章 強(qiáng)，陳 揚(yáng)，陳 舜

(上海海事大學(xué) 交通運(yùn)輸學(xué)院，上海 201306)

多層級治理視野下中國船舶排放控制區(qū)政策研究
——以長三角區(qū)域核心港口為例

章 強(qiáng)，陳 揚(yáng)，陳 舜

(上海海事大學(xué) 交通運(yùn)輸學(xué)院，上海 201306)

中國船舶排放控制區(qū)政策具有明顯的多層級性。港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動(dòng)者間的政策互動(dòng)主要表現(xiàn)在四方面：多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動(dòng)少；多層級間的雙向互動(dòng)主要存在于政策制定階段，而非政策執(zhí)行階段；跨層級的多維互動(dòng)在整個(gè)政策體系中扮演著愈加重要的作用，垂直的縱向權(quán)威是維系跨層級多維互動(dòng)的關(guān)鍵；橫向互動(dòng)在不同層級的表現(xiàn)具有差異性，省級層面的橫向互動(dòng)多，國家層面、地市級層面的橫向互動(dòng)少。因此，中國應(yīng)注重增進(jìn)各政策階段中層級間的雙向互動(dòng)關(guān)系，注重通過制度化手段來維系跨層級的多維互動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)分屬各層級的橫向互動(dòng)。

多層級治理；船舶；排放控制區(qū)；長三角；核心港口

一、引 言

自1997年《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》作為附則六納入《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)以來，船舶大氣污染物排放控制開始愈來愈多地受到航運(yùn)業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。特別是從2005年該附則生效以來，如何從航海技術(shù)、船舶管理、法律規(guī)制等方面來進(jìn)行有效的船舶大氣污染物排放控制成為各主要航運(yùn)大國及地區(qū)的關(guān)注重點(diǎn)。設(shè)立船舶排放控制區(qū)(emission control areas, ECAs)作為實(shí)施船舶大氣污染物排放控制的關(guān)鍵政策措施，因其有助于改善區(qū)域空氣質(zhì)量，而且具有較好的技術(shù)可行性和監(jiān)管的便捷性，成為國際上主流的船舶排放控制手段。

2015年底，我國決定在長三角、珠三角和環(huán)渤海三大水域設(shè)立船舶排放控制區(qū)，以控制我國船舶硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放，改善沿海和沿河區(qū)域特別是港口城市的環(huán)境空氣質(zhì)量，并為未來全面控制船舶大氣污染奠定良好基礎(chǔ)。2016年4月起，根據(jù)交通運(yùn)輸部的統(tǒng)一部署，長三角區(qū)域開始先行先試船舶排放控制區(qū)政策。其中，上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港作為四個(gè)核心港口，同時(shí)實(shí)施第一階段排放控制措施，即船舶靠岸停泊期間(靠港后的1小時(shí)和離港前的1小時(shí)除外)使用硫含量≤0.5% m/m的燃油。

通過上述事實(shí)的簡單陳述，不難看出：從國際到國內(nèi)，從中央到地方，我國船舶排放控制區(qū)政策具有明顯的多層級性(multi-level)，而且這種多層級性不僅包含自上而下的等級性(hierarchy)，還包括層級間的非等級性(non-hierarchy)以及同一層級上治理主體間互動(dòng)的橫向性(horizontality)。為深入理解我國船舶排放控制區(qū)政策的層級性，特別是層級間的政策互動(dòng)及其成效，進(jìn)而為船舶排放控制區(qū)政策在我國更好地推廣實(shí)施提供必要的政策建議，本文將引入多層級治理理論作為我國船舶排放控制區(qū)政策研究的分析工具。為保證研究的理論性與實(shí)踐性的緊密結(jié)合，長三角船舶排放控制區(qū)政策中的核心港口(上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港)將作為案例分析對象。

二、多層級治理視野下的船舶排放控制區(qū)政策

“多層級治理(multi-level governance, MLG)”作為一個(gè)分析概念最早由美國學(xué)者蓋里·馬克斯(Gary Marks)于1993年在對歐共體的研究中正式提出，此后，在歐洲作為描繪并解釋政策制定與執(zhí)行過程中不同管轄層次上政府和非政府行動(dòng)者活動(dòng)的重要工具而被廣泛使用。[1]經(jīng)過多位學(xué)者的發(fā)展，“多層級治理”逐步由概念上升至理論并日趨完善。[2]多層級治理的研究實(shí)際是對治理理論的發(fā)展，以及對國際關(guān)系領(lǐng)域治理思想興起的回應(yīng)。[3]多層級治理理論體系所涵蓋的內(nèi)容豐富，但核心在于治理結(jié)構(gòu)的多層性上，西蒙·希克斯(Simon Hix)從治理主體、主體間關(guān)系、治理職能三方面拓展了多層性的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。[4]多層級治理理論自引入我國以來，被運(yùn)用至諸多領(lǐng)域，如城市間的區(qū)域合作[5]、公共設(shè)施與服務(wù)的供應(yīng)[6]，并顯示出較強(qiáng)的應(yīng)用性和解釋力。盡管不少研究強(qiáng)調(diào)非政府行動(dòng)者在多層級治理中的作用，但是借助多層級治理理論來研究不同管轄層次上的政府機(jī)構(gòu)或政府間國際組織作為政府行動(dòng)者在政策制定與執(zhí)行方面的互動(dòng)仍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

所謂船舶排放控制區(qū)政策，是指政府間國際組織(如國際海事組織)或相關(guān)國家及地區(qū)政府機(jī)構(gòu)通過頒布具有強(qiáng)制約束力的國際公約或國內(nèi)法律法規(guī)或規(guī)范性文件，劃定出一定地理范圍的水域，要求進(jìn)入劃定水域的船舶(通常軍用船舶、體育運(yùn)動(dòng)船艇和漁業(yè)船舶除外)采取相應(yīng)措施(一般要求船舶使用低硫燃油)以控制船舶大氣污染物(主要針對硫氧化物、氮氧化物和顆粒物)排放的實(shí)踐。國際上第一個(gè)船舶排放控制區(qū)是波羅的海排放控制區(qū)，由國際海事組織批準(zhǔn)于2006年5月19日生效，針對的船舶大氣污染物是硫氧化物。隨著船舶對大氣的污染問題日益受到公眾的關(guān)注，以及相關(guān)國際組織與國家和地區(qū)政府的推動(dòng)，國際海事組織之后又批準(zhǔn)了北海排放控制區(qū)(2007年11月22日正式實(shí)施)、北美排放控制區(qū)(2012年8月1日正式實(shí)施)以及美國加勒比海排放控制區(qū)(2014年1月1日正式實(shí)施)，針對的船舶大氣污染物也逐步由硫氧化物拓展至氮氧化物和顆粒物。[7]除此之外，歐盟與美國積極在各自監(jiān)管體系下推出本地區(qū)的船舶排放控制區(qū)政策。例如：歐盟2005年頒布法令(Directive 2005/33/EC)要求從2010年1月1日起，在歐盟港口停泊(包括錨泊、系浮筒、碼頭靠泊)超過2小時(shí)的船舶不得使用含硫量超過0.1% m/m的燃油；*Directive 2005/33/EC of the European Parliament and of the Council of 6 July 2005 amending Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.歐盟于2012年進(jìn)一步出臺法令(Directive 2012/33/EU)要求從2020年1月1日起，所有進(jìn)入歐盟成員國領(lǐng)海的船舶不得使用含硫量超過0.5% m/m的燃油；*Directive 2012/33/EU of the European Parliament and of the Council of 21 November 2012 amending Council Directive 1999/32/EC as regards the sulphur content of marine fuels.美國加州于2009年7月1日開始要求所有進(jìn)入距加州海岸線24海里水域范圍內(nèi)的海船必須使用低硫燃油(船用汽油(marine gas oil, MGO)的含硫量不得超過1.5% m/m，船用柴油(marine diesel oil, MDO)的含硫量不得超過0.5% m/m)。*California Code of Regulations, title 17, section 93118.2, “Airborne Toxic Control Measure for Fuel Sulfur and Other Operational Requirements for Ocean-going Vessels within California Waters and 24 Nautical Miles of the California Baseline”.

鑒于國際上日益趨緊的船舶排放控制區(qū)政策，以及我國對于船舶大氣污染物排放控制的實(shí)際需要，和推進(jìn)綠色航運(yùn)發(fā)展和船舶節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)需求，交通運(yùn)輸部于2015年12月出臺《珠三角、長三角、環(huán)渤海(京津冀)水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》，確定了我國三大船舶排放控制區(qū)的水域范圍以及核心港口區(qū)域，并制定了明確的時(shí)間進(jìn)度表，以分步驟地推進(jìn)船舶排放控制措施。從規(guī)范形式上來看，相關(guān)排放控制措施規(guī)定可分為任意性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范兩大類，見表1。

2016年2月1日，交通運(yùn)輸部召開新聞發(fā)布會，宣布自2016年4月1日起，長三角區(qū)域?qū)⒙氏葘?shí)施減排措施，要求船舶在長三角水域排放控制區(qū)核心港口(即上海港、寧波—舟山港、蘇州港、南通港)靠岸停泊期間使用硫含量不高于0.5% m/m的燃油。隨后，上海市、浙江省、江蘇省、蘇州市先后出臺本轄區(qū)內(nèi)船舶排放控制區(qū)的具體實(shí)施方案。至此，長三角船舶排放控制區(qū)內(nèi)核心港口的多層級船舶排放治理政策體系基本成型，見表2。

表1中國船舶排放控制區(qū)針對控制要求的時(shí)間進(jìn)度表

表2 長三角船舶排放控制區(qū)內(nèi)核心港口多層級船舶排放治理政策體系

通過上述基于多層級治理視角所構(gòu)建出的長三角核心港口多層級船舶排放治理政策體系，可以清晰地看到我國船舶排放控制區(qū)政策所具有的多層性特征，這實(shí)際上也就是我國船舶排放控制區(qū)政策的現(xiàn)實(shí)圖景。在港口多層級船舶排放治理政策體系中，就治理層級來看，主要包括超國家、國家和次國家三大層級，其中，次國家層級又包括跨省域的省際層級以及省級、地市層級；就治理主體而言，具有合法性和權(quán)威性的政府行動(dòng)者分布于三大治理層級，治理主體間既包含國際組織與主權(quán)國家間的國際關(guān)系，又包含主權(quán)國家內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，也含有行政機(jī)關(guān)間的隸屬關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還含有不相隸屬的行政機(jī)關(guān)間的府際、部際合作關(guān)系；就治理工具而言，依托規(guī)范性的政策文件(含法律法規(guī))來實(shí)施具體的行政管理是推行船舶排放控制區(qū)政策的主要途徑；就治理目標(biāo)而言，具有不同管轄范圍的政府行動(dòng)者會針對不同的地理范圍設(shè)定治理目標(biāo)，從層級視角來看治理目標(biāo)，次國家層級行動(dòng)者的治理目標(biāo)會服從且服務(wù)于國家層級行動(dòng)者的治理目標(biāo)，但超國家層級治理目標(biāo)與國家層級治理目標(biāo)的關(guān)系則是復(fù)雜的，甚至有時(shí)兩者間存在一定的沖突。

三、港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動(dòng)者間的政策互動(dòng)

所謂“互動(dòng)”，即可理解為“相互作用，相互影響”。政策利益相關(guān)方之間的互動(dòng)是政策形成和政策執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象和重要內(nèi)容。[8-9]需要指出的是：盡管就性質(zhì)而言，政策利益相關(guān)方是多元化的，不僅包括政府行動(dòng)者，還包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等其他組織，由于本文研究焦點(diǎn)是處于不同層級的政府行動(dòng)者，故僅討論我國港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動(dòng)者間的政策互動(dòng)。在我國港口多層級船舶排放治理政策體系中，政府行動(dòng)者間的政策互動(dòng)主要表現(xiàn)出如下四方面特點(diǎn)：

第一，多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動(dòng)少。作為典型的單一制國家，以政府為中心的傳統(tǒng)垂直型行政科層體制仍是我國推行和實(shí)施公共政策的主要來源。由于科層制強(qiáng)調(diào)規(guī)則的約束、權(quán)力的分層以及上下級間的命令與服從，使得港口多層級船舶排放治理政策主要依賴由上至下、垂直單向式的指令下達(dá)來完成實(shí)際的政策推行。盡管，江蘇省、浙江省、上海市以及蘇州市人民政府所制定的各自轄區(qū)內(nèi)具體的船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案，從某種程度上來說可以視為次國家層級對國家層級的政策回應(yīng)，也屬于互動(dòng)的范疇，但本質(zhì)上還僅僅是上級單向指令的服從。不可否認(rèn)的是，在我國港口多層級船舶排放治理政策體系中還是存在一些多層級間雙向互動(dòng)的。比較典型的例子就是交通運(yùn)輸部《關(guān)于支持長三角區(qū)域核心港口率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)的復(fù)函》，這一行政公文的復(fù)函性質(zhì)就很大程度上顯示出長三角率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策是多級間互動(dòng)的結(jié)果。此外，根據(jù)交通運(yùn)輸部海事局巡視員李青平在2016年2月1日“交通運(yùn)輸部就設(shè)立船舶排放控制區(qū)專題發(fā)布會”上的介紹，可進(jìn)一步表現(xiàn)出國家層級與次國家層級間的互動(dòng)，李青平巡視員在發(fā)布會上提及“為支持長三角區(qū)域核心港口率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)，交通運(yùn)輸部將在政策、技術(shù)上支持長三角區(qū)域編制提前實(shí)施船舶排放控制的具體方案，并將與長三角區(qū)域人民政府協(xié)同推進(jìn)此項(xiàng)工作”[10]。

第二，多層級間的雙向互動(dòng)主要存在于政策制定階段，而非政策執(zhí)行階段。一般來說，完整的公共政策過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整或終結(jié)、政策監(jiān)督五大方面。就長三角船舶排放控制區(qū)政策而言，由于該政策尚處于執(zhí)行初期，距離政策評估、政策調(diào)整或終結(jié)階段仍有時(shí)日，目前難以評價(jià)，再加之政策監(jiān)督屬于較為典型的自上而下的單向政策行為，因此，現(xiàn)階段更適宜探討長三角船舶排放控制區(qū)政策在制定和執(zhí)行階段中的多層級互動(dòng)問題?；谏衔膶τ诙鄬蛹夐g的雙向互動(dòng)的討論，不難發(fā)現(xiàn)：雙向互動(dòng)主要集中于政策制定階段(船舶排放控制實(shí)施方案的編制階段)，而非政策執(zhí)行階段(船舶排放控制方案的落實(shí)階段)。這主要在于船舶排放控制區(qū)政策在制定過程中就需要進(jìn)行不同地區(qū)、不同部門間的責(zé)任分擔(dān)和資源分配，這也就不可避免地需要通過雙向互動(dòng)來完成利益平衡。這一點(diǎn)在次國家層級中省級層面所出臺的船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案中就有充分體現(xiàn)，所有的主要排放控制舉措都將責(zé)任明確到了具體部門。相比而言，政策執(zhí)行更多地局限于次國家層級中一線工作層面，在日常政策執(zhí)行過程中根據(jù)已有政策規(guī)定，并結(jié)合自身行政自由裁量權(quán)的范圍和限度來貫徹落實(shí)具體政策內(nèi)容即可，無須進(jìn)行過多的層級間互動(dòng)。需要指出的是，這并不是要否認(rèn)政策執(zhí)行階段中層級間雙向互動(dòng)的必要性。在某些情況下(如出現(xiàn)重大安全事故或隱患)，層級間的雙向互動(dòng)對于政策執(zhí)行尤為重要。

第三，跨層級的多維互動(dòng)在整個(gè)政策體系中扮演著愈加重要的作用，但垂直的縱向權(quán)威仍是維系跨層級多維互動(dòng)的關(guān)鍵。“體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)，突出聯(lián)防聯(lián)控”是我國當(dāng)前船舶排放控制區(qū)政策的鮮明特征，跨層級、跨部門、跨地區(qū)的多維互動(dòng)是確保“聯(lián)防聯(lián)控”真正得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵保證?；?dòng)的多維性主要體現(xiàn)在兩方面：一是同一層級中不同地區(qū)、不同部門間的橫向互動(dòng)；二是同一部門不同層級間或不同部門不同層級間的垂直互動(dòng)?；?dòng)的內(nèi)容則主要體現(xiàn)為會議協(xié)商、分工協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、信息共享。就跨層級多維互動(dòng)的維系而言，垂直的縱向權(quán)威起著根本性的作用，從本質(zhì)上來說是高度依賴縱向權(quán)威的“人治”協(xié)同。[11]以長三角船舶排放控制區(qū)政策實(shí)施過程中所重點(diǎn)依托的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制為例，該協(xié)作機(jī)制涉及長三角兩省一市(浙江省、江蘇省、上海市)及安徽省和國家八部委(環(huán)保部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、中國氣象局和國家能源局)，具有典型的跨層級、跨部門、跨地區(qū)的特征。該機(jī)制下設(shè)有長三角區(qū)域大氣污染防止協(xié)作小組，小組成員的構(gòu)成就深刻反映出縱向權(quán)威對于維系跨層級多維互動(dòng)的影響：該小組組長為中共中央政治局委員、上海市市委書記韓正，環(huán)保部部長、上海市市長和浙江省省長等出任副組長，小組成員還包括國務(wù)院副秘書長、國家發(fā)改委副主任等。正是，因?yàn)橛羞@樣一個(gè)具有鮮明等級制和縱向權(quán)威分布的跨層級互動(dòng)組織載體的存在，使得整個(gè)協(xié)作機(jī)制能夠有重點(diǎn)、有計(jì)劃、有步驟地有序運(yùn)行。

第四，橫向互動(dòng)在不同層級的表現(xiàn)具有差異性，省級層面的橫向互動(dòng)多，國家層面、地市級層面的橫向互動(dòng)少。對于船舶排放控制區(qū)政策而言，跨行政區(qū)劃的區(qū)域性是其鮮明特征之一，可以說正是區(qū)域性決定了政府行動(dòng)者間的橫向互動(dòng)是實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策所不可或缺的組成部分。至于為什么橫向互動(dòng)多集中在省級層面，這主要是因?yàn)槭〖壵俏覈罡咭患壍牡胤叫姓C(jī)關(guān)，一方面，相比國家層面，其掌握地方更多的實(shí)際情況，具有更好的行政回應(yīng)性，另一方面，相比地市級層面，其擁有更多的政策權(quán)威性和政策執(zhí)行資源。所以，在長三角區(qū)域核心港口的船舶排放控制區(qū)政策過程中，可以看到橫向互動(dòng)廣泛存在于江蘇省、浙江省、上海市相關(guān)省級行政機(jī)構(gòu)間。

四、結(jié) 論

通過對我國船舶排放控制區(qū)現(xiàn)行政策的梳理與分析，可以清晰認(rèn)識到：我國船舶排放控制區(qū)政策具有明顯的多層級性，具體來看，主要包括超國家、國家和次國家三大層級，其中，次國家層級又包括跨省域的省際層級以及省級、地市層級。此外，這種多層級性不僅包含自上而下的等級性，還包括層級間的非等級性以及同一層級上治理主體間互動(dòng)的橫向性。具體來看，治理主體間的關(guān)系包括主權(quán)國家內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，也包含行政機(jī)關(guān)間的隸屬關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還含有不相隸屬的行政機(jī)關(guān)間的府際、部際合作關(guān)系。

就我國港口多層級船舶排放治理政策體系中政府行動(dòng)者間的政策互動(dòng)而言，多層級間的垂直單向接觸多，雙向互動(dòng)少，且雙向互動(dòng)主要存在于政策制定階段，而非政策執(zhí)行階段?？鐚蛹壍亩嗑S互動(dòng)在整個(gè)政策體系中扮演著極為重要的作用，其中，垂直的縱向權(quán)威仍是維系跨層級多維互動(dòng)的關(guān)鍵。橫向互動(dòng)是實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策所不可或缺的，但橫向互動(dòng)在不同層級的表現(xiàn)具有差異性，省級層面的橫向互動(dòng)多，國家層面、地市級層面的橫向互動(dòng)少。因此，我國在未來進(jìn)一步實(shí)施船舶排放控制區(qū)政策時(shí)，應(yīng)增進(jìn)各政策階段中層級間的雙向互動(dòng)關(guān)系，并注重通過制度化手段來維系跨層級的多維互動(dòng)，還需進(jìn)一步加強(qiáng)分屬各層級的橫向互動(dòng)。

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《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》參考文獻(xiàn)標(biāo)注方法采取順序編碼制，各篇文獻(xiàn)要按正文部分標(biāo)注的序號依次列出，連續(xù)編碼，并將序號置于方括號中。參考文獻(xiàn)的頁碼一般置于參考文獻(xiàn)表中，如多次引用同一著者的同一文獻(xiàn)，則在正文中標(biāo)注首次引用文獻(xiàn)的序號，并在序號的右上標(biāo)“[ ]”外注明引文頁碼。

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期刊：作者.題名[J].刊名(外文可縮寫)，年份，卷(期)：起止頁碼.

圖書：作者.書名[M].版本(1版不寫).出版地：出版者，年份：起止頁碼.

報(bào)紙：作者.題名[N].報(bào)紙名，出版年月日(版次).

會議錄：作者.題名[C].出版地：出版者，年份：起止頁碼.

專著中析出文獻(xiàn)：析出文獻(xiàn)作者.析出文獻(xiàn)題名[C(會議錄)或M(圖書)或G(匯編)或S(標(biāo)準(zhǔn))]//專著作者.專著題名.出版地：出版者，年份：起止頁碼.

報(bào)告：作者.題名[R].出版地：出版者，年份：起止頁碼.

學(xué)位論文：作者.題名[D].保存地：保存單位，年份：起止頁碼.

電子文獻(xiàn)：作者.題名[EB/OL].(更新/修改日期)[引用日期].http://…….

標(biāo)準(zhǔn)：編者.標(biāo)準(zhǔn)編號 標(biāo)準(zhǔn)名稱[S].出版地：出版者，年份.

另外，文獻(xiàn)作者3個(gè)及以下的全部列出，4個(gè)及以上的只列前3個(gè)，后加“，等”或“，etal”;外文作者姓前名后，姓全部字母大寫，名用縮寫，不加縮寫點(diǎn)。

U691.2

A

2017-07-23

上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(2016EGL005)；上海市人民政府決策咨詢研究專項(xiàng)課題(2015-YJ-E03)

章 強(qiáng)(1989-)，男，博士研究生，講師；E-mailqiangzhang@shmtu.edu.cn

1671-7031(2017)05-0056-06