是一種復雜艱巨的體制機制重構，精兵簡政和優(yōu)化政府組織結構成為改革的雙重任務。此外，改革的顯著特點是漸進式改革，既要審時度勢，把握時機，又要堅定不移積極穩(wěn)妥地推進改革。改革方式是政府機構改革與干部人事制度改革相結合，妥善安排人員分流是改革過程中必須協(xié)調(diào)好的問題。改革取向是法治化、制度化、民主化。改革由中央統(tǒng)一領導，分級負責，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜。改革步驟是先中央后地方*《王忠禹作國務院機構改革方案的說明》，《人民日報》2003年03月07日第3版。。

(二)政府機構改革取得的成效

30多年的政府機構改革已取得了明顯的成效。這集中體現(xiàn)在以下三個方面：

1.機構改革極大地提升了政府治理能力

政府機構改革作為行政體制改革的核心部分，其實質(zhì)是對政府管理體制、管理方式與運作機制的綜合改革。政府的行政效率和質(zhì)量取決于行政管理體制的合理與否，而行政管理體制是對社會覆蓋面最大、最普遍、最經(jīng)常發(fā)生直接影響的管理系統(tǒng)，是推動整個社會經(jīng)濟生活的重要杠桿，一個國家的經(jīng)濟起飛和社會發(fā)展，往往取決于行政管理體制的合理與否，并與政府管理的有效程度相關*何穎：《中國政府機構改革：30年回顧與反思》，《中國行政管理》2008年第12期，第21-27頁。。“政府能力”是衡量一個國家綜合國力的重要指標，構成國家競爭力的核心要素，包括機構改革在內(nèi)的行政體制改革，則是政府能力提升的重要途徑。從這個意義上來看，中國政府的七次大規(guī)模的機構改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能，理順權責關系，轉(zhuǎn)變管理方式，實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，初步建立了辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，從行政層面推進了政府治理能力的持續(xù)提高，從而不斷提升中國國際競爭力。此外，不同于西方一些國家“三權分立”的政治體制模式，我國政府機構改革在政治層面本著“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”這三權的既相互制約又相互協(xié)調(diào)，形成了權界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務院機構職能體系，從而構成了獨具中國特色的權力結構及運行機制。

2.建立起與市場經(jīng)濟體制相適應的機構配置

七次政府機構改革都有著“建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制”共同的宏觀背景。具體來看，1982年機構改革背景是“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”；1988年為“公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟”；1993年則為“確立社會主義市場經(jīng)濟體制”；1998年延續(xù)1993年的提法，為“逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制”；2003年宏觀背景是中國加入了世界貿(mào)易組織(WTO)，從本質(zhì)上說也是要推進社會主義市場經(jīng)濟體制R 建立；2008年則是不斷完善社會主義市場經(jīng)濟；2013年的背景是全面深化改革的新階段，經(jīng)濟體制改革的要求即是十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”。早在1986年，鄧小平就提出，不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進。1982年進行機構改革的時候，中央高層領導已經(jīng)意識到在經(jīng)濟體制改革的同時，將需要對政府機構設置進行相應調(diào)整，并以精兵簡政式的較大幅度撤并了經(jīng)濟管理部門；1988年的改革強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能；1993年機構改革時設立了國家經(jīng)貿(mào)委，以“加強對國民經(jīng)濟運行中重大問題的協(xié)調(diào)”，將專業(yè)經(jīng)濟部門的改革分為不同類別；1998年的改革逐步取消專業(yè)經(jīng)濟部門，向企業(yè)、社會和下級組織下放的職權約200多項；2003年的改革設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務部；2008年的改革組建“大工業(yè)”和“大交通”；2013年的改革實行鐵路政企分開，將藥監(jiān)局和食品安全委員會合并為國家食品藥品監(jiān)督管理總局?？梢哉f，推動政府機構改革的動力本質(zhì)上是市場經(jīng)濟體制的驅(qū)動力，同時，政府機構改革又對市場經(jīng)濟體制改革起到了保障作用。

3.從精簡機構到理順權責關系并推動政府職能轉(zhuǎn)變

政府機構改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及職能轉(zhuǎn)變、機構設置、人員編制管理等諸多方面，機構的裁合設立，人員的增加減少均為改革的外部表現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變才是改革的核心要義與目的。1988年的政府機構改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構改革的關鍵”，機構改革“就是按照經(jīng)濟體制和政治體制改革的要求，推動政府各部門特別是經(jīng)濟管理部門，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)管理，由‘管’字當頭轉(zhuǎn)向監(jiān)督和服務?！?988年機構改革明確職能轉(zhuǎn)變的改革重點是同經(jīng)濟體制改革關系密切的經(jīng)濟管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合管理部門內(nèi)的專業(yè)機構。1993年機構改革先是聚焦在政企分開和部門性質(zhì)定位，減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，逐步推動政府經(jīng)濟管理方式的合理化。而后一年將重點放在了政府職能轉(zhuǎn)變上，促進政企分開、政社分開。把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權范圍的職能還給企業(yè)；將配置資源的基礎性職能轉(zhuǎn)移給市場；將經(jīng)濟活動中社會服務性和相當一部分監(jiān)督性職能轉(zhuǎn)交給市場中介組織。1998年機構改革，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)方面的專業(yè)性經(jīng)濟部門，打破了政企不分的組織堡壘。2003年、2008年、2013年的機構改革，轉(zhuǎn)變政府職能的重點是加強和改善宏觀調(diào)控，即以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門，抓住社會經(jīng)濟發(fā)展階段的突出問題，完善宏觀調(diào)控體系，出臺嚴格市場監(jiān)管措施，國務院分批次、大力度取消和調(diào)整行政審批項目。政府不再對社會進行生硬的直接管制，而是寓管理于服務之中，在服務中體現(xiàn)管理，調(diào)動一切積極因素進行社會建設*周志忍，徐艷晴：《基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視》，《中國社會科學》2014年第7期，第66-86頁。。

三、進一步推進政府機構改革

中國政府在改革開放以來共實施過七次機構改革，可以說是比較頻繁的。這么頻繁的機構改革意味著兩種情況：一是好的方面，政府能夠不斷改革以適應社會的發(fā)展需要；二是不好的方面，每五年就改革一次，說明之前的改革依然存在問題，需要不斷推進和完善。在問題的背后，隱含著歷次改革面臨的難點、困境和局限。

根據(jù)道格拉斯·C·諾思的路徑依賴理論所述，制度變遷的過程受到了初始制度安排的影響，囿于報酬遞增效應和自我強化機制，制度變遷會沿著其原始路徑不斷發(fā)展并得到強化*道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社2008年版，129-130頁。。組織機構的設置即是基于一定制度安排條件的，組織行為邊界受到已有制度的影響和作用，已有制度不改變，組織機構亦不會消失。政府機構改革受到了國家宏觀政治經(jīng)濟制度結構、改革過程中的組織行為選擇以及固有思想觀念的相互作用，形成了一種制度性路徑依賴。這種路徑依賴性導致了政府機構改革的反復，而政治生活本身的集體性、復雜性和目標多重性、權力的非對稱性等特征又強化了這一現(xiàn)狀*胡珊琴：《新中國行政機構改革的路徑依賴分析》，《中國行政管理》2008年第6期，第39-42頁。。因此，當中國傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟體制和領導體制等頂層設計與制度安排沒有根本性變革以及在政府職能沒有徹底轉(zhuǎn)變的情況下，政府機構改革陷入了“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。習近平總書記指出，堅決扭轉(zhuǎn)政府職能錯位越位缺位現(xiàn)象，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。關鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。自1988年的政府機構改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”這一任務和目標以來，經(jīng)由近30年的改革實踐，在職能轉(zhuǎn)變方面取得了較好成效，但轉(zhuǎn)變尚未完全到位，仍存在著政府管理越位、缺位、錯位的問題。此外，我國中央與地方政府、政府部門之間的權力邊界存在交叉和模糊的地方，那些權力少、責任重、服務多的行政事項往往成為不同政府及部門間推諉的對象，而那些權力大、責任少的行政事項則被大家競相爭取。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構改革。優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。”回溯中國政府30多年的機構改革歷程可見，政府機構改革的內(nèi)在要義是適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會建設不斷提升的需要來優(yōu)化組織結構與運行機制，重點是調(diào)整政府與市場、社會三者之間的關系，調(diào)整中央政府與地方政府之間的關系。通過由“全能型政府”走向“簡政型政府”、“管制型政府”邁向“服務型政府”、“封閉式政府”轉(zhuǎn)為“開放型政府”來實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化；通過政府職能轉(zhuǎn)變來調(diào)整政府與市場(企業(yè))、社會的關系，以解決公權嚴重大于私權的問題；通過分稅制改革、財權事權安排、簡政放權來調(diào)整央地關系，達到集權與分權的有效平衡?？傮w來看，在將來的一段時間里，我國推進政府機構改革的主要任務有五大方面：一是法制建設方面，推進國務院組織機構、職能配置、運行方式的法治化，組織開展機構編制法制化的研究工作。二是權力監(jiān)督方面，深化政務公開，包括政府權力行使的法律依據(jù)、過程、結果公開；建立健全各項監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權力；強化行政問責，嚴格責任追究。三是審批改革方面，取消和下放一批許可審批事項、取消非許可審批事項，加強事中事后監(jiān)管。四是權責理順方面，減少一批重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的部門職責交叉和分散，基本形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務院機構職能體系。五是職能強化方面，通過修訂或制定國務院部門“三定”規(guī)定，強化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟發(fā)展趨勢研判、制度機制設計、全局性事項統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能*國務院辦公廳：國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務分工的通知(國辦發(fā)〔2013〕22號)，2013年3月26日發(fā)布。。

基于實現(xiàn)以上這些改革任務的需要，推進政府機構改革應采取以下四大舉措。

一是加強頂層設計，注重與全面深化改革的配套推進。習近平總書記指出：“改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革關聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究”“要在基本確定主要改革舉措的基礎上，深入研究各領域改革關聯(lián)性和各項改革舉措耦合性，深入論證改革舉措可行性”“使各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在實際成效上相得益彰?！?習近平：《改革是由問題倒逼而產(chǎn)生》(2013年11月14日發(fā)布)，http:∥news.china.com.cn/2013-11/14/content_30593536.htm，2016年12月1日訪問。黨的十八屆三中全會強調(diào)要“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。行政管理體制改革是是我國政治體制改革的首要問題，以轉(zhuǎn)變職能、精簡機構、裁汰冗員為重點的政府機構改革，是現(xiàn)行政治體制改革的重要突破口。但是從另一種角度來說，政府機構改革解決的只是面上的問題，只是機構設置“量”的問題，若要解決“質(zhì)”的問題就必須納入宏觀改革環(huán)境中通盤考慮，從現(xiàn)行的政治體制改革著眼及入手。如果僅僅立足于政府機構改革或是行政管理體制改革，而不推動政治體制改革，那么，機構改革也很難深入。政府機構改革，作為我國“四個全面”戰(zhàn)略布局的一部分，作為黨和國家各項工作的關鍵環(huán)節(jié)、重點領域、主攻方向之一，應當注重與全面深化改革的配套推進，以政府治理現(xiàn)代化為目標，通過頂層設計和制度創(chuàng)新，解決好政府治理的公開化、民主化、法制化等問題，創(chuàng)造一個機構改革與各項配套改革同步推進的利好局面，切實轉(zhuǎn)變政府職能、理順權責關系、優(yōu)化政府結構、提高政府效能，這樣才能從根本上實現(xiàn)改革的目標，真正建成服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。以機構改革為核心內(nèi)容的我國行政管理體制改革必須適應社會主義市場經(jīng)濟體制改革，建立適合市場經(jīng)濟發(fā)展需要、合理設置機構的公共行政體系，并有確定的人員編制數(shù)量。既要深化經(jīng)濟管理領域改革，完善和規(guī)范行業(yè)監(jiān)管部門；又要重視社會領域改革，推進事業(yè)單位改革，注重公共服務機構改革。此外，還應當注意理清和規(guī)范部門間權責關系，利用新一代信息技術加強部門間的業(yè)務協(xié)同。

二是擇選指導理論，從服務行政理念到整體治理理論。缺乏一套系統(tǒng)且行之有效的指導理論用于改革實踐，尤其是經(jīng)由多次機構改革卻未能形成符合本土國情的政府改革理論，是中國30多年來的七次機構改革呈現(xiàn)出隨意性、反復性以及高成本的主要原因所在。從20世紀70年代“新公共管理運動”到20世紀末期的“后新公共管理改革”，西方國家形成了扎實的政府改革理論基礎，如治理理論、新公共管理理論、新公共服務理論、整體性治理理論、協(xié)同政府理論等，能夠給予中國機構改革以鏡鑒。政府機構改革涉及到不同層級、不同部門之間的權責關系、機構設置、人員崗位、任務分工、協(xié)作方式及職權職能劃分等內(nèi)容，也是行政體制改革中最為復雜的部分，“任何一點變動都會涉及到公共權力問題”。無論是組織機構的重構、自上而下的分權還是規(guī)模適度化改革，都必須考慮到如何限制權力，并使之制度化和法律化，這樣才能保證機構改革推進過程中不受權力方的阻礙，保障社會不會受到權力濫用造成的傷害。此外，政府作為公共服務供給主體，必須以受眾群眾滿意度為出發(fā)點，提高人民群眾的獲得感。政府機構承攬公共服務供給責任，機構設置和權力運行應當遵循“公民至上”理念、回應公民需求，以建設服務型政府為導向，以實現(xiàn)公共利益為目標。因此，必須將“服務行政”理念作為政府組織機構改革的指導思想*趙叢：《中國政府組織機構改革研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩士學位論文，2011年第23頁。。21世紀的政府改革處于信息技術革命的大環(huán)境下，“信息革命倒逼改革”。以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術為政府改革提供了諸多紅利，在立足本國國情、因地制宜的同時，我國機構改革可借鑒西方發(fā)達國家整體性治理改革理念和思路，以公民需求為導向，以信息技術為手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，通過不同層級、不同部門進行有機協(xié)同與整合，促使政府管理從分散走向集中、從部分走向整體、從零碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式*寇丹：《整體性治理：政府治理的新趨向》，《東北大學學報》(社會科學版)2012年第3期，第230-233頁。。下一步政府機構改革中可考慮設立“首席信息官”(CIO)，增進各個部門間的信息共享、業(yè)務協(xié)同，使得政府機構改革從單純數(shù)量調(diào)整的“物理變化”轉(zhuǎn)向跨部門整體協(xié)同的“化學反應”。

三是遵循核心邏輯，從精簡優(yōu)化機構到劃分權力邊界。任何改革事業(yè)的推進都需要運用科學的方法，抓住主要矛盾和抓住矛盾的主要方面，由表及里，由此及彼，逐步深化，是為改革的核心邏輯。從一定意義上來說，精簡和優(yōu)化機構只是改革的內(nèi)容表現(xiàn)，其背后權力邊界的劃分才是改革的重點與難點?！栋朐抡劇房堑囊黄恼略赋觯骸按蟛恐聘母餅樾姓芾眢w制改革指明了方向，但改革也將面臨不少挑戰(zhàn)，其中最大的阻力仍然是多年來被強化了的部門利益?！?008年和2013年的“大部制”改革在提高行政效率、降低行政成本方面成效顯著，但對于權力的集中和整合，權力的約束和監(jiān)督方面亟待改進。原全國人大常委會副委員長華建敏同志曾指出，要理順部門職責關系，制定國務院部門“三定”規(guī)定，按照權責一致的原則，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，明確相應的責任，做到權力與責任對等；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權責脫節(jié)、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制，切實提高行政效率*華建敏：《堅持一件事情原則上由一個部門負責》(2008年7月18日發(fā)布)，http:∥politics.people.com.cn/GB/99014/7529999.html，2016年12月1日訪問。。李克強總理在出席2014天津夏季達沃斯論壇開幕式時給中國制度建設開出三張清單——“權力清單”“責任清單”和“負面清單”，可以給今后機構改革進程中劃分權力邊界以很好的啟示。圍繞權力運行主線，解析公共權力體系，路演權力運行系統(tǒng)，厘定政府權力清單，劃分部門權力邊界，開展以“清權(厘清權力)、確權(限定權力)、配權(分置權力)、曬權(公開權力)和制權(監(jiān)督權力)”為內(nèi)核的權力革命，制定“權力清單、責任清單、監(jiān)督清單”，做到“法無授權不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為”。權力清單用以區(qū)分機構之間權限劃分，明確部門權力邊界，即各自該管什么，責任清單給與各個部門清晰的職責確認，確權(限定權力)和配權(分置權力)，以期形成上下協(xié)同，部門聯(lián)動的整體政府格局；而監(jiān)督清單有助于紀檢監(jiān)察部門、上級機關以及社會公民監(jiān)督權力，形成對權力的制約。

四是把握關鍵環(huán)節(jié)，著力制度構建、職能轉(zhuǎn)變和編制管理。建設法治政府，是我國“四個全面”戰(zhàn)略布局中全面依法治國的重要內(nèi)容和主攻方向之一。為杜絕機構改革“怪圈”的反復出現(xiàn)，保障和鞏固已有改革成果，維護和支持政府機構改革的順利進行，必須重視法制建設和制度建設，加強行政立法，實現(xiàn)政府機構職能、編制和工作程序的法制化、規(guī)范化。一是應健全政府組織法，以法律條文明確規(guī)定政府機構的性質(zhì)、任務、職責、權限、機構設置、人員配備及機構成立、變更、撤銷等程序，實現(xiàn)政府機構職能的法定化；二是出臺政府編制法，實現(xiàn)政府機構編制法定化。鄧小平曾明確指出：“編制就是法律?！睓C構編制一旦確定，就具有法律性質(zhì)，不得隨意變動，否則應承擔法律責任；三是制定適合國情的行政程序法，促進政府依法行政，提高行政效率，使政府成為精簡而高效的法治政府*馬寶成：《健全和完善行政法制：依法行政的重要基礎》，《行政論壇》2001年第1期，第15-18頁。。政府職能轉(zhuǎn)變和編制管理亦是機構改革的重要環(huán)節(jié)。職能轉(zhuǎn)變是機構改革的推動力，在政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位的情況下，機構改革推進乏力。回溯改革開放以來的七次機構改革可知，被動適應性改革、機構撤并與職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈τ行Щ印⒏母镏貦M向輕縱向等諸多原因，導致我國歷次政府機構改革陷入“怪圈”。職能轉(zhuǎn)變和機構改革之間互為動力、互為前提和互為保障，前者是內(nèi)因，是內(nèi)在推動，后者是表現(xiàn)，是外在推動。我國中央政府與地方政府的職能雖有交叉重疊但亦有各自不同，未必一定嚴格遵照“上下對口，上下機構設置一致”來設置機構，而是應當根據(jù)事權和功能合理安排職能，根據(jù)職能來設置機構。隨著公共事務范圍的變化，政府也要根據(jù)職能要求進行自我“瘦身”或“強身”，實現(xiàn)職能與結構關系合理化，并使結構與功能形成有效互動*陳六玉，劉春苗，趙澤洪：《再探政府機構改革“黃宗羲定律”破解之法》，《西南交通大學學報》(社會科學版)2007年第6期，第148-151頁。。此外，應遵照“精簡、統(tǒng)一、依法合規(guī)”原則，重視編制管理工作，注重機構設置與人員配置的同時“瘦身”，以便有效控制機構設置、人員配備、人員定額和結構比例。

ProcessandEnlightenmentoftheReformofGovernmentInstitutionssincetheReformandOpeningUp

LIU Qi1, XU Yao-tong2

(1. School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005, China; 2. Department of Political Science, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China)

Since the reform and opening up in 1978, the reform of Chinese government institutions has gone through seven reforms in three stages, which are not only the key link of administrative system reform, but also the important content of political system reform. The goal of institutional reform conforms to the requirements of socialist administrative system with Chinese characteristics, which aim to transform the function of the government, optimize the organization settings, improve the management of authorized size, promote the operational mechanism and improve the administrative efficiency. The reform has made certain achievements, greatly promoting the governance capacity of the government while setting up the institutional configuration that adapts to the market economy system, which ranges from streamlining the institutions to rationalizing the relationship between power and responsibility till promoting the transformation of government functions. In the future it is suggested to further deepen the reform of government institutions from several aspects. One is to strengthen the top-level design that focuses on the supporting promotion of comprehensively deepens the reform. The other is to choose the guiding theory that ranges from the concept of service administration to the overall governance theory. The third is to follow the core logic that includes the streamlined and optimized institutions as well as the division of power boundaries. The fourth is to grasp the key links that focus on the system construction, functional transformation and management of authorized size.

reform of government institution; process; enlightenment

D 623

A

1004-1710(2017)05-0027-09

2017-06-30

劉祺(1986-)，男，河南鄭州人，廈門大學公共事務學院博士后，助理研究員，博士，主要從事政府治理與改革研究。

[責任編輯：孫紹先]