李 銘

(江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001)

●執(zhí)法研究

公安機(jī)關(guān)行政補(bǔ)償制度研究

李 銘

(江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001)

《中華人民共和國人民警察法》中的行政補(bǔ)償條款較為散亂，作為法律概念的補(bǔ)償和賠償有混用的情況，公安行政補(bǔ)償制度尚待建立?？疾斓聡?、美國、日本、韓國行政補(bǔ)償制度，均圍繞特別犧牲造成的特別損失補(bǔ)償展開，強(qiáng)調(diào)正當(dāng)、完全的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償范圍不僅限于金錢補(bǔ)償，也涵蓋了精神補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可為借鑒。

行政補(bǔ)償；特別犧牲；正當(dāng)補(bǔ)償；國家補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)

過去較長的時期里，我國法律對補(bǔ)償問題沒有明確規(guī)定。直到2004年《中華人民共和國憲法》修正案中才首次出現(xiàn)關(guān)于“補(bǔ)償”的規(guī)定，我國行政補(bǔ)償主要集中在財(cái)產(chǎn)的征收和征用方面。通過單行法律、法規(guī)對補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定的做法，具有明顯的局限性。因合法行政行為對人身權(quán)的損害補(bǔ)償，現(xiàn)行立法就未有涉及[1]。上述觀點(diǎn)，未必盡然?！吨腥A人民共和國人民警察使用警械和武器條例》(以下簡稱《條例》)第15條就有“警察依法使用警械、武器，造成無辜人員傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)予損害補(bǔ)償”之規(guī)定。因我國缺乏統(tǒng)一的國家補(bǔ)償立法，實(shí)踐中政策調(diào)整的傾向很明顯。目前，涉及行政補(bǔ)償?shù)膯涡辛⒎?，往往缺乏對補(bǔ)償爭議的行政和司法救濟(jì)途徑，使得補(bǔ)償糾紛難以得到圓滿解決[1]，《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)上亦如是。

一、 《人民警察法》行政補(bǔ)償條款的解讀與評述

行政補(bǔ)償條款散見于《人民警察法》、《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》(以下簡稱《戒嚴(yán)法》)、《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)、《條例》等法律法規(guī)中，尚未形成科學(xué)完整的行政補(bǔ)償制度體系架構(gòu)。本文通過《人民警察法》上行政補(bǔ)償相關(guān)條款的分析、梳理，追根溯源，進(jìn)一步理清其歷史沿革、發(fā)展脈絡(luò)并加以比較研究。

(一)《人民警察法》中警察優(yōu)先權(quán)和公務(wù)協(xié)助之行政補(bǔ)償

1.警察優(yōu)先權(quán)之行政補(bǔ)償

《人民警察法》和2017年《中華人民共和國人民警察法(修訂草案稿)》[以下簡稱《人民警察法(修訂草案稿)》]中警察優(yōu)先權(quán)行政補(bǔ)償條款之對比如表1所示。通過比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，舊法對警察優(yōu)先權(quán)的行政補(bǔ)償條款較為原則和籠統(tǒng)，針對性、指導(dǎo)性、可操作性不足，常常難以解決警務(wù)實(shí)踐中遇到的各類棘手問題和突發(fā)狀況。

有鑒于此，公安部關(guān)于《人民警察法(修訂草案稿)》[2]公開征求意見中擴(kuò)充了啟動事由的外延，擴(kuò)大了權(quán)力客體范圍，規(guī)范了權(quán)力行使方式，規(guī)定了事后對客體的處置方式，明確了費(fèi)用支付依據(jù)及造成損失的法律責(zé)任等六個方面的問題。上述內(nèi)容的修正完善，充分體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)及主管部門(公安部)，力圖通過修訂法律的形式，進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)人民警察行政優(yōu)先權(quán)的正確行使，為公民、法人和其他組織行政補(bǔ)償請求權(quán)提供充分、有效的制度保障和法律支撐之深謀遠(yuǎn)慮的良善用心和務(wù)實(shí)之舉。

表1 《人民警察法》和2017年《人民警察法(修訂草案稿)》中警察優(yōu)先權(quán)行政補(bǔ)償條款對比

2.公務(wù)協(xié)助之行政補(bǔ)償

《人民警察法》第34條第2款規(guī)定了對公民和組織協(xié)助警察依法執(zhí)行公務(wù)的行政補(bǔ)償：公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù)，造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償。該條款適用國家有關(guān)規(guī)定之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體補(bǔ)償程序未有規(guī)定。《人民警察法(修訂草案稿)》第67條規(guī)定了公民、法人和其他組織協(xié)助執(zhí)行職務(wù)之行政補(bǔ)償，將協(xié)助人明確為公民、法人和其他組織(加入了法人)，人身傷亡的補(bǔ)償范圍限定在協(xié)助人自身損害而非籠統(tǒng)的人身傷亡，符合立法本意和解釋慣例[3]。較之于原來規(guī)定，新條款在文義上更具確定性，實(shí)踐中可操作性更強(qiáng)。

(二)《條例》中依法使用警械、武器之行政補(bǔ)償

《條例》(1996年)第15條規(guī)定：人民警察依法使用警械、武器，造成無辜人員傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的，由該人民警察所屬機(jī)關(guān)參照《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)的有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。該條款對實(shí)務(wù)中人民警察使用警械、武器進(jìn)行了類型化的區(qū)分，即違法使用和依法使用兩種情形。針對兩類人員分別對應(yīng)了兩種不同的法律責(zé)任承擔(dān)方式和法律適用方法，對受害人直接適用國家賠償(第3條第1款第4項(xiàng)之規(guī)定)和對無辜人員則參照適用。前者依據(jù)《國家賠償法》，做到了有法可依，后者規(guī)定了參照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但實(shí)踐中，具體該如何操作，目前尚無規(guī)可循。

作為下位法的行政法規(guī)，《條例》沒有一味地機(jī)械套用、簡單重復(fù)《人民警察法》的內(nèi)容，簡單含糊地將賠償和補(bǔ)償二者不加區(qū)別、混為一談，而是從性質(zhì)上將兩個截然不同的法律概念嚴(yán)格區(qū)分開來，科學(xué)厘定了兩者的內(nèi)涵和外延。

(三)《道路交通安全法》中不當(dāng)拖車、交通警察優(yōu)先權(quán)(已被《人民警察法》吸收)之行政補(bǔ)償

《道路交通安全法》(2003年)第93條第3款規(guī)定：因采取不正確方法拖車造成機(jī)動車損壞的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。由此，人們不禁會心生疑問，非機(jī)動車因采取不正確方法拖車造成車輛損壞的情況，該如何處理呢？因非機(jī)動車的車輛結(jié)構(gòu)較簡單，拖車方式相對單一、固定，一般極少發(fā)生車輛損壞的后果。而機(jī)動車類型多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜(有四輪驅(qū)動、兩輪驅(qū)動，自動擋、手動擋、手自一體化之分)，具體采用平板拖車、拖車?yán)K還是托舉拖車等方式，需視情況而定并由專業(yè)人員操作。否則，一旦采取了不恰當(dāng)?shù)耐宪嚪绞?，極易造成機(jī)動車的損壞，導(dǎo)致執(zhí)法陷于被動，給車主造成不必要的損失。所以，該條款制定的合情合理，并無不當(dāng)。

美中不足的是，就文義而言，該款所指內(nèi)容顯然不僅是違停被拖車輛引發(fā)損失補(bǔ)償這一種情形，理應(yīng)包括各類道路交通違法行為被依法拖車的致害各種情況。因此，從法律條款的體例安排上講，該款不應(yīng)當(dāng)作為第3款置于第93條之中，而應(yīng)予以單列(單獨(dú)表述，自成一條)。否則，極易引起歧義和誤解。另外承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的方式為何？是支付修理費(fèi)用還是代為修復(fù)？未清楚說明。

《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》(1992年，已廢止)第10條規(guī)定：在追緝交通事故逃逸者或者搶救傷者等緊急情況下，交通警察有權(quán)使用單位或者個人的交通工具和通信工具，用后立即歸還；對造成損壞的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)或者折價(jià)賠償。這與《人民警察法》警察優(yōu)先權(quán)之規(guī)定相互呼應(yīng)、如出一轍，卻也同樣犯了將賠償與補(bǔ)償混為一談的低級錯誤。因其內(nèi)容已為《人民警察法》所涵蓋，為避免畫蛇添足、重復(fù)的嫌疑，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》《中華人民共和國道路交通事故處理程序規(guī)定》中均未再有類似條款之內(nèi)容。

(四)《戒嚴(yán)法》《反恐法》中警察、軍隊(duì)優(yōu)先權(quán)之行政補(bǔ)償

《戒嚴(yán)法》(1996年)第78條規(guī)定：根據(jù)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的需要，戒嚴(yán)地區(qū)的縣級以上人民政府可以臨時征用國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體以及公民個人的房屋、場所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等。在非常緊急的情況下，執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的人民警察、人民武裝警察、人民解放軍的現(xiàn)場指揮員可以直接決定臨時征用，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助。實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)。前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時歸還；因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償。該條針對戒嚴(yán)時期一般情況和非常緊急情況下的臨時征用兩種類型，分別規(guī)定由兩種不同征用主體實(shí)施，也就是縣級以上政府和人民警察、人民武裝警察、人民解放軍的現(xiàn)場指揮員(地方政府協(xié)助實(shí)施)。并對臨時征用行為，特別提出了形式上的要求，即開具征用單據(jù)(作為證據(jù)，事后求償)。臨時征用物以及時歸還為原則，造成損壞的，依規(guī)給予相應(yīng)補(bǔ)償。兩種臨時征用的補(bǔ)償義務(wù)主體，均為縣級以上人民政府，對比內(nèi)容見表2。

表2 《戒嚴(yán)法》《反恐法》中警察、軍隊(duì)優(yōu)先權(quán)之行政補(bǔ)償對比

《反恐法》(2016年)第78條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)因履行反恐怖主義職責(zé)的緊急需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，可以征用單位和個人的財(cái)產(chǎn)。任務(wù)完成后應(yīng)當(dāng)及時歸還或者恢復(fù)原狀，并依照規(guī)定支付相應(yīng)費(fèi)用；造成損失的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。因開展反恐怖主義工作對有關(guān)單位和個人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償、補(bǔ)償。有關(guān)單位和個人有權(quán)依法請求賠償、補(bǔ)償。由于該法制定較晚，內(nèi)容上較為科學(xué)、完整。第1款中明確規(guī)定了涉反恐直接相關(guān)單位和個人的補(bǔ)償問題：啟動事由是履行反恐怖主義職責(zé)之緊急需要。國家補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)為公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)四類。補(bǔ)償對象是緊急征用行為，補(bǔ)償客體更為廣泛，涉及相關(guān)單位和個人的財(cái)產(chǎn)。第2款中原則性載明了反恐間接相關(guān)單位和個人的補(bǔ)償范圍(因開展反恐怖主義工作對有關(guān)單位和個人的合法權(quán)益造成損害的)和權(quán)利性質(zhì)(是一種法定請求權(quán))?？梢?，反恐損害補(bǔ)償請求權(quán)從性質(zhì)上講，既是一種消極權(quán)利，又是一種積極權(quán)利。作為一項(xiàng)消極權(quán)利，國家補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)不得任意侵犯，須依法定事由嚴(yán)格按照程序行使。事后應(yīng)當(dāng)及時歸還或者恢復(fù)原狀；造成損失的，主動補(bǔ)償。同時，基于積極權(quán)利的考量，在權(quán)益受損(應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ))時，作為權(quán)利人的有關(guān)單位和個人有權(quán)依法請求賠償、補(bǔ)償。

小結(jié)：《人民警察法》行政補(bǔ)償條款的逐步發(fā)展完善從一個側(cè)面體現(xiàn)了警察立法日臻成熟、法律制度體系漸趨完善。行政補(bǔ)償作為法律概念得以厘清，適用場域和情境逐步明確。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依舊模糊(按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償)。我國的立法歷程，主要是立足于本土資源，摸著石頭過河，不斷探索、實(shí)踐、創(chuàng)新。囿于研究人員學(xué)術(shù)背景和問題視野之所限，常常人為有意無意地忽視了行政法學(xué)基礎(chǔ)理論對警察立法的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。有必要全面考察域外國家(尤其是大陸法系國家)行政補(bǔ)償制度之先進(jìn)理論成果，去偽存真，為我所用。

二、其他國家行政補(bǔ)償制度考察與借鑒

損失補(bǔ)償制度，從各國歷史上看都是早于國家賠償制度發(fā)展起來的。德國在1794年基于國家侵害的既得權(quán)保護(hù)思想的《普魯士一般國法》序章第74、75條設(shè)置了損失補(bǔ)償制度。1874年《普魯士土地收用法》中載有土地收用的損失補(bǔ)償制度。至《魏瑪憲法》將財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失補(bǔ)償確立為憲法制度。美國《美利堅(jiān)合眾國憲法修正案》第5條對于公用收用的損失補(bǔ)償也遠(yuǎn)早于國家賠償制度的創(chuàng)立，成為憲法保障制度[4]。重點(diǎn)始終圍繞著土地收用、財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)膯栴}展開。本文以日本、韓國為例說明。

(一)日本行政法中的行政補(bǔ)償

伴隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，損失補(bǔ)償成為《日本國憲法》上的一項(xiàng)制度(第29條)。按通說，損失補(bǔ)償是針對國家的合法侵害所造成的特別損失，基于公平負(fù)擔(dān)的理念，對損失給予補(bǔ)救的制度(為主要內(nèi)容)。警察限制是公共安全、秩序之消極目的而為的限制。以維護(hù)公共秩序、確保市民生活安全是國家最低限度的義務(wù)；與此相應(yīng)，私人也應(yīng)忍受因此而帶來的限制(為附屬內(nèi)容)。為積極地增進(jìn)福利，所采取的限制產(chǎn)生的損失，需要由全體社會成員來負(fù)擔(dān)，這是符合公平觀念的。在判斷有無達(dá)到特別損失的標(biāo)準(zhǔn)，即是否已然超出了社會一般觀念(因時代不同、場所差異而具有可變性)上應(yīng)該忍受的程度[4]。未達(dá)到時，屬于一般損失，私人負(fù)有容忍義務(wù)，國家不予補(bǔ)償；超過了容忍程度和范疇，則構(gòu)成特別損失，應(yīng)予補(bǔ)償。補(bǔ)償內(nèi)容上，以“正當(dāng)補(bǔ)償”為前提，是完全補(bǔ)償還是相當(dāng)補(bǔ)償還有待商榷。對于財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，只要存在市場，以市場價(jià)格為補(bǔ)償額是最公平、較少存在異議的。精神性損害也可成為補(bǔ)償項(xiàng)目，由于精神痛苦本身是主觀性的體驗(yàn)，在客觀上用金錢評價(jià)是困難的。因此，給法官留下了裁量的余地?！蛾P(guān)于對警察官的職務(wù)協(xié)力援助者的災(zāi)害給付的法律》承認(rèn)了因國家設(shè)定危險(xiǎn)狀態(tài)或?qū)⑷酥糜谖ｋU(xiǎn)狀態(tài)而發(fā)生的損害予以補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡ齕4]。

(二)韓國行政法中的行政補(bǔ)償

韓國學(xué)者認(rèn)為：行政損失補(bǔ)償是指因公共必要而合法行使公權(quán)力時，對個人的財(cái)產(chǎn)造成的特別損害，基于整體性的平等負(fù)擔(dān)的立場，所進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償(財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償是主要形式)。損失補(bǔ)償具有公法性質(zhì)，與私法上的損害賠償或?qū)Φ冉o付不同，強(qiáng)調(diào)的是對特別犧牲的調(diào)節(jié)補(bǔ)償，是為了防止法律上財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容受到違憲性侵害(違憲無效說)，有必要設(shè)立此補(bǔ)償制度。明確了“收用”的概念，即基于特權(quán)法律行為對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分或全部的剝奪行為。概念中具有決定意義的不是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害的強(qiáng)度或性質(zhì)，而是其形式及目的[5]。我們認(rèn)為，不是說侵害的強(qiáng)度超過一般容忍的限度和公權(quán)力之屬性不重要，而是強(qiáng)調(diào)其權(quán)力形式的法定性及源于公益之目的性。損失補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)，是“完全補(bǔ)償”，其內(nèi)容不局限于被侵害財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值，還應(yīng)包括附帶的損失。由此不得不支出的轉(zhuǎn)移費(fèi)用、營業(yè)損失等也是因違反本人意圖的土地強(qiáng)制取得發(fā)生的損失[5]。生活補(bǔ)償、精神補(bǔ)償?shù)瘸蔀閾p失補(bǔ)償新的項(xiàng)目，而以往立足于對物主義的補(bǔ)償理論，對共同體的無形資產(chǎn)的破壞、消滅是沒有任何補(bǔ)償?shù)腫5]。政府親歷了法治的發(fā)展進(jìn)步，見證了人權(quán)保障的日臻完善。就財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)通盤考慮，予以了明確的區(qū)分。對物只計(jì)算直接損失的補(bǔ)償部分，對人則還需考慮對其生活所造成超過容忍限度，而產(chǎn)生不利影響的實(shí)質(zhì)性損害內(nèi)容，及由此做出的特別犧牲相當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)償和精神補(bǔ)償問題。補(bǔ)償額由行政廳裁決、決定，因相應(yīng)法律沒有做出決定補(bǔ)償額規(guī)定的，當(dāng)事人可以提出補(bǔ)償金請求訴訟[5]。對行政補(bǔ)償，采用了行政裁決、司法救濟(jì)的程序性架構(gòu)。

至于警察權(quán)行使產(chǎn)生的損失補(bǔ)償，原則上是不需要損失補(bǔ)償?shù)摹Ｒ驗(yàn)榫鞕?quán)是針對做出公共安全、秩序障害者而發(fā)動的，所以由此引發(fā)的損失當(dāng)然應(yīng)當(dāng)容忍。但對沒有警察責(zé)任者(無辜人員)的警察下令所發(fā)生的損失和對警察責(zé)任者所造成的超出通常容忍限度的損失，原則上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定賠償[6]。簡言之，韓國警察法理論對警察侵害以不補(bǔ)償為原則，以補(bǔ)償為例外。此例外，僅限于無辜人員的損失和超出通常容忍限度的損失，才予以補(bǔ)償。

綜上，我國警察法上行政補(bǔ)償條款均可在以上架構(gòu)中找到理論支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。其中，因公權(quán)力行為之附隨效果所生(財(cái)產(chǎn)權(quán))特別犧牲之補(bǔ)償可作為我國警察法中警察優(yōu)先權(quán)和交警不當(dāng)拖車導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)受損補(bǔ)償?shù)膶W(xué)理基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)權(quán)以外因合法干預(yù)行為所生特別犧牲之補(bǔ)償可作為警察依法使用警械、武器致害而予以即時強(qiáng)制補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)。這里除了財(cái)產(chǎn)權(quán)損失外，還包括其他生命、身體、健康權(quán)等，對于此類之干預(yù)構(gòu)成“特別犧牲”者，亦應(yīng)予以補(bǔ)償[7]。

三、我國公安機(jī)關(guān)行政補(bǔ)償制度之建構(gòu)

《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)、《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)與《國家賠償法》一起構(gòu)成了完整的行政救濟(jì)法體系。《國家賠償法》目前仍區(qū)分賠償制度和補(bǔ)償制度。《國家賠償法》只適用于行政賠償和司法賠償。國家補(bǔ)償則由眾多的單行法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)定[8]。這種分散立法而構(gòu)成的行政補(bǔ)償制度欠缺科學(xué)性、內(nèi)在關(guān)聯(lián)性或系統(tǒng)性，相互之間不協(xié)調(diào)或相互矛盾之處亦屬常見，甚至在相關(guān)立法中連使用規(guī)范的法律術(shù)語這一基本要求都沒有做到[9]。

反觀國外先有行政補(bǔ)償后有國家賠償?shù)陌l(fā)展歷程，我國至今沒有制定出臺“行政補(bǔ)償法”，行政補(bǔ)償制度亟待健全完善是其內(nèi)在的根本原因。簡言之，在警察法上構(gòu)建科學(xué)合理、符合我國國情的行政補(bǔ)償制度，既是公安法治現(xiàn)代化的客觀需要和必然要求，也是現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)中不可或缺的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)法律概念名稱的厘定：公安行政補(bǔ)償還是警察行政補(bǔ)償

通過中國知網(wǎng)檢索查詢，在過往文獻(xiàn)名稱中直接使用警察行政補(bǔ)償概念的有：王毅《我國警察行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀、問題和對策研究》，何文波、沈峰、鄒文?！段覈煨姓a(bǔ)償問題探究》。文中內(nèi)容涉及警察行政補(bǔ)償概念的主要有：王毅《交警救人成被告引發(fā)的理論思考》，李溫《試論解救人質(zhì)案件中公安機(jī)關(guān)的法律責(zé)任及救濟(jì)機(jī)制》，高景芳《行政即時強(qiáng)制補(bǔ)償問題初探》。警學(xué)研究者不約而同地使用了警察行政補(bǔ)償?shù)母拍?，而使用公安行政補(bǔ)償概念的情況則沒有。我國警學(xué)界業(yè)對于行政補(bǔ)償研究的有限資料中，警學(xué)著作鮮有論及行政補(bǔ)償?shù)恼鹿?jié)內(nèi)容。我們認(rèn)為，科學(xué)界定法律概念的名稱十分必要，需一并對相關(guān)概念予以澄清、界定。

警察行政補(bǔ)償與公安行政補(bǔ)償，二者的根本區(qū)別在于行政補(bǔ)償責(zé)任主體范圍上的差異。依據(jù)《人民警察法》第2條第2款之規(guī)定，該法中人民警察是廣義的概念。不僅限于公安機(jī)關(guān)的人民警察，還包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察(勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)已取消)。因此從邏輯上講，警察行政補(bǔ)償?shù)耐庋右笥诠残姓a(bǔ)償。在《人民警察法》上狹義的主體則特指公安機(jī)關(guān)的人民警察。上述文獻(xiàn)及警務(wù)實(shí)踐中我們所論及的研究對象，也僅限于公安機(jī)關(guān)人民警察行政補(bǔ)償?shù)姆秶?。因此，使用公安行政補(bǔ)償較之于警察行政補(bǔ)償，在名稱上更能科學(xué)、準(zhǔn)確地體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)人民警察行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。所以，使用公安行政補(bǔ)償?shù)母拍罡鼮榭茖W(xué)、合理。既符合慣常的語法邏輯，又貼合警務(wù)工作的實(shí)際需求。公安行政補(bǔ)償特指公安機(jī)關(guān)行政補(bǔ)償制度，是公安機(jī)關(guān)依法履行所謂“積極義務(wù)”，造成特別損失而給予受害人補(bǔ)救的一種具體行政行為。

(二)公安機(jī)關(guān)行政補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容

1．公安行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)：依法履職人民警察所屬公安機(jī)關(guān)。有學(xué)者提出將“受益者補(bǔ)償”作為確定行政補(bǔ)償主體的指導(dǎo)原則。如果引起行政補(bǔ)償?shù)男袨橛兄苯邮芤嫒?，則直接受益人為補(bǔ)償主體。如果引起行政補(bǔ)償?shù)男袨闆]有直接受益人，則國家作為補(bǔ)償主體[10]。在公安機(jī)關(guān)作為行政補(bǔ)償義務(wù)主體的情況下，引起行政補(bǔ)償?shù)男袨槌３]有直接受益人。

2．公安行政補(bǔ)償請求人：因公安機(jī)關(guān)及其工作人員(民警或警務(wù)輔助人員等)依法履職，導(dǎo)致人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失受害的公民、法人和其他組織。受害的公民死亡，其繼承人和其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬是補(bǔ)償請求人。受害的法人或者其他組織終止的，其權(quán)利承受人是補(bǔ)償請求人。

3．公安行政補(bǔ)償范圍及分類：依據(jù)我國行政法按照引發(fā)補(bǔ)償?shù)脑騕11]，對應(yīng)的公安行政補(bǔ)償可分為以下四大類：(1)警察優(yōu)先權(quán)(包括戒嚴(yán)、反恐、交通管理)和給予警察公務(wù)協(xié)助之補(bǔ)償，基于警察權(quán)的行使對相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)的特別限制(公務(wù)合作者遭受損害之補(bǔ)償)。(2)基于信賴保護(hù)原則的公安行政許可(《中華人民共和國行政許可法》第8條)，其他間接行為導(dǎo)致的損失補(bǔ)償。(3)依法使用警械、武器等因無過錯危險(xiǎn)事故造成的特別損害。(4)其他即時行政強(qiáng)制等(國家合法采取的強(qiáng)制性行為)。因情況急迫及公益事由，無待事前做成行政處分及踐行法定程序，故被執(zhí)行人常存在無辜之特別犧牲者。損失補(bǔ)償以金錢方式支付，酌勘實(shí)際損失為限[11]。其中，(1)、(2)屬于公用征用補(bǔ)償，(3)、(4)是行政行為附隨效果之損害補(bǔ)償。

4．公安行政補(bǔ)償對象：(1)依法行使警察優(yōu)先權(quán)時，交通工具、通信工具、場地和建筑物等物品、設(shè)施的所有人或合法實(shí)際使用人；(2)給予警察依法執(zhí)行職務(wù)的協(xié)助人員；(3)被變更或被撤銷公安行政許可的被許可人(含利害關(guān)系人)；(4)依法使用警械、武器中致害的無辜人員(含利害關(guān)系人)；(5)其他即時行政強(qiáng)制致害的無辜人員(含利害關(guān)系人)。

5．公安行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：我國目前大多數(shù)立法缺乏明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定。行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，與行政賠償類似。民事賠償包括物質(zhì)賠償和精神賠償，包括直接損失也包括間接損失。我國行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只補(bǔ)償物質(zhì)損害并往往只補(bǔ)償直接損失。有鑒于此，有學(xué)者堅(jiān)持“完全補(bǔ)償”原則為行政補(bǔ)償原則，并明確完全補(bǔ)償原則下具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法[12]。筆者認(rèn)為，基于現(xiàn)階段我國具體國情，目前宜以適當(dāng)補(bǔ)償原則為標(biāo)準(zhǔn)?？杀硎鰹?，按照國家有關(guān)規(guī)定(至于國家有關(guān)規(guī)定的范圍，具體可參見拙文《試論警察法中“國家規(guī)定”》)給予相應(yīng)補(bǔ)償[13]。今后，應(yīng)力爭與時俱進(jìn)，將精神損害補(bǔ)償逐步明確納入其中。

6．公安行政補(bǔ)償方式：(1)支付補(bǔ)償金(金錢給付義務(wù))；(2)返還財(cái)產(chǎn)；(3)恢復(fù)原狀(屬于一種全額補(bǔ)償)。

7．公安行政補(bǔ)償期限：公安行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起兩個月內(nèi)，做出是否補(bǔ)償?shù)臎Q定。補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)決定賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)制作補(bǔ)償決定書，并自做出決定之日起十日內(nèi)送達(dá)補(bǔ)償請求人。補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)決定不予補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)自做出決定之日起十日內(nèi)書面通知補(bǔ)償請求人，并說明不予補(bǔ)償?shù)睦碛伞?/p>

8.公安行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑：《行政復(fù)議法》第6條第1款第11項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均可以依照本法申請行政復(fù)議。其中，涵蓋了侵犯人身權(quán)和財(cái)物征收中侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)(合法行政行為)的損失補(bǔ)償問題。

按照最高人民法院頒布的《中華人民共和國行政訴訟法司法解釋》(2000年3月)第1條之規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于法院行政訴訟的受案范圍(職權(quán)行為可訴)。《行政訴訟法》第12條受案范圍中第5項(xiàng)規(guī)定了財(cái)產(chǎn)類行政補(bǔ)償：對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；第12項(xiàng)的規(guī)定，則包含了其他侵害人身權(quán)的行政補(bǔ)償：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的(行為結(jié)果可訴)。可見，三者均未將行政補(bǔ)償排除在行政訴訟受案范圍之外。《行政訴訟法》第60條明確了涉及行政補(bǔ)償?shù)恼{(diào)解問題，即行政訴訟以不調(diào)解為原則，調(diào)解為例外。而行政補(bǔ)償是可以適用調(diào)解的例外之一。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(2015年)第2條第5項(xiàng)明確將“請求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償”作為有具體的訴訟請求之一。綜上，表明立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)業(yè)已將行政補(bǔ)償作為具體訴訟請求納入司法審查范圍的明確態(tài)度和堅(jiān)定決心。

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[2] 公安部關(guān)于《中華人民共和國人民警察法(修訂草案稿)》公開征求意見的公告[EB/OL].(2016-12-01)[2017-05-18].http://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html．

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StudiesontheAdministrativeCompensationSystemofPublicSecurityAuthorities

LI Ming

(NantongPoliceBureau,JiangsuProvince226001,China)

InthePeople’sPoliceLawofPeople’sRepublicofChina, the administrative compensation clauses are rather scattered, and the legal concept of compensation and recompense are mixed in use. An administrative compensation system of public security must be established in China. The administrative compensation systems of Germany, American, Japan, South Korea focus on the compensation for the losses in special sacrifice. Their compensation standard is rightful and comprehensive, covering not only monetary compensation, but also spiritual compensation. The advanced experience of those countries can be our reference.

administrative compensation; special sacrifice; rightful compensation; state compensation authorities

2017-05-16

李銘(1976— )，男，江蘇南通人。

D922.1

A

1008-2077(2017)09-0038-06

(責(zé)任編輯杜彬)