文/本刊記者 劉振偉 通訊員 閔育鴻 陳霄敏

對鄧州市探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”情況的調(diào)查

文/本刊記者 劉振偉 通訊員 閔育鴻 陳霄敏

2016年4月25日，習近平總書記在安徽省小崗村農(nóng)村改革座談會上指出，我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開始的，新形勢下深化農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。20l6年l0月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，為推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”指明了方向。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市的鄧州市主動適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，創(chuàng)新推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法有序集中流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，初步探索出農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新途徑，豐富和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

探索“三權(quán)分置”的背景

共和國成立以來，作為農(nóng)村改革發(fā)展基礎(chǔ)的土地制度改革從集體經(jīng)濟組織統(tǒng)攬一切、權(quán)屬高度集中的“一權(quán)化”，到以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的“兩權(quán)分離”，適應了生產(chǎn)力發(fā)展，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。進入新世紀新階段，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，無論是從內(nèi)涵和條件上，還是從面臨的國際國內(nèi)環(huán)境上，以及農(nóng)民群眾的期望值上，都發(fā)生了根本性的變化。一家一戶的經(jīng)營方式和“綹綹田”已經(jīng)不適應生產(chǎn)力的發(fā)展，在一定程度上嚴重影響了先進農(nóng)業(yè)科技的推廣應用，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不能得到很好的配置，規(guī)模經(jīng)營和機械化作業(yè)受到一定程度的制約。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依然停留在粗放發(fā)展的模式上，質(zhì)量差、效益低。隨著城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村青壯年勞動力加速向城鎮(zhèn)流動，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是老人和婦女，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。這期間，國家對農(nóng)村農(nóng)業(yè)進行了大規(guī)模的投入和綜合補貼，客觀上對農(nóng)業(yè)發(fā)展起到一定的促進作用，但不能從根本上解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸問題。

鄧州市作為農(nóng)業(yè)大市，有244萬畝耕地，群眾自發(fā)性的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的1/3左右，但規(guī)模小、不穩(wěn)定、效益低，難以形成集約效應，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配置不到位，基本上處于“零敲碎打、無序發(fā)展”的狀態(tài)。從村集體的角度講，免除農(nóng)業(yè)稅后，村集體不僅與群眾的聯(lián)系少了，也失去了穩(wěn)定的收益保障，導致集體經(jīng)濟發(fā)展幾乎是空白，全市95%以上的行政村沒有集體收入。村干部只剩下事務通知等職能，責任感逐漸降低，既無心也無力興辦公益事業(yè)，導致干部與群眾的關(guān)系日漸脆弱。這就迫切需要我們從改變農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、推進土地集中流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、壯大集體經(jīng)濟上入手探索新的舉措來破解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展之困局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

推進“三權(quán)分置”的做法

在對農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，鄧州市提出從調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系入手，進行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)，依托土地整理推進農(nóng)村綜合改革，按照“試點先行、穩(wěn)步推進”的思路，從2016年8月初開始，在孟樓鎮(zhèn)開展土地整理試點工作，探索“流轉(zhuǎn)—整理—再流轉(zhuǎn)”模式，實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。

一是選準試點對象。孟樓鎮(zhèn)位于豫鄂兩省交界地帶，是展示河南農(nóng)村形象的窗口，轄區(qū)面積54.5平方公里，15個行政村，l28個村民小組，2.9萬人，6.29萬畝耕地，是典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，屬于半丘陵地帶，在引丹灌區(qū)范圍內(nèi)，耕地質(zhì)量等級低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)作物基本上“望天收”，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，農(nóng)民群眾改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀的意愿強烈。

二是依法依規(guī)進行土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)。在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作的基礎(chǔ)上，孟樓鎮(zhèn)著手進行土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政策，組建了“鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限責任公司”，在河南省農(nóng)村土地信托有限公司和孟樓鎮(zhèn)政府支持配合下，籌劃實施土地集中流轉(zhuǎn)及綜合整治工作。按照流轉(zhuǎn)到位、整理到位、各類用地規(guī)劃到位的要求，市農(nóng)村土地開發(fā)有限公司作為流轉(zhuǎn)平臺，投資流轉(zhuǎn)孟樓鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)；孟樓鎮(zhèn)負責引導、協(xié)調(diào)農(nóng)戶與市土地開發(fā)公司簽訂流轉(zhuǎn)合同；省信托投資公司為流轉(zhuǎn)平臺注入資金，實施土地綜合整治和地力提升工程。在集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的過程中，算好集體經(jīng)濟組織所有土地賬、集體與農(nóng)戶收益賬、土地開發(fā)公司與孟樓鎮(zhèn)總體賬等三筆賬，以簽訂合同、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務部門鑒證、向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有權(quán)人備案等形式，界定各方權(quán)利、責任和義務，厘清利益關(guān)系。根據(jù)孟樓鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實際狀況，按照略高于全鎮(zhèn)平均畝收益的原則，市土地開發(fā)公司以每年每畝600元的標準集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。孟樓鎮(zhèn)鎮(zhèn)村干部，集中3周時間，深入到全鎮(zhèn)6l32戶家中，講解土地流轉(zhuǎn)的必要性，測算對比流轉(zhuǎn)前后的收益，調(diào)動農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性，引導群眾參與、支持土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在群眾自愿的前提下，簽訂流轉(zhuǎn)合同5966份，占全鎮(zhèn)總戶數(shù)的97%，流轉(zhuǎn)耕地面積5.6萬畝，占群眾確權(quán)面積5.7萬畝的98%。

三是扎實推進土地整理項目和地力提升工程。在集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，由鄧州市土地開發(fā)有限公司和省信托投資公司共同投資，在孟樓鎮(zhèn)全域?qū)嵤┩恋鼐C合整理項目，以方田為主，打破村組界限，在全鎮(zhèn)統(tǒng)籌配套溝、路、渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)，渠相通、水相連，旱能澆、澇能排”，改變“望天收”的局面。經(jīng)過集中整治，新增耕地l600畝，新增承包地5900畝。借助省農(nóng)村土地信托有限責任公司的資金、技術(shù)力量，實施地力提升工程，改良土壤，提高耕地等級，把孟樓鎮(zhèn)耕地從7至8等級全部提升為6等級。在水資源利用上，探索了水票制水資源交易，建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及水權(quán)交易體系，農(nóng)戶依法取得農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，以水票的形式予以確立；農(nóng)戶結(jié)余水量可在水權(quán)交易平臺以水票流轉(zhuǎn)的方式進行交易，在“公平效率兼顧、公平優(yōu)先”的原則下實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用。通過提升地力等級、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施，滿足經(jīng)營主體的個性化需求，提高“大方田”的市場競爭力，讓土地資源“資本化”，產(chǎn)生溢出效應，充分釋放土地資源的潛力。

四是實施土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)。把整理到位的土地在信息服務平臺上發(fā)布，推向市場，引進新型經(jīng)營主體，在保證不改變土地用途的前提下發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善和耕地等級提升后，每畝土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價格超過60O元，溢價收益、經(jīng)過整治的增量土地收益，由村集體和公司協(xié)議分成，形成農(nóng)戶、集體、經(jīng)營主體和公司四方共贏的局面。目前，優(yōu)選了35家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，基本完成全鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)工作，實現(xiàn)了“三權(quán)分置”。同時，在土地資源流動起來后，能夠統(tǒng)籌規(guī)劃全鎮(zhèn)村莊部局，逐步推進遷村并點，集中力量發(fā)展中心村，建設(shè)新農(nóng)村。

取得的成效

一是破解了制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的問題。通過土地集中整理實現(xiàn)了提升地力水平、規(guī)模成片成方、功能配套齊全、結(jié)構(gòu)區(qū)劃合理的目標后，就可以統(tǒng)籌考慮孟樓整個區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，對鎮(zhèn)域內(nèi)耕地進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，為落實今年一號文件精神找準了突破口。同時，通過與有資質(zhì)、有項目、有資金的省級專業(yè)機構(gòu)“聯(lián)姻”，實施市場化運作，破解了提高土地等級過程中最為關(guān)鍵的資金問題，確保了各方利益。這種土地“流轉(zhuǎn)—整理—再流轉(zhuǎn)”模式，有效、可復制，可在全市或更大范圍農(nóng)村地區(qū)推廣。

二是解放了農(nóng)村勞動力。在保證農(nóng)戶承包權(quán)不變的前提下，土地整理后提升了地力等級，農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)每畝土地年均可獲得約60O元收入，同時，農(nóng)戶還可受雇于經(jīng)營土地的企業(yè)和個人，在自己的流轉(zhuǎn)土地上打工，額外獲得勞務收入，這樣，一塊土地實現(xiàn)兩份收入，遠高于以前單一經(jīng)營收入水平，增收得到了保障，也拓寬了途徑。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)效益，一部分農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦吐殬I(yè)農(nóng)民，從事規(guī)模化經(jīng)營；一部分農(nóng)民可以成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人；更多的農(nóng)民從土地上解放出來，可以安心外出務工、經(jīng)商、在城市落戶，促進了農(nóng)民致富奔小康和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三是收到了良好的綜合效益。通過“三權(quán)分置”，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，政府在食品安全源頭管理、綠色農(nóng)業(yè)推廣等方面更加有序、便利；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從繁雜的事務中解脫出來，聚焦“一落實三服務兩保障”(落實好各項惠農(nóng)政策，服務好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、服務好基層基礎(chǔ)建設(shè)、服務好城鎮(zhèn)化，保障做好精準扶貧、保障做好社會管理綜合治理和信訪穩(wěn)定工作)職能落實，為基層群眾和新型經(jīng)營主體提供針對性服務，建設(shè)真正意義上的服務型政府。進行集中流轉(zhuǎn)，可以盤活村、組集體所有土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠以所有者的身份參與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配；通過土地整治，新增的耕地歸集體所有，由村集體發(fā)包或者置換為建設(shè)用地指標，收益歸村集體所有，壯大了集體組織經(jīng)濟，提高了村組集體興辦公益事業(yè)的能力，可以為孤寡老人、婦幼傷殘等弱勢群體提供妥善的安置，從而提升村級組織的凝聚力，有利于鞏固基層政權(quán)。同時，貧困人口可以獲得穩(wěn)定的土地收入來源，可以得到更多來自村集體的補助，推進扶貧攻堅工作有效開展。