◎張 棟

規(guī)范政府投資需要自下而上的約束和監(jiān)督機制
——劉立峰研究員訪談

◎張 棟

政府投資是政府履行公共職能的重要方式之一，其績效也是評價衡量政府有效性的一個重要方面。規(guī)范政府投資的重要性不言而喻， “政府投資條例”的立法工作從2000年代初啟動，已經(jīng)歷漫長的立法過程，其中難點、要點何在？就此，我們采訪了國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院研究員劉立峰老師，以饗讀者。

記者： “政府投資條例”立法啟動已經(jīng)有十幾年，造成立法周期延長的主要困難和爭議是什么？

劉立峰：首先是存在一些重大的根本性問題，還沒有清晰明確的結(jié)論。上位的問題沒有說清楚， “條例”作為下位法也沒辦法說清楚。例如最基本的政府與市場關(guān)系問題，從改革開放之初就面對這個問題，從中共十二大上的 “計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，到十三大上 “計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一”，到十四大上提出社會主義市場經(jīng)濟， “使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”；再到十六屆三中全會，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并要求 “把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”；直到十八屆三中全會才提出 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。我們的觀念和認識一直處在調(diào)整變化之中，如果政府的定位和職能邊界不能清晰，那么政府投資的規(guī)范也就無法清晰明確。再比如，中央與地方的投資分工問題，這需要基于中央和地方在事權(quán)、支出責(zé)任上的劃分， “條例”應(yīng)該涉及這個問題，但中央地方的權(quán)責(zé)劃分是需要在 《憲法》和 《預(yù)算法》層面解決的問題，上位法還沒說清楚， “條例”也沒辦法處理。再比如，政府調(diào)控和反周期政策如何正確把握也是不明確的，短期的刺激政策不能變成長期的結(jié)構(gòu)性政策。像1998年、2008年我們兩次推出積極財政政策，這種反周期政策的力度如何把握，時限應(yīng)該有多長，都沒有明確的說法。國外很多是有明確規(guī)定的，2008年金融危機時德國、意大利也推出了財政刺激政策，但是他們有明確的兩年政策時效，到期必須退出。閱讀2010年的 “政府投資條例 （征求意見稿）”，會發(fā)現(xiàn)有很多缺項，很多應(yīng)當(dāng)涉及的重要問題沒有涉及，原因就是很多重大原則問題說不清楚。

其次是不同政府部門之間的權(quán)限職責(zé)的分工、協(xié)調(diào)問題。目前政府投資的決策權(quán)分散在財政部、國家發(fā)改委和各個專業(yè)管理部委。政府投資分掌于不同職能部門，其決策和管理的方式和方法、程序和思路都不一致，在項目設(shè)置和資金運用上出現(xiàn)重疊或沖突在所難免。比如扶貧資金，扶貧辦、財政部門、發(fā)改委、林業(yè)部門各有相應(yīng)的扶貧項目和資金分配權(quán)力，項目和資金在管理上令出多頭，但功能目標、實施方式又存在諸多重合。而如何整合不同部門的審批決策權(quán)力，統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)，卻不是在發(fā)改委層面上能夠很好處理的。又比如 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》要求政府投資項目通過編制三年滾動政府投資計劃統(tǒng)籌安排，但計劃必須和財政預(yù)算相銜接，否則計劃就不能落實，而如何銜接，這又涉及到發(fā)改委和財政部門的銜接問題。部門間的投資決策審批權(quán)限的分工協(xié)調(diào)，和相互銜接的問題，這都需要中央的頂層設(shè)計。

再次，政府投資立法之所以遲遲不能出臺，最直接的原因還是改革的緊迫性并非很強。我國改革所面對的問題很多，必然會存在輕重緩急的先后順序。我們的政府投資體制雖然也還存在種種問題，但整體來說，多年來一直在有效運行，客觀上改革的急迫性還不突出。

記者：政府投資立法主要旨在解決哪些問題？在十幾年的歷程中，隨著形勢的推移，政府投資立法所需要面對和解決的問題有哪些變化？

劉立峰：我認為 “條例”需要解決的主要問題包括：第一，政府投資規(guī)模的決定，如何在投資的必要性和財政可持續(xù)性之間進行權(quán)衡；第二，政府投資方向的選擇，要厘清政府投資的邊界和確定不同投資方向的優(yōu)先程度；第三，中央政府和地方政府間的投資職責(zé)劃分，如何使中央和地方權(quán)責(zé)明晰，支出責(zé)任與財政能力相適應(yīng)；第四，政府投資的決策機制。這是最重要的問題， “條例”如果不涉及這個領(lǐng)域，那其意義和價值就會大打折扣。我認為決策機制的核心就是如何在民主和效率之間進行權(quán)衡。很多西方國家民主充分，但投資決策效率低下，很多公共建設(shè)延宕十幾年，我國的問題則是公眾參與不足，決策不能充分納入各方面意見和訴求。如何在這之間取得適當(dāng)?shù)钠胶馐切枰屑氄遄玫膯栴}；第五，政府投資行為約束，如何建立政府投資的監(jiān)督約束和責(zé)任追究機制，避免政績工程、過度投資等現(xiàn)象的出現(xiàn)；第六，政府投資方式，比如是直接投資，還是 “PPP”，還是補助或者貼息，如何進行選擇；第七，政府的融資方式，這里的重點是在地方政府融資方式的規(guī)范和調(diào)整；第八，政府如何管理與調(diào)控投資，也就是財政反周期政策和宏觀調(diào)控政策的力度和時限問題；第九，政府如何控制債務(wù)和風(fēng)險；等等。

在上述領(lǐng)域中，大多都有相應(yīng)的規(guī)則，但有些隨形勢變化不再適用，比如政府投資方式。當(dāng)前我們在 “PPP”、政府投資基金等方面已經(jīng)有了比較充分的實踐經(jīng)驗，這些實踐需要在 “條例”中得以體現(xiàn)。比如政府融資方式，新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》之后，政府融資平臺已經(jīng)在逐漸邊緣化，地方政府融資正在全面?zhèn)?；有些則失于籠統(tǒng)，可操作性弱，比如決策機制。2010年 “征求意見稿”中要求對經(jīng)濟、社會和環(huán)境有重大影響，涉及重大公共利益的項目，項目審批部門在決策時應(yīng)充分聽取社會公眾意見，但在聽取意見的程序和回應(yīng)機制上缺少細化規(guī)則， “條例”在這個方面也應(yīng)有所突破，否則立法的意義就會有一個重大缺失；有些則沒有規(guī)范，缺少標準和尺度，例如政府投資行為約束問題，政府投資決策的透明度問題，政府債務(wù)風(fēng)險控制問題，這也是造成政府投資領(lǐng)域諸多問題的重要原因。

2010年的 “條例”征求意見稿，過多地關(guān)注了政府投資的審批程序、投資年度計劃、建設(shè)實施等較枝節(jié)的問題，卻忽視了很多重大原則問題。隨著改革的深入，這些問題已經(jīng)難以回避。

記者：當(dāng)前很多地方政府投資由單獨設(shè)立的投融資平臺進行，在公共財政體外運行，而 “條例”強調(diào)全口徑管理，這會帶來哪些變化？

劉立峰：政府投融資平臺實際是地方政府出于發(fā)展需求而進行的體制創(chuàng)新，對我國經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了很大作用，一直以來，中央對地方投融資平臺也持容忍態(tài)度，但隨著風(fēng)險的積聚，中央逐漸傾向于嚴格規(guī)范。

國務(wù)院2014年發(fā)布 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，規(guī)定政府債務(wù)只能通過政府及部門舉借，不得通過企事業(yè)單位，其改革方向就是要剝離融資平臺的政府融資功能，將融資平臺業(yè)務(wù)與地方政府切割，推動地方政府融資以銀行貸款融資為主轉(zhuǎn)向以債券和股權(quán)融資為主，促進隱性的地方政府債務(wù)顯性化，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。之后一些政府投融資平臺又通過明股實債的“PPP” （政府和社會資本合作）、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)等方式進行舉債。今年4月財政部、發(fā)改委等六部門發(fā)布 《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，提出清理地方政府融資擔(dān)保，加強地方政府融資管理，規(guī)范 “PPP”融資。5月，財政部又發(fā)布 《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》又限制以政府購買服務(wù)之名、行違規(guī)舉債之實。而后6月 《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》出臺，7月《地方政府收費公路專項債券管理辦法》出臺，為地方政府的債券融資提供規(guī)范。

這些改革帶來的變化，就是開正門、堵旁門。滿足發(fā)展的需要，同時控制政府債務(wù)風(fēng)險，將政府收入和支出盡量納入預(yù)算管理，特別是債務(wù)收支。如果上述文件得到嚴格執(zhí)行，那地方政府以前的融資方式就會發(fā)生根本的改變。但這也存在一些潛在的問題：債券在總量上能否滿足需求，發(fā)債周期較長能否滿足時效要求，欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)債上的弱勢地位如何處理，證券市場能否接受等等。另外，地方政府融資平臺本來就是地方政府的體制創(chuàng)新行為，面對現(xiàn)有管制政策，會不會有新的創(chuàng)新舉動。

規(guī)范融資平臺一定會對現(xiàn)有的地方政府投融資體系造成很大沖擊，需要一個較長的適應(yīng)過程。而地方政府競爭是中國經(jīng)濟增長的重要動力源，如果這個動力源削弱，也會對中國經(jīng)濟造成影響。地方政府是不是只能通過發(fā)債融資這一個單一方式，還需要探索。改革的出發(fā)點是去杠桿、防風(fēng)險，從這個角度講，當(dāng)前欠缺的與其說是自上而下的嚴格管控，不如說是缺少自下而上的來自公眾和地方人大的監(jiān)督和制約。

記者：在中央和地方政府投資事權(quán)和支出責(zé)任的劃分方面， “條例”將會有哪些調(diào)整？

劉立峰：中央與地方、地方各級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分一直沒有深入展開，導(dǎo)致目前我國中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。例如，事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律規(guī)范，事權(quán)重疊交叉和職責(zé)同構(gòu)，部分事權(quán)劃分不合理，支出責(zé)任重心明顯下移。

條例需要在以下方面進行明確：

1.推進中央與地方財政事權(quán)劃分。在保障國家安全、維護全國統(tǒng)一市場、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面加強中央政府的投資事權(quán)，將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的公共服務(wù)確定為地方投資事權(quán)。強化中央的投資事權(quán)履行責(zé)任，賦予地方政府充分自主權(quán)，保障地方投資事權(quán)履行。

2.減少中央和地方共同投資事權(quán)。針對中央與地方共同投資事權(quán)過多、相互交叉且不規(guī)范的情況，逐步減少并規(guī)范中央與地方共同投資事權(quán)，并根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，盡可能分解細化各級政府承擔(dān)的投資職責(zé)，例如，教育分解為學(xué)前、小學(xué)、初等、高中、高等、職業(yè)教育，分別由不同層次政府承擔(dān)相應(yīng)投資事權(quán)，努力避免由于投資職責(zé)不清而造成不同層次政府間的互相推諉和扯皮。

3.促進投資事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。中央和地方分別承擔(dān)各自投資事權(quán)所需的支出。屬于中央和地方共同投資事權(quán)的項目，由央地雙方協(xié)商確定各自投資支出負擔(dān)比例。地方承擔(dān)中央委托的投資事權(quán)，所需資金支出由中央負擔(dān)。為促進基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中央可對地方事權(quán)范圍內(nèi)的投資項目進行專項補助。

4.著力解決事權(quán)和支出責(zé)任下沉問題。從法律法規(guī)的角度嚴格限制 “上級政府請客、下級政府買單”的作法。如果上級政府通過行政命令方式要求下級政府落實政策，同時產(chǎn)生相應(yīng)的投資成本，上級政府就應(yīng)當(dāng)提供投資資金保障，避免中央和省級政府將自己的投資責(zé)任推卸到地方，卻不支出相應(yīng)資金的現(xiàn)象。另外，如果規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)以中央或省級確立的產(chǎn)品和服務(wù)標準為基礎(chǔ)向本地區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，那么中央或省級政府就需要提供相應(yīng)額外的資金補償。

記者：通過政府投資，我國形成了廣受好評、較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，同時由于過度投資，也形成了許多鬼城和過量的開發(fā)區(qū)，造成了大量的資源浪費。政府投資的合理限度應(yīng)如何把握？

劉立峰：這是一個政府投資行為約束問題。這在成熟市場經(jīng)濟國家，國家治理體系完善，社會治理體制健全的國家是不會發(fā)生的。政績考核和官員晉升、財政分權(quán)體制、預(yù)算軟約束、公共權(quán)力缺乏監(jiān)管是主要原因。

“條例”應(yīng)當(dāng)有針對性地強化政府投資行為的約束：

1.明確政府投資職能。要把政府的投資活動嚴格限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)，什么是地方政府應(yīng)該投資的、必須投資的，什么是政府不應(yīng)該投資的、無須投資的，要有明顯的法律界線。對于長期以來熱衷經(jīng)濟事務(wù)的各級政府來講，重要的“不是有所為，而要有所不為”。政府投資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的經(jīng)濟活動，政府的職能邊界應(yīng)該明確，防止政府職能的不合理擴張。

2.完善政績考核機制。把經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實際成效作為評價政府官員政績的主要標準，而非地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率，不搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率的地區(qū)排名。根據(jù)不同地區(qū)、不同層級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標。全面歷史辯證地評價政績，既看前任基礎(chǔ)，也看現(xiàn)任業(yè)績，既看個人貢獻，也看集體作用，既看發(fā)展成果，也看發(fā)展成本與代價。

3.強化財政預(yù)算約束。公共資源相對公共需求永遠是有限的，強化預(yù)算的嚴肅性和約束力是必須而迫切的。成熟的市場經(jīng)濟國家，都特別注重財政預(yù)算管理，力求把納稅人的錢花得透明和合理。要建立公開、透明、規(guī)范和完整的預(yù)算制度，把政府所有收入和支出都納入預(yù)算，逐步做到所有政府開支都要事先編制預(yù)算。要加強對全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督，全方位推進財政預(yù)決算陽光監(jiān)督。

4.完善政府投資的監(jiān)督。比如法國有審計法院，是一個準司法機關(guān)，主要監(jiān)督國家預(yù)算和資金使用，獨立于政府和議會的司法監(jiān)督機構(gòu)。對會計賬目的監(jiān)管，防止做假賬。而我們的監(jiān)督機構(gòu)很多，有審計署、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門等對項目進行監(jiān)管，但是，效果不佳，就是因為沒有一個獨立于政府、人大的機構(gòu)。監(jiān)督的獨立性是最重要的。

記者：評價體系是具體行為的指揮棒，為政府投資的績效建立全面的評價體系是可能的嗎？政府投資績效評價的要點在哪里？

劉立峰：設(shè)計一個評價體系并不是很難的事情，經(jīng)濟的、社會的，宏觀的、微觀的指標有很多。但要建立全面、完善的評價體系則很困難，現(xiàn)實情況千差萬別，自然稟賦、地理格局、人口分布、產(chǎn)業(yè)條件、發(fā)展需求各不相同，要把各方面因素全面納入評價體系幾乎不可能。我認為評價體系的關(guān)鍵是誰來評價，誰來主導(dǎo)評價，是自上而下的，還是自下而上的。公眾、人大代表的評價權(quán)重是多少，通過怎樣的程序來實現(xiàn)，是否具有一票否決權(quán)。評價體系也是在不斷變化中的，總的趨勢是日漸多元化，我們也在往這個方面發(fā)展。在這方面， “條例”應(yīng)有所體現(xiàn)。

記者：公眾參與是政府投資決策的重要一環(huán)，在這方面，您對 “條例”有哪些期待？

劉立峰：總的原則是減少少數(shù)政府官員決策的份量，增加多元主體參與的力量。公眾參與應(yīng)該成為 “條例”最為關(guān)注的一個問題，也是需要拿出真實有效辦法的一個方面，不能籠統(tǒng)化，要有細化的程序性規(guī)定，否則，新投資條例的價值也會有缺陷。

“條例”應(yīng)當(dāng)推進投資決策的科學(xué)化、民主化程度。逐步建立在正式?jīng)Q策前向社會公示的制度，讓社會公眾知曉并積極參與項目決策過程。對社會影響較大的重大政府投資項目，應(yīng)逐步建立起重大政府投資項目決策聽證制度。地方重大政府投資項目決策必須充分了解相關(guān)群體對項目實施的態(tài)度及訴求，取得當(dāng)?shù)鼐用竦睦斫馀c支持。試行由當(dāng)?shù)孛癖姽珱Q，將民眾投票結(jié)果作為項目選擇與取舍的重要參數(shù)的制度。

劉立峰，國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院研究員、投資戰(zhàn)略研究室主任，博士生導(dǎo)師，新世紀百千萬人才工程國家級人選。主要研究方向：政府投資及宏觀經(jīng)濟分析。

（責(zé)編 劉玉霞）