◎黃 濤

新常態(tài)下政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管

◎黃 濤

政府投資項(xiàng)目在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有非常重要的地位 (根據(jù)2017年已公布的各省市地方投資目標(biāo)已超過(guò)50萬(wàn)億)，其特點(diǎn)是投資金額大、社會(huì)影響大、受關(guān)注程度高。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)常發(fā)生 “超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的 “三超”現(xiàn)象，究其原因，是缺乏有效的政府投資項(xiàng)目約束和監(jiān)管機(jī)制。

一、政府投資項(xiàng)目的定義

政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國(guó)改革開放中出現(xiàn)的新概念，是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方政府債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

政府投資按照工程目的可分為：非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目。按照資金來(lái)源可分為：財(cái)政性投資項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項(xiàng)目和國(guó)際援助建設(shè)項(xiàng)目。按照功能可分為：財(cái)政設(shè)施項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目、公眾福利性項(xiàng)目和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

政府投資項(xiàng)目有幾個(gè)明顯特點(diǎn)：一是投資金額巨大。政府投資項(xiàng)目作為使用 “財(cái)政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，絕大部分是公共建筑和市政工程；二是工程意義重大。政府投資項(xiàng)目大都關(guān)系國(guó)計(jì)民生，比如水利工程、電力工程、城市間的交通工程等；三是社會(huì)關(guān)注程度高。政府投資項(xiàng)目與公眾的工作生活息息相關(guān)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，容易使公眾產(chǎn)生怨言，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

二、新常態(tài)下政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）權(quán)利下放和配套制度建立不同步，事中事后監(jiān)管和服務(wù)需進(jìn)一步加強(qiáng)

依靠簡(jiǎn)政放權(quán)為改革培育新動(dòng)能，需要進(jìn)一步做好放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施一段時(shí)間以來(lái)，有些地方仍然存在審批承接能力不足、具體規(guī)定不明確、職責(zé)分工不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，沒有做到上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)，簡(jiǎn)政放權(quán)措施沒有切實(shí)落地，效果也沒有充分發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)需要的事中事后監(jiān)管的有效辦法還十分有限，監(jiān)管體制不健全，監(jiān)管缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然存在，各部門的監(jiān)管合力沒有形成，監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式仍滯后于加強(qiáng)投資有效性的需要。

（二）對(duì)強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目在申報(bào)和投資計(jì)劃下達(dá)執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題很多，如：項(xiàng)目虛假申報(bào)、多頭申報(bào)、用已完工程申報(bào)、高估投資申報(bào)等；不履行或不正確履行項(xiàng)目審批程序，有些項(xiàng)目未批先建、分拆項(xiàng)目規(guī)避審批和核準(zhǔn)；前期工作不落實(shí)，投資計(jì)劃執(zhí)行慢，政府投資閑置或滯留；計(jì)劃執(zhí)行變更多，報(bào)大建小、隨意調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，隨意增加概算外工程；地方配套資金和項(xiàng)目自籌資金難以落實(shí)，政府資金使用不規(guī)范；等等。

（三）政府投資項(xiàng)目申報(bào)階段監(jiān)管缺位

政府資金補(bǔ)助貼息辦法通常是按照項(xiàng)目總投資給予比例補(bǔ)助，企業(yè)在申報(bào)中央投資時(shí)，容易出現(xiàn)做大投資、包裝項(xiàng)目等弄虛作假行為。有些投資主管部門受政績(jī)觀的影響，為了向上爭(zhēng)取資金不但不進(jìn)行監(jiān)管，甚至協(xié)助企業(yè)包裝項(xiàng)目、弄虛作假。有些投資主管部門對(duì)項(xiàng)目申報(bào)材料的真實(shí)性沒有進(jìn)行全面審查，在政府投資項(xiàng)目的申報(bào)、審批階段，存在嚴(yán)重的監(jiān)管缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致這類項(xiàng)目成為套取中央資金、改變或縮減建設(shè)規(guī)模等問(wèn)題的多發(fā)、頻發(fā)的溫床。

（四）政府投資項(xiàng)目決策實(shí)施的公開性和透明度不高

盡管逐步推行的政府投資項(xiàng)目公示制度在一定程度上可以提高項(xiàng)目決策的民主參與度，但整體而言，政府投資項(xiàng)目決策信息的公開性和透明度仍然較低。一方面公眾缺乏了解、參與項(xiàng)目決策的途徑，對(duì)影響自己切身利益項(xiàng)目的決策、建設(shè)等重要環(huán)節(jié)的信息缺乏知情權(quán)、參與權(quán)，缺乏對(duì)項(xiàng)目需求的信息反饋渠道；另一方面，從項(xiàng)目申報(bào)、審批、實(shí)施，再到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目信息基本處于封閉狀態(tài)，很多應(yīng)監(jiān)督的權(quán)力和事項(xiàng)流于監(jiān)管之外。此外，新聞媒體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制作用難以得到有效發(fā)揮。

（五）項(xiàng)目審批、計(jì)劃安排和項(xiàng)目實(shí)施、計(jì)劃執(zhí)行在制度政策上存在不協(xié)調(diào)

有些項(xiàng)目能夠滿足申報(bào)條件，但長(zhǎng)時(shí)間不具備開工條件，無(wú)法拉動(dòng)有效投資、形成新增事務(wù)工作量。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)只需提供土地預(yù)審、銀行或地方政府資金承諾等前置要件，但這并不說(shuō)明土地和選址已經(jīng)落實(shí)、銀行貸款或地方投資已經(jīng)落實(shí)。有些項(xiàng)目在投資計(jì)劃下達(dá)后，土地難以落實(shí)，選址一變?cè)僮?、銀行貸款和地方投資落空，項(xiàng)目長(zhǎng)期不能開工，導(dǎo)致中央資金閑置，資金安全狀況和效率堪憂。

（六）項(xiàng)目監(jiān)管的有效手段還需進(jìn)一步強(qiáng)化

投資安排和項(xiàng)目建設(shè)中存在的各種問(wèn)題之所以屢禁不止，一方面是由于項(xiàng)目投資計(jì)劃安排和監(jiān)管工作缺乏聯(lián)動(dòng)，監(jiān)管成果與下一年度計(jì)劃安排、資金分配不掛鉤，投資和項(xiàng)目監(jiān)管的成果沒有轉(zhuǎn)化為投資計(jì)劃安排的重要參考依據(jù)，監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的地方和項(xiàng)目依然安排投資，監(jiān)管效能得不到有效發(fā)揮，同時(shí)也使一些地方和項(xiàng)目單位問(wèn)題整改不到位、態(tài)度不積極，項(xiàng)目建設(shè)達(dá)不到應(yīng)有目標(biāo)和效果。另一方面是因?yàn)楸O(jiān)管工作缺乏強(qiáng)有力的手段，對(duì)違規(guī)問(wèn)題的處罰力度不大，違規(guī)成本很低，缺乏威懾力。

三、新常態(tài)下加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的建議

（一）構(gòu)建和完善項(xiàng)目監(jiān)管的新理念

一是要樹立服務(wù)型監(jiān)管理念。不僅要以查、幫、促為目標(biāo)，為項(xiàng)目順利實(shí)施服務(wù)，更重要的是監(jiān)管成果要真正為宏觀調(diào)控、拉動(dòng)投資服務(wù)。因此要進(jìn)一步創(chuàng)新政府投資項(xiàng)目監(jiān)管和服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。二是強(qiáng)化依法監(jiān)管理念。既要加強(qiáng)法治建設(shè)和制度建設(shè)，明確和細(xì)化違規(guī)問(wèn)題處罰標(biāo)準(zhǔn)；還要建立政府投資項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制，做到依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式方法的程序化和行為的規(guī)范化，減少隨意性、主觀性，確保監(jiān)管的深度和監(jiān)管結(jié)論的客觀公正。三是建立績(jī)效管理理念。對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，以結(jié)果為導(dǎo)向分析建設(shè)目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和成果之間的反饋和聯(lián)系，分析經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改進(jìn)項(xiàng)目管理和項(xiàng)目決策服務(wù)。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管的法律制度建設(shè)

法律體系是實(shí)施政府投資項(xiàng)目管理的主要依據(jù)，在理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要改變我國(guó)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律體系數(shù)量繁多、條塊分割、細(xì)則不明確、沒有形成科學(xué)體系的局面。同時(shí)，要加快與國(guó)際招投標(biāo)的法律法規(guī)體系接軌。在完善、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須首先對(duì)目前各級(jí)、各部門、各行業(yè)比較散亂的法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)一清理、修改和完善，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際和國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)程序監(jiān)督。加快梳理、制定統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)及政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管的具體操作規(guī)程，包括對(duì)開標(biāo)、評(píng)標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管，對(duì)采購(gòu)過(guò)程、履行驗(yàn)收的監(jiān)管，以及如何備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等，使具體操作人員有章可循，監(jiān)督有法可依。

（三）拓展監(jiān)管途徑，實(shí)施全方位監(jiān)督

陽(yáng)光是最好的防腐劑，讓招標(biāo)投資各方的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才有可能避免腐敗。要做到這點(diǎn)，實(shí)際就是要擴(kuò)展政府投資項(xiàng)目監(jiān)管渠道，讓政府項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)作及政府采購(gòu)的信息公開、程序公開、過(guò)程公開、結(jié)果公開，為實(shí)施全方位監(jiān)督創(chuàng)造條件。

1.加大信息公開力度。要建立和完善政府投資項(xiàng)目信息公開的制度，包括事前、事中和事后的全過(guò)程信息，讓政府投資項(xiàng)目建設(shè)在透明的環(huán)境下運(yùn)作，讓更多人來(lái)關(guān)注政府投資項(xiàng)目建設(shè)，聚集更廣泛的監(jiān)督力量。

2.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。要積極支持和鼓勵(lì)群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督，探索建立人大代表、新聞?shì)浾撝鲃?dòng)參與政府投資項(xiàng)目監(jiān)督的機(jī)制，保持社會(huì)監(jiān)督隨時(shí)隨地存在。通過(guò)加強(qiáng)宣傳招標(biāo)投標(biāo)知識(shí)、法規(guī)和信息，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)廣泛宣傳報(bào)道，公開政府投資項(xiàng)目的每個(gè)重要環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)構(gòu)。責(zé)任人和監(jiān)督電話、信箱等，讓全社會(huì)在了解的基礎(chǔ)上參與監(jiān)督。

3.完善信息管理制度。作為政府投資項(xiàng)目最重要的環(huán)節(jié)，招標(biāo)投標(biāo)工作應(yīng)該具備完善的信息管理制度，招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)檔案是衡量和檢驗(yàn)招標(biāo)工作質(zhì)量的重要資料，也是事后接受監(jiān)督的重要依據(jù)。當(dāng)一項(xiàng)招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)完成后，應(yīng)立即對(duì)招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)的資料整理歸檔封存，防止更改、損害業(yè)務(wù)檔案。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，招標(biāo)投標(biāo)信息網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)上招標(biāo)投標(biāo)都是發(fā)展的必然趨勢(shì)，要建立統(tǒng)一的工程建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布平臺(tái)。

4.建立橫向到邊縱向到底的協(xié)同監(jiān)管體系。橫向方面，統(tǒng)籌不同部門的監(jiān)管力量，同時(shí)加強(qiáng)同一部門內(nèi)部監(jiān)管職能的聯(lián)合，形成監(jiān)管合力；縱向方面，加強(qiáng)改進(jìn)監(jiān)管部門的垂直管理和地方管理，處理好中央和地方的關(guān)系，做到中央和地方的分級(jí)監(jiān)管，合理劃分監(jiān)管責(zé)任和事權(quán)，克服地方保護(hù)主義，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。

（四）完善項(xiàng)目監(jiān)管方式

一是監(jiān)管工作的重點(diǎn)要以投資年度工作重點(diǎn)為基礎(chǔ)，監(jiān)管項(xiàng)目的選擇和安排要統(tǒng)籌兼顧，緊密圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域開展項(xiàng)目監(jiān)管，重點(diǎn)圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、三去一降一補(bǔ)等重點(diǎn)工作、重大項(xiàng)目開展監(jiān)管和督查，提高投資的精準(zhǔn)性和有效性。二是利用項(xiàng)目監(jiān)管熟悉投資執(zhí)行情況的比較優(yōu)勢(shì)，注重發(fā)現(xiàn)和總結(jié)投資領(lǐng)域普遍性、苗頭性和全局性問(wèn)題，為改進(jìn)項(xiàng)目安排工作服務(wù)、為改進(jìn)項(xiàng)目宏觀管理服務(wù)、為提高政府投資項(xiàng)目管理的總體水平服務(wù)。

（五）建立以信息化監(jiān)管為手段，以現(xiàn)場(chǎng)檢查為補(bǔ)充的覆蓋全過(guò)程監(jiān)管

利用信息化手段和技術(shù)，為政府投資項(xiàng)目搭建一個(gè)突破時(shí)空和地域限制的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度、管理、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的即時(shí)溝通和準(zhǔn)確傳輸。一是對(duì)信息進(jìn)行綜合分析，對(duì)重大問(wèn)題、管理漏洞、突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示和評(píng)估，向項(xiàng)目決策系統(tǒng)提出改進(jìn)建議，強(qiáng)化政府部門對(duì)政府資金執(zhí)行情況的宏觀把握和調(diào)控能力。二是在監(jiān)管對(duì)象選擇上突破現(xiàn)有的人工抽樣方式，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)重要行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)和重大項(xiàng)目的全面監(jiān)管，提高查錯(cuò)糾弊、規(guī)范管理的監(jiān)管能力，提升監(jiān)管工作的水平。三是健全監(jiān)管技術(shù)支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的全程監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟蹤、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、快速反饋，突破現(xiàn)有監(jiān)管在人力資源、財(cái)力、物力、時(shí)間等資源的瓶頸限制，突破監(jiān)管工作在組織模式和管理機(jī)制的障礙，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源集約化、監(jiān)管思想變革化、管理信息化和手段現(xiàn)代化。

（六）運(yùn)用行政和市場(chǎng)兩個(gè)手段加強(qiáng)監(jiān)管的有效性

一是運(yùn)用信譽(yù)評(píng)價(jià)、違規(guī)公告等手段，通過(guò)市場(chǎng)的力量約束各主體行為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與自律的有機(jī)結(jié)合。二是引入第三方監(jiān)管，發(fā)揮銀行、保險(xiǎn)公司的專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力量，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引入獨(dú)立的、外部第三方監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)公眾、新聞媒體的監(jiān)督功能。三是加強(qiáng)投資和項(xiàng)目信用體系建設(shè)。要依靠市場(chǎng)的手段，通過(guò)建立信用系統(tǒng)，對(duì)投資和項(xiàng)目審批、申報(bào)、評(píng)審、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行信譽(yù)評(píng)價(jià)，建立黑名單制度，完善社會(huì)公示制度，規(guī)范投資和項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)的良性運(yùn)行。

四、總結(jié)

政府投資項(xiàng)目監(jiān)管是政府投資項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。我國(guó)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管存在的問(wèn)題主要集中在項(xiàng)目決策階段中對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的監(jiān)管、項(xiàng)目實(shí)施階段中對(duì)政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管和政府采購(gòu)的監(jiān)管。我們一定要遵循項(xiàng)目監(jiān)管公開、公平、公正的基本原則，理順監(jiān)管機(jī)制，拓展監(jiān)管途徑，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，讓權(quán)力在規(guī)范的軌道上運(yùn)行。相信政府投資項(xiàng)目監(jiān)管在社會(huì)的廣泛關(guān)注下，只要我們共同努力，積極研究探索，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)分析、解決問(wèn)題，就一定能夠形成一套符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特色的、成熟規(guī)范的模式，使我國(guó)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)在促進(jìn)城市建設(shè)和行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

（黃濤，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)信息工程學(xué)院院長(zhǎng)助理、副教授，民革西財(cái)支部副主委/責(zé)編劉玉霞）