■ 顧 景 刁昵驊

城市小廣告治理的法律適用探討

■ 顧 景 刁昵驊

現(xiàn)在的“城市小廣告”（俗稱“城市牛皮癬”）可以說(shuō)是無(wú)孔不入、無(wú)所不在，墻上、門上、路燈桿上、樹(shù)上、人行道上到處都可以看到。有的地方配備了專門的小廣告清理人員和隊(duì)伍，但還是“野火燒不盡、春風(fēng)吹又生”。小廣告的內(nèi)容有造假證、代開(kāi)發(fā)票、聯(lián)系代孕、招嫖等等?！跋鄬?duì)集中行政處罰權(quán)”以后，“小廣告”是城市治理的重要內(nèi)容之一，大部分城市都治理得不理想，一個(gè)重要的原因是：沒(méi)有相關(guān)部門的支持、沒(méi)有找到相對(duì)的法律支撐點(diǎn)。

到處貼（寫(xiě)）“小廣告”不但是一種危害市容市貌的行為，還是破壞城市文明程度建設(shè)環(huán)境的行為，因?yàn)椤靶V告”的內(nèi)容大部分是為違法犯罪行為征集需求和開(kāi)辟市場(chǎng)。但目前還沒(méi)有哪一部法律法規(guī)對(duì)“小廣告”的處理有準(zhǔn)確的定性和規(guī)定。國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：一切單位和個(gè)人不得在城市建筑物、設(shè)施以及樹(shù)木上涂寫(xiě)、刻畫(huà)。單位和個(gè)人在城市建筑物、設(shè)施上張掛、張貼宣傳品等須經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其他有關(guān)部門批準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)有“在城市建筑物、設(shè)施以及樹(shù)木上涂寫(xiě)、刻畫(huà)或者未經(jīng)批準(zhǔn)張掛、張貼宣傳品等的”，城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其委托的單位除責(zé)令其糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款。如此規(guī)定，也只是從市容整潔的角度來(lái)要求和處理的，對(duì)“小廣告”內(nèi)容的違法性明顯認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。

貼（寫(xiě)）“小廣告”操作簡(jiǎn)單、時(shí)間短。當(dāng)事人往往不止一個(gè)，他們經(jīng)常是分區(qū)分片作案。城市管理執(zhí)法部門找到了貼（寫(xiě)）“小廣告”的人，他們往往是受雇于他人的無(wú)業(yè)人員。發(fā)現(xiàn)了“小廣告”處理起來(lái)也非常困難，清理、覆蓋都很難恢復(fù)原來(lái)的面貌。有的地方采取雇用原來(lái)“作案”人員進(jìn)行管理的辦法，有的地方采取派人分區(qū)分片蹲守包干的方法，效果都不太明顯。長(zhǎng)期以來(lái)“小廣告”是一個(gè)令城市管理者頭痛的老大難問(wèn)題。

其實(shí)，“城市小廣告”有一個(gè)“命門”，那就是聯(lián)系方式。一般的“小廣告”都是為了招攬某種生意，它會(huì)明確地告訴你一個(gè)聯(lián)系號(hào)碼，如果把這個(gè)聯(lián)系號(hào)碼封殺，“小廣告”失去了聯(lián)系通道就是死路一條。問(wèn)題是，城市管理部門有權(quán)力這么做嗎？沒(méi)有！電信部門會(huì)支持你這么干嗎？不可能！因?yàn)殡娦欧煞ㄒ?guī)里沒(méi)有這樣的規(guī)定。而且《中華人民共和國(guó)電信管理?xiàng)l例》第六十六條規(guī)定：“電信用戶依法使用電信的自由和通信秘密受法律保護(hù)?！彼麤](méi)有違反電信部門的使用規(guī)定、沒(méi)有欠費(fèi)，他還在為電信部門創(chuàng)造效益。電信部門于法于理都不可能去封殺他自己的客戶—“小廣告”上明確的聯(lián)系號(hào)碼使用人。

如果新的城市管理法律框架內(nèi)不能解決這樣的問(wèn)題，“小廣告”還會(huì)在城市的大街小巷橫行霸道。

首先必須明確，“小廣告”不僅是形式上在給城市的臉面上抹黑，更重要的是很多“小廣告”的內(nèi)容和目的是與“依法治國(guó)”的要求相違背的，是在為違法行為服務(wù)，可以說(shuō)就是違法行為的組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)電信管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定：電信網(wǎng)絡(luò)和信息的安全受法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人不得利用電信網(wǎng)絡(luò)從事危害國(guó)家安全、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的活動(dòng)。同時(shí)第六十六條還規(guī)定：“除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)或者人民檢察院依照法律規(guī)定的程序?qū)﹄娦艃?nèi)容進(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由對(duì)電信內(nèi)容進(jìn)行檢查。”那么“小廣告”是不是“從事危害國(guó)家安全、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益”活動(dòng)，有沒(méi)有“刑事犯罪”的嫌疑呢？

就以最常見(jiàn)的代人制作各類證件的“小廣告”為例。駕駛證、結(jié)婚證、身份證、資格證書(shū)、各類證明，什么都可以偽造銷售?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第二百八十條【偽造、變?cè)?、買賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪；盜竊、搶奪、毀滅國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪；偽造公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體印章罪；偽造、變?cè)炀用裆矸葑C罪】偽造、變?cè)?、買賣或者盜竊、搶奪、毀滅國(guó)家機(jī)關(guān)的公文、證件、印章的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑。

偽造公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體印章的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。

偽造、變?cè)炀用裆矸葑C的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

以上條款例舉的三種“偽造罪”的具體表現(xiàn)，正是我們?cè)凇靶V告”上經(jīng)常能看得到的。一般情況下，只要“小廣告”的內(nèi)容符合《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)治安管理?xiàng)l例》中確定的刑事犯罪內(nèi)容，就可以認(rèn)定存在“刑事犯罪”的嫌疑。當(dāng)然，以“小廣告”以文字的形式表示出了實(shí)施“犯罪行為”的意愿不等于實(shí)施了犯罪，但起碼是一種“主觀上的故意”的表現(xiàn)。雖然《中華人民共和國(guó)電信管理?xiàng)l例》還沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定，但對(duì)這些行為實(shí)行教育，阻止其犯罪行為的發(fā)生應(yīng)該是每一個(gè)社會(huì)成員的職責(zé)和義務(wù)。

這樣看起來(lái)，對(duì)“小廣告”招攬交易的行為，一方面是“破壞市容市貌”的行為，具有破壞社會(huì)公共利益的性質(zhì)，城市市容市貌管理部門可以管；另一方面根據(jù)內(nèi)容的不同也部分具備了：偽造、變?cè)臁①I賣國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章罪；嫖娼賣淫等刑事犯罪的性質(zhì)和構(gòu)成要件，為《刑法》所不容。當(dāng)電信產(chǎn)品成為違法犯罪行為的作案工具時(shí)，電信部門就有配合調(diào)查、進(jìn)行整治、拒絕提供服務(wù)的義務(wù)和權(quán)力。當(dāng)然筆者僅僅舉出了出售、偽造證件的一些例子，還有代開(kāi)發(fā)票、傳售賭博技巧、介紹嫖娼賣淫等等。“小廣告”已經(jīng)完全變成了為犯罪分子張目的平臺(tái)和載體。

城市管理部門和電信部門屬于兩個(gè)不同的系統(tǒng)。在新的《城市管理執(zhí)法辦法》中，并沒(méi)有集中主管電信行業(yè)的信息產(chǎn)業(yè)部門管理職能的條款內(nèi)容。如何破題解決“小廣告”形式管理和內(nèi)容管理兩張皮的問(wèn)題，通過(guò)管理、引導(dǎo)，對(duì)城市“小廣告”現(xiàn)象進(jìn)行有效處理和消除，還有待法律的完善和支撐。在新的管理法規(guī)、機(jī)制沒(méi)有形成以前，可以采用地方政府牽頭，城市管理執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)、甄別、取證、移交、備案，電信部門處理、落實(shí)的辦法，互相配合把這項(xiàng)工作做好。城市管理行政主管部門和電信管理行政主管部門各自按照自己的部門法授權(quán)，做好自己的事，同時(shí)也配合對(duì)方處理好移交案件，共同為維護(hù)城市的文明環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

（作者單位：南通市通州區(qū)住建局城建監(jiān)察大隊(duì)）