齊海麗

[摘 要]美國(guó)富有強(qiáng)大的公民社會(huì)傳統(tǒng)，一直被認(rèn)為是社會(huì)組織活動(dòng)的溫床。在過(guò)去的30年間，美國(guó)的非營(yíng)利組織不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)量的突破，而且參與城市服務(wù)供給的領(lǐng)域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長(zhǎng)期性、制度性的互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)關(guān)系的形成既有思想基礎(chǔ)，也有歷史原因和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，并在實(shí)踐中形成了參與范圍廣、公法規(guī)則大量適用等特點(diǎn)。美國(guó)在長(zhǎng)期的制度實(shí)踐中所形成的政社競(jìng)爭(zhēng)性伙伴關(guān)系，對(duì)于正處于改革與發(fā)展過(guò)程中的中國(guó)而言具有很強(qiáng)的借鑒意義。相應(yīng)的，政府要加強(qiáng)合同管理，社會(huì)組織要強(qiáng)化自身能力建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 公共服務(wù) 合作治理 美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

一、美國(guó)政社的競(jìng)爭(zhēng)性伙伴關(guān)系的制度安排

美國(guó)富有強(qiáng)大的公民社會(huì)傳統(tǒng)，一直被認(rèn)為是社會(huì)組織活動(dòng)的溫床。在美國(guó)，政府的角色被描述為“在分散多元的體系中將不同的利益整合起來(lái)”。在過(guò)去的30年間，美國(guó)的非營(yíng)利組織不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)量的突破，而且參與服務(wù)供給的領(lǐng)域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長(zhǎng)期性、制度性的互動(dòng)關(guān)系。這種參與服務(wù)的實(shí)踐探索可以追溯到20世紀(jì)60年代末70年代初，當(dāng)時(shí)面對(duì)公眾服務(wù)需求的不斷擴(kuò)大，政府開(kāi)支的急速膨脹以及政府服務(wù)低效等問(wèn)題，改革公共服務(wù)體制迫在眉睫，公共服務(wù)合同外包和“第三方治理”等成為醫(yī)治這些痼疾的良方。

由于政府本身存在壟斷性和官僚組織的自利性，導(dǎo)致政府部門(mén)所掌握的信息不完全，提供服務(wù)的能力有限，所以政府部門(mén)無(wú)法通過(guò)宏觀調(diào)控這只“有形的手”將資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。大城市社區(qū)包含了多種多樣的政府結(jié)構(gòu)，而各個(gè)社區(qū)的結(jié)構(gòu)迥異，難以用統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來(lái)確保大城市社區(qū)的公共服務(wù)供給。各種因素的相互影響，造就了現(xiàn)代美國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制的多樣化。政府面臨著諸多挑戰(zhàn)：老齡化以及隨之而來(lái)的家庭結(jié)構(gòu)的變遷重壓著青年人的肩膀，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題威脅著人們的健康，醫(yī)療保障制度處于危機(jī)狀態(tài)之中，政府已經(jīng)無(wú)法通過(guò)提高稅收和增加開(kāi)支來(lái)解決這些問(wèn)題，政府更無(wú)力全部承接起城市公共服務(wù)供給的重任，因此運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題就成為政府的理性選擇。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)政府在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了較大的戰(zhàn)略調(diào)整，即政府一反以往敵視企業(yè)和第三部門(mén)的態(tài)度，開(kāi)始鼓勵(lì)營(yíng)利性企業(yè)與民間非營(yíng)利組織展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，共同參與提供社會(huì)服務(wù)，從而使公私部門(mén)關(guān)系出現(xiàn)了一個(gè)重要的趨勢(shì)，逐漸在政府和非營(yíng)利組織之間形成一種競(jìng)爭(zhēng)性的伙伴關(guān)系。到了20世紀(jì)90年代，美國(guó)政府、企業(yè)與社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出“三足鼎立”之勢(shì)，彼此依賴的程度逐步加深。城市服務(wù)不是簡(jiǎn)單地由公民提出要求并由公務(wù)員提供服務(wù)，相反，這些服務(wù)是源于消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的復(fù)雜關(guān)系，這些復(fù)雜關(guān)系協(xié)調(diào)著服務(wù)的需求和供給。對(duì)這些關(guān)系的傳統(tǒng)看法體現(xiàn)在（見(jiàn)圖1），其中有四種類型的參與者：公民（即消費(fèi)者）、公共官員、行政主管、基層官員，每一類參與者都分配有一定的任務(wù)[1]。

二、社會(huì)組織參與服務(wù)供給的動(dòng)因

（一）美國(guó)人結(jié)社傳統(tǒng)與追求效率的價(jià)值觀為政社合作奠定了思想基礎(chǔ)

美國(guó)是一個(gè)崇尚自由、愛(ài)好民主的國(guó)度。美國(guó)人拒絕參與那些他們認(rèn)為是政治的公共生活，但樂(lè)于參與那些為自己解決問(wèn)題的社會(huì)活動(dòng)。而美國(guó)人這種傳統(tǒng)的闡釋，最早是由法國(guó)人的托克維爾提出來(lái)的。托克維爾通過(guò)自己在美國(guó)的生活經(jīng)歷，以《論美國(guó)的民主》上下兩卷書(shū)向世人展示了美國(guó)人的結(jié)社傳統(tǒng)。在他看來(lái)，結(jié)社是一門(mén)學(xué)問(wèn)，這門(mén)學(xué)問(wèn)的重要性不言而喻。而美國(guó)人對(duì)結(jié)社權(quán)以及參與權(quán)的尊重，則成為美國(guó)民主的核心議題。到了20世紀(jì)，對(duì)這種參與權(quán)的關(guān)注則呈現(xiàn)了另一種發(fā)展模式。因出版了《變革社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)而聲譽(yù)全球的美國(guó)學(xué)者亨廷頓，也較早對(duì)美國(guó)的民主參與模式給予關(guān)注。在其另一本力作《難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與》中，他通過(guò)分析美國(guó)特色的政治參與模式來(lái)闡釋該國(guó)公民的政治參與熱情和傳統(tǒng)。為了更好地闡釋發(fā)展與政治參與的關(guān)系，作者分析了盛行于20世紀(jì)50、60年代的以美國(guó)為代表的自由模式。當(dāng)然，作者也指出在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，除了美國(guó)，很少有國(guó)家接近這種模式。因而到了20世紀(jì)60、70年代，隨著美國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化與市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，研究學(xué)者則將關(guān)注點(diǎn)放在了如何尋求平衡政府與社會(huì)關(guān)系上來(lái)，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)和政府部門(mén)的價(jià)值取向是不同的，他們希望建立起一個(gè)權(quán)衡目標(biāo)的機(jī)制，并運(yùn)用這個(gè)系統(tǒng)來(lái)確認(rèn)共同目標(biāo)。這樣，政府和代理機(jī)構(gòu)在處理政府事務(wù)上就更一致了[2]。在美國(guó)，人民擁有較大的主權(quán)，政策反映了他們的意愿。美國(guó)的決策體制也為公民提供了更多的機(jī)會(huì)，使公民更多地參與政府決策而非僅僅參與選舉活動(dòng)，從而為促進(jìn)美國(guó)公民的自我管理過(guò)程做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）低效率的公共服務(wù)供給模式為兩者合作創(chuàng)造了契機(jī)

在20世紀(jì)越來(lái)越明顯的情況是，官僚制度是政府的主要決策者。政策的制定者和官僚等級(jí)最頂端的執(zhí)行者在病態(tài)的官僚體制中總是通過(guò)宣傳規(guī)章來(lái)實(shí)行控制。與之相伴而生的則是官僚體制運(yùn)行效率每況愈下，日漸為公眾所不能容忍。官僚機(jī)構(gòu)缺乏能力，效率低下、不負(fù)責(zé)任、頑固不化，導(dǎo)致其缺乏市場(chǎng)開(kāi)拓精神，沒(méi)有動(dòng)力促動(dòng)其成員尋求方法削減成本、增加產(chǎn)出，真正為公眾提供切實(shí)所需的服務(wù)。對(duì)于官僚個(gè)體來(lái)說(shuō)，個(gè)人工資所得并不是他們?nèi)粘Ｊ杖氲闹饕獊?lái)源，他們的收入更多的是來(lái)自于非法的財(cái)物侵吞。官僚總是可以找到理由來(lái)要求獲取更多的利益，從而導(dǎo)致政府預(yù)算不斷膨脹，經(jīng)濟(jì)效率在官僚的工作中被忽視乃至拋棄，并且政府作為公共服務(wù)提供中的壟斷者，沒(méi)有其他的競(jìng)爭(zhēng)者可以給它施加壓力，因此政府在工作過(guò)程中缺乏提高效率的動(dòng)機(jī)。那么對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，需要考慮的就只剩下如何擴(kuò)展自己的利益和滿足哪些重要選民的利益了?？偟膩?lái)說(shuō)，政府所面臨的問(wèn)題有兩方面特征，首先，這些問(wèn)題沒(méi)有確定的性質(zhì)，任何一個(gè)地方、任何一件事情，任何一個(gè)人都會(huì)發(fā)生改變；其次，這些問(wèn)題并不能通過(guò)市場(chǎng)基于自身利益的一種調(diào)節(jié)而發(fā)生改變，也就是說(shuō)必須有組織地針對(duì)這些問(wèn)題開(kāi)展活動(dòng)，這些活動(dòng)至少包括：（1）統(tǒng)一的至少是合作的公共行動(dòng)；（2）議會(huì)必須成為后盾；（3）充足的資金可供調(diào)配；（4）打持久戰(zhàn)的決心[3]。endprint

三、社會(huì)組織參與服務(wù)供給的特點(diǎn)

（一）社會(huì)組織參與的范圍廣， 涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目多

美國(guó)一直以來(lái)就有社會(huì)組織提供公共服務(wù)的歷史傳統(tǒng)，在老年人服務(wù)、兒童托管、衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域，社會(huì)組織發(fā)揮著重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這些領(lǐng)域中，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)占到一半以上。同時(shí)，非營(yíng)利組織還是家庭服務(wù)、精神健康、兒童服務(wù)服務(wù)、殘疾人服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)、文化與藝術(shù)服務(wù)等公共服務(wù)的主要提供者。美國(guó)的公共機(jī)構(gòu)自從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始精簡(jiǎn)，官僚機(jī)構(gòu)的很多事情都不是自己完成的，而是依靠授權(quán)和委托等方式由其他行為主體來(lái)完成的。非營(yíng)利組織在公共行動(dòng)中承擔(dān)重要責(zé)任，也成為美國(guó)行政執(zhí)行的另一大特點(diǎn)。也正是在這一過(guò)程中，非營(yíng)利組織得到了鍛煉和發(fā)展，日益發(fā)展成為一支重要的力量。美國(guó)的社會(huì)組織成熟得益于政府對(duì)非營(yíng)利組織參與服務(wù)供給的財(cái)政支持。美國(guó)有嚴(yán)格的財(cái)政補(bǔ)貼制度，很多美國(guó)非營(yíng)利組織都將向公眾提交稅收申報(bào)材料作為組織自身的義務(wù)，這些材料中主要涉及的是非營(yíng)利組織在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中所繳納的各項(xiàng)費(fèi)用，通常以光盤(pán)或者書(shū)面的形式出現(xiàn)。以美國(guó)的雷斯頓社區(qū)協(xié)會(huì)為例，該社區(qū)位于美國(guó)弗吉尼亞州北部，這是擁有一定的商業(yè)區(qū)和家庭所有者的協(xié)會(huì)，社區(qū)內(nèi)的土地等共同財(cái)產(chǎn)都是由協(xié)會(huì)所有，該協(xié)會(huì)社會(huì)責(zé)任感很強(qiáng)，承擔(dān)著改善社區(qū)居民環(huán)境和提高居民娛樂(lè)休閑的重任，而且這些公共物品與服務(wù)的供給并沒(méi)有得到公共部門(mén)的資金支持。

美國(guó)的非營(yíng)利組織參與服務(wù)供給的范圍非常廣泛，甚至監(jiān)獄都實(shí)行了民營(yíng)化，而專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)也在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮了重要的作用。美國(guó)矯正協(xié)會(huì)可以追溯到1870年，是專業(yè)人員的組織，行使著大量可以影響矯正政策的職能，包括人員培訓(xùn)以及行政機(jī)關(guān)與項(xiàng)目的鑒證。縱貫其整個(gè)歷史，美國(guó)矯正協(xié)會(huì)已經(jīng)通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)與促進(jìn)諸如康復(fù)等漸進(jìn)性改革，在獄政方面培養(yǎng)了專業(yè)精神。實(shí)際上，美國(guó)矯正協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)幾乎支配著監(jiān)獄運(yùn)作所有的方面，遵守美國(guó)矯正協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)可以作為政府與私人公司簽訂合同的標(biāo)準(zhǔn)，矯正協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)帶來(lái)其他方面的重要收益。例如，聯(lián)邦矯正鑒證委員會(huì)就要求鑒證要符合美國(guó)矯正協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，這反過(guò)來(lái)有助于私人公司吸引投資者。在1960年代與1970年代監(jiān)獄改革的情形中，美國(guó)矯正協(xié)會(huì)的指南變成了聯(lián)邦法院的“主要參考”，因而實(shí)際上確立矯正標(biāo)準(zhǔn)的是美國(guó)矯正協(xié)會(huì)而非政府機(jī)關(guān)[4]。

（二）社會(huì)組織的參與行為中公法規(guī)則的大量適用

合同在本質(zhì)上就是一個(gè)法律過(guò)程。美國(guó)是個(gè)依法治理的憲政共和國(guó)，合同決定是一個(gè)政治過(guò)程。這一過(guò)程從憲法開(kāi)始往下，通過(guò)立法過(guò)程和行政機(jī)構(gòu)一直到作出合同決定和管理合同這一層次。這一過(guò)程是受到被總稱為公法的憲法、法令、行政令、條約、規(guī)章以及司法先例的約束的[5]。憲法的可執(zhí)行性是維持這一體制的基礎(chǔ)，在這種體制中，所有政府權(quán)力的實(shí)施都要受到限制。立法、行政和司法權(quán)的聯(lián)合行使，向來(lái)意味著在各獨(dú)立的權(quán)力之間存在一種無(wú)中心的協(xié)作，這些獨(dú)立權(quán)力是根據(jù)明確表述或隱含的憲法準(zhǔn)則進(jìn)行協(xié)同行動(dòng)。聯(lián)邦政府往往想將權(quán)力延伸至涉及幾個(gè)州的共同事務(wù)上，但是各州也想在繼續(xù)遵循憲法基本原則的前提下，在涉及自己內(nèi)部事務(wù)的方面保持自治。因此，美國(guó)的政府體制在很大程度上依賴權(quán)力的非集中化，在這種體制下，關(guān)系的協(xié)調(diào)是通過(guò)同等地位的權(quán)力間的協(xié)作，而不是由一個(gè)突出的單一權(quán)力中心的主宰來(lái)實(shí)現(xiàn)的。突出的元素是存在的，但總是受到約束。公共合同是作為公共法律結(jié)構(gòu)中的一部分發(fā)揮功用的法律工具，因此，理解公共合同管理的公法基礎(chǔ)是很重要的。每項(xiàng)合同本身對(duì)合同雙方來(lái)說(shuō)是套有約束力的規(guī)則，任何一方都可以實(shí)施強(qiáng)制力，而不像大多數(shù)行政規(guī)則一樣，把強(qiáng)制的權(quán)限交給了有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，許多聯(lián)邦和州的法令也在管制公共合同的簽訂和管理。有效的公共合同管理，既需要理解和恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公法，也需要發(fā)達(dá)的管理技術(shù)。對(duì)公法作用的尊重并不意味著偏好更多的法律偏好和限制。美國(guó)憲法中制定了很多關(guān)于實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生的問(wèn)題的條款，這些條款產(chǎn)生了很多我們今天發(fā)現(xiàn)的當(dāng)代公共合同運(yùn)作的特征，它們同時(shí)為合同的使用提供了邊界，并形成了許多政府在其中從業(yè)的產(chǎn)業(yè)輪廓[6]。規(guī)則的關(guān)鍵特征包括：由專業(yè)行政部門(mén)制定，明確而清晰地闡述了僅限于委托立法的法律與政策的含義，盡管范圍或?qū)捇蛘?，但總關(guān)系到塑造未來(lái)情境。規(guī)則制定是美國(guó)人對(duì)政府提出要求的直接后果，法令與規(guī)則相互依賴，法令為規(guī)則提供法律權(quán)威及其制定的各種過(guò)程；規(guī)則則為法令提供切實(shí)的技術(shù)細(xì)節(jié)，而且規(guī)則制定具有適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的能力，這一點(diǎn)正是法律本身所缺少的[7]。

（三）規(guī)范化的治理機(jī)制

美國(guó)公共服務(wù)合同制管理一般經(jīng)由三個(gè)階段，第一階段：明確服務(wù)供給需求。主要是政府機(jī)關(guān)及相關(guān)部分，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和財(cái)政狀況提出自己所需物品或服務(wù)，并對(duì)所需物品或服務(wù)做出詳細(xì)說(shuō)明，然后制定相應(yīng)的供給規(guī)劃。第二階段：制定服務(wù)外包的預(yù)算。服務(wù)供給是選擇自我生產(chǎn)還是服務(wù)外包，關(guān)鍵在于政府對(duì)這兩種選擇所做的成本分析。在對(duì)兩種方式進(jìn)行對(duì)比之后，服務(wù)外包的決策隨之產(chǎn)生。接下來(lái)的工作就是做好預(yù)算工作，以保證公共服務(wù)供給。第三階段：簽訂采購(gòu)合同。根據(jù)采購(gòu)是否通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)等不同情況，政府通過(guò)招標(biāo)方式向營(yíng)利組織與非營(yíng)利部門(mén)發(fā)布招標(biāo)廣告，在有效應(yīng)、回應(yīng)性等標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)衡下，選擇最佳的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，簽訂合同。第四階段：執(zhí)行采購(gòu)合同。采取必要的措施，督促賣(mài)方履行合同，在質(zhì)量、數(shù)量、性能及交貨期等方面達(dá)到合同要求。另外，美國(guó)采購(gòu)制度允許未中標(biāo)的報(bào)價(jià)方或者簽約人對(duì)于政府不合理的行為提出抗議，由中立的第三方（即仲裁機(jī)構(gòu)）聽(tīng)取抗議并做出裁決。一般合同糾紛分為投標(biāo)抗議和合同索賠兩類，美國(guó)公共服務(wù)外包經(jīng)歷了由“設(shè)計(jì)型”向“績(jī)效型”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。后一種外包形式，是在20世紀(jì)90年代公共行政的新公共管理理念取得主導(dǎo)地位后出現(xiàn)的?；诳?jī)效的外包形式長(zhǎng)期應(yīng)用于政府服務(wù)中，就像高速路養(yǎng)路費(fèi)和固體廢物管理一樣，越來(lái)越受到州公共事業(yè)部門(mén)的青睞。因?yàn)槌３Ｊ芾в诳?jī)效下降、成本上升或者兩者兼而出現(xiàn)，這些部門(mén)想只支付結(jié)果，而不支付活動(dòng)。支付費(fèi)用的數(shù)量和付費(fèi)時(shí)間、服務(wù)者受到的激勵(lì)和困擾的程度、服務(wù)者提交進(jìn)程報(bào)告的頻率，以及服務(wù)提供者在制定績(jī)效指標(biāo)過(guò)程中的參與程度，都將影響績(jī)效型外包的模式。設(shè)計(jì)合同力圖規(guī)制服務(wù)提供者的行為，其依據(jù)的理論是，只有提供服務(wù)的一條佳徑。這一合同的特點(diǎn)是：為投入和過(guò)程付費(fèi)，容易造成政府與社會(huì)組織之間的敵對(duì)關(guān)系[8]。endprint

（四）政府將非營(yíng)利組織視為公共服務(wù)供給的重要合作伙伴

美國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系相當(dāng)密切，政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，美國(guó)不僅主動(dòng)從一些公共服務(wù)領(lǐng)域中退出，而且還為非營(yíng)利組織在這些領(lǐng)域中更好地發(fā)揮作用提供強(qiáng)有力的資金支持和政策扶持。在這個(gè)過(guò)程中，一個(gè)重要的政府-非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系形成了，用于處理國(guó)家的社會(huì)服務(wù)需求。這種關(guān)系可以通過(guò)非營(yíng)利組織參與人類服務(wù)得到的政府財(cái)政支持得到論證。美國(guó)非營(yíng)利組織在社會(huì)公共服務(wù)的供給方面享有很大的決策權(quán)和自治權(quán)，在社會(huì)項(xiàng)目管理方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。

四、美國(guó)城市公共服務(wù)供給中的政社合作的經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家政社合作供給公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)表明，合作生產(chǎn)充分利用了機(jī)制，并且發(fā)揮了社會(huì)組織的資源優(yōu)勢(shì)，有助于提升政府管理效率、提高經(jīng)濟(jì)利益，具有潛在的社會(huì)效益。上述各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)和政治制度等都存在很大差異，因此社會(huì)組織參與城市治理的模式選擇也不盡相同。從這些國(guó)家和地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中可以看出，一個(gè)國(guó)家在不同社區(qū)治理的時(shí)期和階段所采取的形式、內(nèi)容以及模式都應(yīng)與當(dāng)時(shí)社會(huì)所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化傳統(tǒng)等現(xiàn)實(shí)環(huán)境密切相關(guān)。目前，中國(guó)政府正處于市場(chǎng)化進(jìn)程中，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)供給的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于深化我國(guó)公共服務(wù)改革具有非常重要的借鑒意義。

（一）多元主體共治成為公共服務(wù)供給的主流趨勢(shì)

人類在解決各種發(fā)展問(wèn)題的制度選擇中，政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織是最為常用的三種組織形式。公共部門(mén)通常被期望不能出錯(cuò)，至少公眾是這樣認(rèn)為的，部分原因是納稅人期望政府應(yīng)對(duì)他們的錢(qián)負(fù)責(zé)。另外，公共部門(mén)也常被期望要關(guān)心公民的權(quán)利，而不應(yīng)僅僅關(guān)心經(jīng)濟(jì)事務(wù)?；谝陨弦约捌渌矫娴睦碛?，公共部門(mén)的行政官員和民選代表都發(fā)現(xiàn)承認(rèn)錯(cuò)誤是不會(huì)受到歡迎的，因此他們都試圖尋找將錯(cuò)誤減少到最低限度或拒絕承認(rèn)的方法。許多傳統(tǒng)的、確認(rèn)責(zé)任的方法有助于發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤所在，但這些傳統(tǒng)的方法卻不能有效地防止將來(lái)繼續(xù)出錯(cuò)。但每一種組織形式都有自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，為此，通過(guò)運(yùn)用“第三方治理”實(shí)現(xiàn)優(yōu)劣互補(bǔ)，是加大公共服務(wù)供給數(shù)量、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的有效選擇。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起國(guó)家，美國(guó)和英國(guó)等國(guó)家都是公共服務(wù)市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的國(guó)家，雖然在美國(guó)的最近幾年的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了逆向合同承包上升的發(fā)展趨勢(shì)，但合同外包等民營(yíng)化的改革路徑，仍然在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中發(fā)揮了不可替代的作用。相比較而言，中國(guó)政府以前在公共服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)嵭小按蟀髷垺保鐣?huì)組織的發(fā)展空間受到了擠壓，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)建設(shè)能力的提升，使得社會(huì)組織獲得了發(fā)展的春天。社會(huì)組織的興起已成為社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，政社合作是解決雙方?jīng)_突的方法，它使得政府與社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)資源的最大效用。這種關(guān)系引入的關(guān)鍵是信任、承諾和共同愿景。信任對(duì)于信心和鼓勵(lì)思想交流至關(guān)重要；承諾允許技術(shù)和方法上的共同改善；共同愿景的實(shí)現(xiàn)，取決于雙方在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)達(dá)成一致。一個(gè)成功的伙伴關(guān)系的標(biāo)志是公開(kāi)、創(chuàng)新、公平、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及通過(guò)解決問(wèn)題來(lái)消除矛盾。

（二）政府要加強(qiáng)合同管理能力

在私人主體在治理的每一個(gè)領(lǐng)域都舉足輕重的時(shí)代，契約既是至關(guān)重要的行政政策工具，也是責(zé)任性的潛在源泉。政社合作不會(huì)自動(dòng)管理自己，在合作供給的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和尋租風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，為此政府需要對(duì)契約合同進(jìn)行管理，規(guī)避在管理中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。哈佛學(xué)者Steven Kelman提出了“戰(zhàn)略合同制”，并將合同管理者應(yīng)該具備的能力總結(jié)為以下幾點(diǎn)： 制定戰(zhàn)略和設(shè)定目標(biāo)；激勵(lì)合同承包商以飽滿的熱情和公共目的為宗旨開(kāi)展工作；績(jī)效管理；在合同承包商和終極使用者之間進(jìn)行橫向管理；與上級(jí)機(jī)構(gòu)之間的縱向管理；管理同外部環(huán)境的關(guān)系，包括參加專業(yè)會(huì)議等[5]。服務(wù)供給契約與政府傳統(tǒng)的采購(gòu)商品合同還存在很多不一樣的地方，傳統(tǒng)的產(chǎn)品采購(gòu)模式中由高度專業(yè)性的契約設(shè)計(jì)組成，在這一張合同中，包括對(duì)合同執(zhí)行細(xì)節(jié)的詳細(xì)說(shuō)明、精細(xì)的執(zhí)行程序以及正式的行政監(jiān)督，因?yàn)閷?duì)于有形的產(chǎn)品而言，這些工作執(zhí)行起來(lái)難度不大，而對(duì)于無(wú)形的服務(wù)而言，這種采購(gòu)模式的適用性就顯得極為有限。因?yàn)檫@種不同類型的合同參與者和合同參與類型，考慮政府的合同管理能力進(jìn)而迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)是至關(guān)重要的。事實(shí)上，沒(méi)有哪一個(gè)政府能聲稱自己已經(jīng)具備了足夠的合同管理能力。以信息溝通能力為例，在美國(guó)這樣一下高度復(fù)雜和技術(shù)導(dǎo)向的社會(huì)中，控制信息的人最容易執(zhí)掌權(quán)力。現(xiàn)代信息社會(huì)中，溝通不利是導(dǎo)致合同制治理失敗的一個(gè)原因。當(dāng)公共服務(wù)供給由傳統(tǒng)的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤獍畷r(shí)，溝通渠道的匱乏可能會(huì)嚴(yán)重干擾信息和思想的流動(dòng)，這樣既會(huì)導(dǎo)致服務(wù)運(yùn)行體制不暢，也可能會(huì)帶來(lái)服務(wù)目標(biāo)的混亂和公眾價(jià)值期望的降低。當(dāng)決策者在開(kāi)始進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程之前，如果考慮到了溝通策略，對(duì)于政府是很有幫助的，特別是當(dāng)購(gòu)買(mǎi)者與生產(chǎn)者（或者是合同的伙伴們）關(guān)系不好的時(shí)候，溝通技能就顯得更為重要。在絕大多數(shù)情況下，合同制并非微不足道，它會(huì)對(duì)周?chē)娜后w產(chǎn)生影響。為此，公共管理者需要有一個(gè)清晰無(wú)誤的溝通策略，以使得合同制的含義能被表達(dá)出來(lái)。這種溝通策略還要貫穿于合同管理過(guò)程的始終，此種健康、有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制形成的關(guān)鍵在于四個(gè)行為主體明確自身的角色定位，并且重視與其他行為主體的互動(dòng)關(guān)系，在合作中尋求協(xié)調(diào)。因?yàn)檎c社會(huì)組織存在著多樣性，合作要求建立某種正式的溝通和決策方式來(lái)把這兩個(gè)部門(mén)之間，以及各組成部門(mén)之間的信息流動(dòng)系統(tǒng)化?，F(xiàn)在公共部門(mén)和私人部門(mén)在這些問(wèn)題上的思考是分離的，這種狀況需要改變，需要更為清楚地認(rèn)識(shí)到實(shí)際存在的混合經(jīng)濟(jì)。而這并不是建議創(chuàng)造單一的、綜合性的公共-私人部門(mén)規(guī)劃和決策方式來(lái)確定所有的地方性資金有效考慮的事情和有關(guān)決策，這種發(fā)展會(huì)遭到各方的抵制，事實(shí)確實(shí)如此。但在絕大多數(shù)地方一些“不相干的事實(shí)”和混亂狀況之間，存在充足的空間來(lái)進(jìn)行信息分享與合作，提高資源的使用效率，并可能有助于達(dá)成富有成效的合作。endprint

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)

政社合作供給公共服務(wù)，不僅取決于政府管理理念的變遷、管理手段的更新，還在一定程度上依賴于購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的承接能力。如果社會(huì)組織沒(méi)有能力承接政府外包出去的服務(wù)，無(wú)疑會(huì)對(duì)購(gòu)買(mǎi)效果產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，帶來(lái)巨大的損失。事實(shí)上，政府會(huì)選擇什么樣的社會(huì)組織作為合作對(duì)象，不僅取決于政府的政策選擇，還在很大程度上依賴于社會(huì)組織的能力。作為公共服務(wù)供給的當(dāng)然行為主體，政府之所以飽受批評(píng)，原因就在于官僚主義帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)缺乏和服務(wù)供給的低效率，這也是政府選擇政社合作而非直接生產(chǎn)的原因。政府之外的市場(chǎng)組織和社會(huì)組織成為公共服務(wù)供給的合作伙伴，一個(gè)必要條件就是這些組織之間通過(guò)充分的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的提高。如果這些組織通過(guò)內(nèi)部指定的方式參與到服務(wù)供給中來(lái)，這種購(gòu)買(mǎi)就失去了原有的價(jià)值和意義，購(gòu)買(mǎi)行為就流于形式了。西方國(guó)家的治理變革歷程表明，政府選擇社會(huì)組織作為公共服務(wù)供給的伙伴，既是由于兩者有共同的目標(biāo)追求，更是由于社會(huì)組織與企業(yè)組織、社會(huì)組織之間通過(guò)充分的競(jìng)爭(zhēng)能夠?qū)崿F(xiàn)效率的提升。競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)組織活力和提升組織效率的有效途徑，雖然社會(huì)組織以公益為目的，不追求利潤(rùn)，但這并不代表社會(huì)組織可以沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐。國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以說(shuō)明，政府財(cái)政支持體系的缺位，大批營(yíng)利性組織向公益領(lǐng)域的逐步滲透，非營(yíng)利組織迅速的發(fā)展，使得非營(yíng)利組織的資源獲取難度系數(shù)加大。在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中， 不僅存在非營(yíng)利組織間的競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)出現(xiàn)非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)被非營(yíng)利組織管理者視為追求組織目標(biāo)和使命的主要方式和手段。庫(kù)珀曾以美國(guó)西南部的某個(gè)州的項(xiàng)目管理合同為例，說(shuō)明美國(guó)的非營(yíng)利組織在參與政府招標(biāo)合同中的競(jìng)爭(zhēng)性。該項(xiàng)目數(shù)額高達(dá)每年6億美元，而且是一項(xiàng)執(zhí)行聯(lián)邦社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新的立法新項(xiàng)目，因此是一個(gè)頗具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力的項(xiàng)目，在政府的標(biāo)書(shū)發(fā)出后，既有來(lái)自企業(yè)的低標(biāo)的，也有來(lái)自長(zhǎng)期從事社會(huì)性服務(wù)的非營(yíng)利組織的高標(biāo)的，而且在投標(biāo)者中還有兩家非營(yíng)利組織，這兩家組織各具特色，居于末位之上的投標(biāo)者是一個(gè)著名的非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)驗(yàn)豐富，而且了解居民的需求；另一家標(biāo)的第二的投標(biāo)者，則是一個(gè)活躍的全國(guó)性倡導(dǎo)集團(tuán)。這個(gè)案例說(shuō)明，美國(guó)的政府給予了非營(yíng)利組織競(jìng)標(biāo)的機(jī)會(huì)，而該國(guó)的非營(yíng)利組織也注重加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，并最終在政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中脫穎而出。

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American Experience and Revelation of Social Organizations

Participating in the Supply of Urban Public Service

Qi Haili

（School of Humanities， Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，China）

[Abstract]The United States has a strong tradition of civil society. It has long been considered a best place for social organizations. Over the past 30 years， non-profit organizations in the United States have not only achieved a breakthrough in terms of quantity， but also widened the scope of participating in the supply of urban services， and it has established long-term and institutional interactive relationship with the government. The formation of this interactive relationship has both ideological foundation and historical reason and practical motivation. In practice， it has formed the characteristics of wide participation scope and wide application of public law rules. The political & social competitive partnership formed by the United States in the long-term system practice has very strong reference significance for China in the process of reform and development. The government should strengthen the contract management ability， and social organizations should strengthen their capacity.

[Key words]social organizations； public service； governing by contract； American experienceendprint