南方周末記者 譚暢 南方周末實(shí)習(xí)生 鄭可書 闞純裕

刑訴法規(guī)定檢察院可向偵查機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查，但監(jiān)察委員會不是偵查機(jī)關(guān)，“目前是個盲點(diǎn)，（法律上）沒有退回補(bǔ)充調(diào)查這個概念。如果國家監(jiān)察法不加以規(guī)定，意味著不能退回?！?/p>

有人認(rèn)為，留置不是司法措施，律師介入的必要性不大。一些刑訴法學(xué)者則擔(dān)心，留置期長達(dá)數(shù)月，不排除發(fā)生非法證據(jù)采集的可能性。

山西運(yùn)城：要強(qiáng)化配合意識，認(rèn)真審理好監(jiān)委偵辦起訴的每一起案件；各縣受理監(jiān)委查辦起訴到法院第一案的審理，由副院長擔(dān)任審判長；非法證據(jù)的排除要謹(jǐn)慎、要報告。

南方周末記者 譚暢

南方周末實(shí)習(xí)生 鄭可書 闞純裕

“兩規(guī)”，反貪局……人們熟知的這些詞，或?qū)⒔Y(jié)束歷史使命。取而代之的是，一種叫做“留置”的新措施，一個叫做“監(jiān)察委員會”的新機(jī)構(gòu)。

時間表明確排下：在今年底明年初召開的省、市、縣人民代表大會，產(chǎn)生地方三級監(jiān)察委員會；在明年的十三屆全國人大一次會議，審議通過國家監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會。

2017年10月31日，關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定草案，在十二屆全國人大常委會第三十次會議接受審議。草案對監(jiān)察委員會設(shè)立及其產(chǎn)生，職權(quán)和措施等作出規(guī)定，與去年人大授權(quán)三地試點(diǎn)的內(nèi)容基本一致。

過去的一年里，監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三地完成了試點(diǎn)任務(wù)。從先行一步的地方，或可看出未來監(jiān)察委員會（簡稱“監(jiān)委”）的基本形態(tài)。

反貪局并入監(jiān)委部分檢察官變監(jiān)察官

“我是浙江省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任——叫監(jiān)察委員會主任，大家可能覺得這是個新概念?！?0月19日，在十九大浙江代表團(tuán)的開放日上，劉建超做了一個別致的自我介紹。浙江省委書記車俊補(bǔ)充說，“全國現(xiàn)在有這樣稱謂的只有三個人”。

2017年1月22日起，杭州市省府路8號院大門加掛了一塊牌子——“浙江省監(jiān)察委員會”，與省委、省政府、省紀(jì)委牌子并排。春節(jié)后，浙江省人民檢察院門前，反貪局和反瀆職侵權(quán)局兩塊牌子被摘下。

改革前，紀(jì)檢部門的主要監(jiān)督對象是黨員干部。整合了反腐力量的監(jiān)察委員會，意在對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。

劉建超這樣告訴中外記者，監(jiān)察委員會是“中國的反腐敗委員會”。

根據(jù)2016年11月中央確定的試點(diǎn)方案，政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能，整合至監(jiān)委；監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公。

監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局，本與紀(jì)委合署辦公。調(diào)整動作最大的是檢察院。

北京市檢察院副檢察長甄貞在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，2016年上半年，反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防處、大要案指揮中心等部門，剛剛被整合成五個全新的職務(wù)犯罪偵查部門，集中配備了“精兵強(qiáng)將”。司法體制改革推進(jìn)之時，監(jiān)察體制改革疊加而來。檢察院原有刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督三大職能，其中的職務(wù)犯罪偵查職能部門，全部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委。

湘潭大學(xué)反腐敗司法研究基地主任吳建雄曾估算，需轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委的人員數(shù)量大概占一個檢察院的五分之一左右，擴(kuò)大到全國層面，就是五萬人左右。

轉(zhuǎn)隸后，紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行內(nèi)部整合。

北京市紀(jì)委原有23個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，檢察院劃轉(zhuǎn)10個機(jī)構(gòu)。市監(jiān)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)撤并重組為29個。

作為主要業(yè)務(wù)部門，17個紀(jì)檢監(jiān)察室被分成三類：8個負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督工作；8個負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)審查，對違紀(jì)違法行為進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查，一案一查，沒有固定的聯(lián)系地區(qū)和部門；還有1個專門負(fù)責(zé)追逃追贓和防逃工作。

山西省監(jiān)委有21個內(nèi)設(shè)職能部門，包括10個紀(jì)檢監(jiān)察室，同樣按監(jiān)督、審查功能分設(shè)，部門數(shù)比為8∶2。

2017年3月，在轉(zhuǎn)隸組建工作完成后，北京市紀(jì)委監(jiān)委開了一次全體干部大會，宣布內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備方案，四百多名機(jī)關(guān)干部的名字被逐一宣讀。

這些人員，無論來自紀(jì)委還是檢察院，將來都會有全新的身份。

北京市紀(jì)委書記、監(jiān)委主任張碩輔說，北京要探索建立監(jiān)察官制度。浙江省明確，監(jiān)委全部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員將納入監(jiān)察官的適用范圍，并探索建立與監(jiān)察官等級序列配套的相關(guān)制度。

執(zhí)法+執(zhí)紀(jì)調(diào)查≠偵查

監(jiān)委成立后，各試點(diǎn)地區(qū)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)均把意識轉(zhuǎn)變作為重點(diǎn)。原檢察院人員要學(xué)黨紀(jì)，原紀(jì)委人員要學(xué)法律。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》引述一位檢察院轉(zhuǎn)隸干部的話：以前更多從法律角度考慮問題，處理的標(biāo)準(zhǔn)就是罪與非罪；現(xiàn)在既要執(zhí)法，又要執(zhí)紀(jì)，不僅要關(guān)注職務(wù)犯罪，更要增強(qiáng)黨章和黨紀(jì)意識。

在過去，紀(jì)委的首要任務(wù)是查處違紀(jì)案件；發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索移送檢察院處理。進(jìn)入司法程序后，即使紀(jì)委的調(diào)查較為深入，檢察院還得先立案偵查，再審查起訴。

這些交叉重復(fù)的過程，源于法律的要求——作為非偵查機(jī)關(guān)，紀(jì)委調(diào)查需要進(jìn)行“司法轉(zhuǎn)化”。尤其是言詞證據(jù)，檢察院要重新訊問、詢問嫌疑人、證人等，形成新的筆錄。

“紀(jì)檢部門費(fèi)了那么多心力都問過了，為什么到了檢察機(jī)關(guān)還要再問一遍？”清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉告訴南方周末記者，監(jiān)察體制改革以查清案情為主要價值取向，突出的改變之一是簡化流程。

新設(shè)立的監(jiān)委，有權(quán)調(diào)查案件，并移交給檢察院審查起訴。全國人大常委會授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)委履行監(jiān)督、調(diào)查、處置3種職責(zé)，以及履職所需的12項(xiàng)措施。

10月26日，中紀(jì)委副書記肖培在解讀十九大報告時，將上述措施分為兩類：一類是現(xiàn)行行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查手段和權(quán)限，經(jīng)過試點(diǎn)后要修改完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等手段；另一類是紀(jì)委實(shí)際使用的談話、詢問等措施，要確定為法定權(quán)限，寫入法律。

對于法學(xué)界關(guān)心的技術(shù)偵查，肖培表示，監(jiān)委“不重復(fù)、不替代”，技術(shù)偵查仍按現(xiàn)有規(guī)定，由嚴(yán)格的審批程序決定以后，交有關(guān)部門實(shí)施。

各試點(diǎn)地區(qū)配套了許多文件，以便于紀(jì)檢機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的銜接。

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)協(xié)調(diào)配合任務(wù)。山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司原董事長郭海被紀(jì)委立案審查后，省監(jiān)委審查組向公安機(jī)關(guān)發(fā)出協(xié)助查找的通知，最終一些聽到風(fēng)聲“失聯(lián)”的涉案人到案接受調(diào)查。

在職務(wù)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)處于監(jiān)委的下一環(huán)節(jié)，兩者關(guān)系直接而緊密。在試點(diǎn)地區(qū)，檢察院新設(shè)立“職務(wù)犯罪檢察部”，“一個窗口對外”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)與監(jiān)委進(jìn)行辦案銜接。

職務(wù)犯罪檢察部的工作以公訴權(quán)為主，有3項(xiàng)主要職責(zé)：立案審查、自行偵查補(bǔ)正（補(bǔ)充偵查）、審查起訴并出庭支持公訴。

完整的刑事訴訟程序，包括偵查、起訴、審判等基本環(huán)節(jié)。而按肖培的說法，國家監(jiān)察委員會不是司法機(jī)關(guān)，調(diào)查也不能等同于偵查。

對此，北京市檢察院檢察長敬大力曾表示，職務(wù)犯罪檢察部對監(jiān)委調(diào)查案件進(jìn)行立案審查，“銜接完善刑事訴訟程序”。

山西的做法是，各級監(jiān)委對職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級檢察院案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。

山西省檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，“對監(jiān)委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力?！?/p>

張建偉認(rèn)為，檢察院仍保有刑訴法規(guī)定的自行偵查補(bǔ)正權(quán)；刑訴法還規(guī)定檢察院可以向偵查機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查，但監(jiān)委不定位為偵查機(jī)關(guān)，不適用刑訴法，“目前是個盲點(diǎn)，（法律上）沒有退回補(bǔ)充調(diào)查這個概念。如果國家監(jiān)察法不加以規(guī)定，意味著不能退回?！?/p>

還有一種解決思路是檢察機(jī)關(guān)不退回，但要求監(jiān)委補(bǔ)充證據(jù)?！埃ㄟ@項(xiàng)權(quán)力）隱含在檢察院的起訴權(quán)里面，為了達(dá)到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分的起訴標(biāo)準(zhǔn)，一個是讓監(jiān)委補(bǔ)充證據(jù)，另外一個就是自己補(bǔ)充偵查?！?/p>

沒有偵查權(quán)作為后盾，檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度會怎樣，這也是學(xué)界關(guān)心的問題。

據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授郭華觀察，試點(diǎn)一年間，尚未看到檢察院對監(jiān)委移送案件不提起公訴的案例。他建議，在國家監(jiān)察法立法中明確檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)審查權(quán)。

留置如何使用律師能否介入

留置取代“兩規(guī)”的消息一經(jīng)公布，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠的電話就響個不停。

早年在地方紀(jì)委工作時，李永忠使用“兩規(guī)”辦理的案件全部告破。但他后來撰文說，“兩規(guī)”是在反腐敗斗爭非常嚴(yán)重時，紀(jì)檢機(jī)關(guān)不得已而為之的一種做法，必須慎用、少用，最終不用。

在人大授權(quán)的12項(xiàng)措施中，留置涉及限制人身自由。中國政法大學(xué)終身教授陳光中認(rèn)為，留置是接近且程度輕于羈押的準(zhǔn)羈押措施。

李永忠解釋，留置由立法機(jī)關(guān)授予，是監(jiān)委依法行權(quán)的體現(xiàn)，對涉案人員的心理震懾力大于作為變相強(qiáng)制措施的“兩規(guī)”；待相關(guān)法律完善后，使用留置措施的自由裁量權(quán)將小于“兩規(guī)”，對涉案人員也起到一定程度的保護(hù)作用。

山西一位轉(zhuǎn)隸干部告訴南方周末記者，以前（在檢察院）偵辦案件只要求合法合規(guī)，現(xiàn)在每使用一項(xiàng)措施，都需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批。

在北京，對局級或相當(dāng)于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，需報市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。在浙江，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)集體研究、主任批準(zhǔn)后報上一級監(jiān)委批準(zhǔn)，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批。

根據(jù)山西省監(jiān)委的“使用規(guī)范”，使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，時間不得超過90日。郭華稱，這參照了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》中對組織審查嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員的審查時間規(guī)定。最長不超過180日的留置期限，接近刑訴法中監(jiān)視居住最長不得超過6個月的規(guī)定。

關(guān)于留置地點(diǎn)，試點(diǎn)中存在兩種做法。

一種是公安機(jī)關(guān)配合。浙江寧波、衢州等地的公開資料顯示，當(dāng)?shù)乜词厮_辟了監(jiān)察留置場所，并進(jìn)行高清監(jiān)控改造。一些地方對留置的宣布、調(diào)查、交接等整個執(zhí)行過程，實(shí)行全程同步錄音錄像。

另一種是監(jiān)委自行設(shè)立留置場所。山西運(yùn)城某區(qū)監(jiān)委工作人員告訴南方周末記者，當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)階段的留置場所設(shè)在運(yùn)城市紀(jì)委辦案基地。

第一例經(jīng)監(jiān)委調(diào)查并采取留置措施、檢察院提起公訴、法院審結(jié)的案子，出現(xiàn)在山西運(yùn)城。2017年3月27日，原運(yùn)城市水務(wù)局官員衛(wèi)典成因涉嫌受賄罪被該市監(jiān)委留置，后被判處有期徒刑三年。

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衛(wèi)典成的律師告訴南方周末記者，在留置階段，律師無法介入；移送至檢察院后，律師介入須經(jīng)監(jiān)委批準(zhǔn)。

學(xué)界對此做法評價不一。有人認(rèn)為，留置不是司法措施，律師介入的必要性不大。一些刑訴法學(xué)者則擔(dān)心，留置期長達(dá)數(shù)月，不排除發(fā)生非法證據(jù)采集的可能性。

郭華說，可能因?yàn)閯倓傇圏c(diǎn)，各地都比較謹(jǐn)慎，“將來進(jìn)入檢察院的程序，（律師介入）應(yīng)該會嚴(yán)格按照刑訴法的規(guī)定處理?！?/p>

監(jiān)委調(diào)查的案件能否經(jīng)受住法庭的最終檢驗(yàn)，也很關(guān)鍵。

對于留置是否可折抵刑期，衛(wèi)典成案審判長、鹽湖區(qū)法院副院長李雙武一度拿不準(zhǔn)。法律和司法解釋都是空白?！傲糁檬窍拗迫松碜杂桑瑢?shí)際上和刑事拘留的嚴(yán)厲性是一樣的?！崩铍p武說，經(jīng)過請示，山西省高院明確答復(fù)，留置一日折抵刑期一日。

此外，該案辯護(hù)人一開始強(qiáng)烈要求排除非法證據(jù)，讓李雙武感到有些為難。對監(jiān)委調(diào)查的證據(jù)合法性如何審查，法律也沒規(guī)定。后來辯護(hù)人不再要求，問題得以解決。

“貪腐案件具有高度隱秘性特點(diǎn)，賄賂案件更是眾所周知的‘四知案件——天知、地知、你知、我知?！睆埥▊フf，職務(wù)犯罪案件對口供的依賴度往往更高。

李雙武說，法院還是會依照“零口供”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來定案。監(jiān)委也必須重視以審判為中心的司法改革理念，把證據(jù)辦扎實(shí)。

該案開庭時，特別邀請運(yùn)城市監(jiān)委和檢察機(jī)關(guān)來旁聽?！奥犚宦犧q護(hù)人的意見，就知道偵查（調(diào)查）工作應(yīng)該怎么做。法院是居中裁判，不是和他們過不去。”李雙武說。

衛(wèi)典成案審結(jié)后，運(yùn)城市中級法院召開全市刑事法官學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化配合意識，認(rèn)真審理好監(jiān)委偵辦起訴的每一起案件；各縣受理監(jiān)委查辦起訴到法院第一案的審理，由副院長擔(dān)任審判長；非法證據(jù)的排除要謹(jǐn)慎、要報告。

監(jiān)委監(jiān)督廣誰監(jiān)督監(jiān)委

2017年6月24日，全國人大常委會首次審議國家監(jiān)察法草案。草案具體內(nèi)容，目前尚未向社會公開。

據(jù)新華社報道，草案是由全國人大常委會法工委協(xié)同配合中紀(jì)委機(jī)關(guān)，在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上擬訂的。

十八屆中央紀(jì)委在向十九大的工作報告中則提到，監(jiān)察法草案“賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)和談話、訊問、搜查、留置等調(diào)查權(quán)限”。顯然，試點(diǎn)的一些做法可能寫入法律。至于監(jiān)委本身的性質(zhì)，張建偉認(rèn)為，除了國家監(jiān)察法，還需憲法予以規(guī)定。

一位看過國家監(jiān)察法草案的法學(xué)專家向南方周末記者這樣概括，“人大代表、政協(xié)委員、法官、檢察官，像我這樣的大學(xué)老師，都在監(jiān)察范圍內(nèi)。”

浙江省監(jiān)委負(fù)責(zé)人曾將監(jiān)察對象細(xì)化為，所有“黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)工作人員，國有企事業(yè)管理人員以及其他履行公職的人員”。

十九大期間，張碩輔透露，北京市監(jiān)委對六類監(jiān)察對象進(jìn)行了摸底和登記，確認(rèn)總?cè)藬?shù)為99.7萬人，比改革前增加了78.7萬人。

據(jù)央廣網(wǎng)報道，在十九大浙江團(tuán)開放日，劉建超提出外界關(guān)心的一個問題：“大家都覺得，原來紀(jì)檢機(jī)關(guān)的權(quán)力就很大，成立監(jiān)察委員會，權(quán)力更大了。誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？”

他借用憲法對公檢法關(guān)系的提法來回答：監(jiān)委同公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)是“既合作又相互制約監(jiān)督”的關(guān)系。為此，監(jiān)委建立了一系列配套制度。

各地試點(diǎn)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時，著重從機(jī)構(gòu)設(shè)置等闡述其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。如上文提及的，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)。原來一名紀(jì)委副書記分管多個部門，調(diào)整為多位副書記分管不同部門。

外部監(jiān)督則需先確定監(jiān)委的法律定位。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)委由本級人大產(chǎn)生；監(jiān)委主任由人大選舉產(chǎn)生，副主任及委員由主任提請人大常委會任免；監(jiān)委對本級人大及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)委負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把。”李永忠分析，在人大與“一府兩院”之外單獨(dú)設(shè)立監(jiān)委，是把監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)分離出來，保證它能“異體監(jiān)督”所有行使公權(quán)力的公職人員；但由于監(jiān)委是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下與紀(jì)委合署辦公，“對擔(dān)任黨委書記和黨委副書記的同志來說，它還是‘同體監(jiān)督。”

目前，“一府兩院”每年都要向本級人大作工作報告。監(jiān)委是否報告工作，官方暫時未有相關(guān)說法。

“（監(jiān)委）由人大產(chǎn)生，就要受人大監(jiān)督?！惫A說。也有學(xué)者主張，監(jiān)委無須向人大報告工作，以保證國家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。

南方周末記者注意到，浙江省紀(jì)委監(jiān)委專門出臺規(guī)定，對打聽案情、過問案件、說情干預(yù)等過問干預(yù)紀(jì)檢監(jiān)察工作的行為實(shí)行記錄和報告制度。這有些類似司法機(jī)關(guān)的案件過問登記制度。

資深外交官出身、曾在中紀(jì)委負(fù)責(zé)國際追逃追贓工作的劉建超，2017年4月出任浙江省委常委、省紀(jì)委書記；7月被浙江省人大選舉為浙江省監(jiān)委主任。在三個試點(diǎn)省市，各級監(jiān)委主任目前均由本級黨委常委、紀(jì)委書記兼任。

十九大期間，有記者問及是否實(shí)行“書記兼主任”模式，劉建超表示：“這要依法確定。”